我国高等教育法制建设30年——影响、经验与发展方向，本文主要内容关键词为：高等教育论文,发展方向论文,法制建设论文,经验论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国1954年宪法规定，“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。1975年宪法和1978年宪法取消了全国人大是唯一立法机关的条文，但未授予行政机关以行政法规和行政规章的制定权。从法理上讲，于此期间我国行政机关制定和发布的各种行政措施、决议和命令，尽管它们在实践中既有普遍性和规范性，又有强制性，完全具备了法律规范的实质性特征，但它们并不属于法律性规范。由此可以说，我国在1980年颁布《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）以前，除宪法中有关教育的条款外，没有严格意义上的教育法律制度。
1978年12月召开的党的十一届三中全会在决定把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的同时，充分汲取“文化大革命”的惨痛教训，着重提出了发扬社会主义民主、加强社会主义法制的任务。正是在党的十一届三中全会确定的解放思想、实事求是的思想路线指引下，新中国开始了高等教育的法制建设。
一、我国高等教育法律制度建立和发展的三个主要阶段
30年来，按照高等教育主要法律法规的制定过程，我国高等教育法制建设可以划分为三个阶段。
（一）高等教育法律制度的初创和探索阶段（1978—1993年）
1949年新中国成立后，曾进行过两次建立学位制度的努力。一次是50年代（1954－1957年），另一次是60年代（1961－1964年）。但由于历史的原因和时代的局限，特别是受到当时各种错误指导思想的干扰，两次都未能完成立法程序。党的十一届三中全会以后，随着党和国家工作重心的转移，建立学位制度成为当时我国高等教育发展的迫切需要。1979年3月，根据中央关于建立学位制度的指示，教育部、国务院科技干部管理局联合组成“学位小组”，研究过去两次拟定学位条例的历史经验并对当时高等教育现状进行调研，广泛征求有关政府部门、高等学校和社会各界的意见，起草学位制度草案。
1980年2月12日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过了《学位条例》，揭开了我国高等教育立法的序幕。《学位条例》作为新中国第一部高等教育法律的颁布实施，规范并极大地推动了我国高等教育的发展。80年代中期特别是1986年《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）颁布以后，高等教育相关法律的立法准备工作正式进入日程，高等教育相关法律的立法前期调研和法律草案的研究起草工作加快进行。80年代中期以后，高等教育的行政立法工作取得重要进展。如：1986年国务院发布《普通高等学校设置暂行条例》，1988年国务院发布《高等教育自学考试暂行条例》，1990年国家教育委员会发布《普通高等学校学生管理规定》等。
1993年2月13日，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，明确提出要“加快教育法制建设，建立和完善执法监督系统，逐步走上依法治教的轨道”，“要抓紧草拟基本的教育法律、法规和当前急需的教育法律、法规，争取到本世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架”，要求“地方要从各自的实际出发，加快制定地方性的教育法规”，“通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权。学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任。建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。《纲要》为我国高等教育立法的加快发展提出了明确的要求。
（二）高等教育法律制度的快速发展阶段（1993—2005年）
1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过了《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》），它是我国教师制度的基本法律，规定了我国高等学校教师管理的基本制度；1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》），它是我国的教育基本法，奠定了我国教育法律的基本制度，起到了统领教育立法的作用。1997年7月31日国务院颁布的《社会力量办学条例》，规定了我国民办教育的基本制度，奠定了其后《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）的立法基础。
1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议审议通过的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》），是我国高等教育的基本法律，规定了我国高等教育的基本原则、各级政府在高等教育中的职责、学生和教师基本权利和义务等方面的内容，是我国高等教育法律制度进一步完善的重要标志；2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《民办教育促进法》和2004年4月1日起施行的《民办教育促进法实施条例》，是规范和促进我国民办高等教育发展的重要法律和法规；2003年3月1日国务院颁布的《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《中外合作办学条例》）规范了中外合作办学活动，促进了高等教育对外交流与合作的开展；2005年3月，教育部根据我国法治进展的新形势以及高等教育法制建设的发展，颁布了新的《普通高等学校学生管理规定》，对1990年颁布的《规定》进行了较大修改，使之与《教育法》、《高等教育法》等法律相配套，增加了对于高等学校学生权利的保护和救济机制。
（三）高等教育法律制度的完善阶段（2004年开始）
以教育部2004年2月10日颁布并经国务院办公厅转发的《2003－2007教育振兴行动计划》（以下简称《行动计划》）为标志，我国高等教育法制建设进入了完善和改善立法质量阶段。《行动计划》明确提出了今后一段时期教育立法的目标与任务：“加强和改善教育立法工作，完善中国特色教育法律法规体系。修订《义务教育法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》和《学位条例》，适时起草《学校法》、《教育考试法》、《教育投入法》和《终身学习法》，研究制定有关教育行政法规，全面清理、修订教育部部门规章和规范性文件，适时制定符合实践需要的部门规章，积极推动各地制定配套性的教育法规、规章，力争用5至10年的时间形成较为完善的中国特色教育法律法规体系。”为了实现上述目标，各种立法调研和法律草案的研究、起草、论证工作有序进行，我国高等教育的法制建设在中国法治进步的大背景下进入一个新的发展阶段。
二、推进我国高等教育法制建设的外部环境与内在需求
改革开放以来，我国民主与法治建设的进展是推动高等教育法制建设发展的重要外部环境，而我国高等教育迅速发展的形势也形成了推动高等教育法制建设发展的内在动力。
伴随着改革开放进程的深入，我国各方面的法律制度不断建立和发展，法制建设成就空前。在此过程中，社会的法律意识逐步提高，对法律价值与功能的认识也在不断深化。1997年9月，江泽民同志在党的十五大报告中提出了依法治国的方略，明确了建设社会主义法治国家的目标，1999年3月15日通过的宪法修正案，把“依法治国，建设社会主义法治国家”写进了宪法，极大地推动了我国社会主义法治进程。依法治国，要求在社会政治、经济、文化教育等各个方面，建立完善的反映客观规律并得到严格执行的法律制度，形成良好的制度安排。在整个国家全面走向法治的进程中，教育事业作为重要的公共事务，不可能不受影响地孤立于这一时代进程之外。
另一方面，高等教育法制建设也是我国高等教育迅速发展的内在需求。改革开放以来，高等教育规模迅速扩大，我国的高等教育事业已经成为世界上规模最大的高等教育系统。我国高等教育领域的改革也在不断深化，高等教育的体制、机制和制度以及高等教育的办学理念都在发生着变化，高等教育领域的各种社会关系也在发生改变，需要依法调整的权利义务关系越来越复杂，越来越多样化。政府与高校之间、高校与教师之间、高校与学生之间、政府与学生之间的关系以及高校与社会其他主体之间的关系，错综复杂，纵横交错。面对日益庞大和复杂的高等教育体系、多样化的高等教育主体以及多层次的高等教育改革要求，特别是依法行政的要求，需要法律层面的规范，从而形成了对于高等教育法制建设的迫切需求，高等教育改革与发展的实践成为推进高等教育法制建设的内在动力，加强高等教育法制建设已经成为我国高等教育健康发展的现实要求。
20世纪80年代初，《学位条例》作为第一部中华人民共和国教育法律的出现是一个重要的历史事件。它标志着新中国的领导者“信法治国”的意识和行动，终于在教育领域有了开端，即用法律来调整社会教育关系，用法律来规范教育活动。领导者“依法治国”的观念和意识，推动着作为“社会主义法制建设”一部分的教育法律的产生和发展，使国家教育权的实现有了法律手段的强有力保障。进入90年代以后，随着对“实行法治”的探讨和提出，特别是九届人大第二次会议把“实行依法治国、建设社会主义法治国家”正式写入宪法，标志着中国社会的巨大政治进步。这是一次伟大的观念变革，表明中国不仅仅要加强法律制度的建设，而且要从治国方式上根本抛弃“人治”的传统，实行法治。2004年3月召开的第十届全国人大第二次会议上，把“国家尊重和保障人权”写入宪法，标志着中国进入了人权保障的时代，也使得教育法律对于作为基本人权的受教育权的保障有了宪法依据。如果说，教育法律的产生，是改革开放以后我国法制建设的一个重要组成部分，那么，教育法律的发展，正在适应和融入大踏步前进的中国法治进程。高等教育法制建设是这个进程的一部分，它翻开了中国高等教育发展历史的新篇章。
三、高等教育法制建设对我国高等教育发展的影响
高等教育法制建设的成果，对我国高等教育发展所带来的最大变化是制度、体制的稳定运行和对高等教育主体权利的重视和保障。其中主要的变化可以概括为以下几个方面：
1.形成了保障高等教育健康发展的制度体系。高等教育的法律、法规和规章中所确立的学位制度、高校教师管理与聘任制度、高等教育管理体制与政府职责、高等学校法律地位及其治理机制、高校办学自主权及其保障机制、规范民办高等学校发展的法律制度、高校学生权利保障机制以及高等教育自学考试制度等，形成了我国高等教育法律制度的框架和规则体系，为我国高等教育发展中的依法行政和高等学校的内部治理奠定了制度基础，也为高等教育体制适应信息化、终身教育的要求，进一步转型和改革发展奠定了法治基础。
2.明确了高等教育投入的法定渠道，带来了高等教育办学结构的显著变化。改革开放之初，高等教育的投入只有单一的政府渠道。1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》、1998年颁布的《高等教育法》、2003年施行的《民办教育促进法》逐步确立了以财政拨款为主、多种渠道筹措高等教育经费的体制，建立起高等教育成本分担机制。高等教育的快速发展，与投入体制上的重大变化有很大关系，特别是民间资本进入高等教育领域，为高等教育的发展注入了新的活力。目前，民办高等教育已经成为我国高等教育事业的重要组成部分，高等教育领域初步形成了多元化的办学格局。
3.巩固了高等教育管理体制的改革成果。经过一系列改革，我国基本形成了中央、省（自治区、直辖市）两级管理，以地方统筹为主，实行政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的新型高等教育管理体制。高等教育管理体制改革的成果通过《教育法》和《高等教育法》以法律的形式加以确定，形成了高等教育管理体制的法律制度，改变了原有的中央部门和地方都办高等教育、条块分割的体制，许多高等学校通过资源的整合和优化，成为了门类齐全的综合性大学。这一变化对促进高等教育的协调发展和人才培养质量的提高，正在产生重大的影响。
4.高等学校的法律地位得以确立。《高等教育法》中明确高等学校具有独立法人地位，并规定高等学校在招生、专业设置、教育教学、科学研究和社会服务、对外交流、内部机构设置和教师聘任、财产管理和使用等7个方面享有自主权。这些规定，明确了政府与高等学校之间的基本法律关系，随着改革和法治进程的深入，这种关系正在逐步趋向清晰和明确。高等学校的办学自主权已经成为具有法律意义并受到法律保护的法人权利。
5.高等学校教师和学生的法律地位、法定权利得到了明确。高等学校教师由原来的“干部”，转变为由高校聘任的、具有特定职业要求的专业人员，不仅仅是身份地位的变化，而且教师的特定权利义务，如科学研究、文化活动中的学术自由等，也进入了法律保障的框架之内。改革开放之初，在计划经济体制下，高等学校的学生相当于“准干部”。随着高等教育法制建设的推进，高校学生的法律地位逐步得以明确，学生权利的保障也日益受到重视。近年来，教育部依法相继取消了大学入学年龄的限制，明确了高校在学生管理中要遵循法律保留、程序正当等法治原则，建立了学生行政申诉制度。2005年新颁布的《普通高等学校学生管理规定》中，取消了高校学生“擅自结婚”将被退学的原规定，曾引发了社会舆论的广泛关注。事实上，这一变化只是学生法定权利在教育管理过程中进一步得到确认和保护的一个表现。
四、我国高等教育法制建设的主要经验与发展方向
高等教育法制建设所提供的基本制度保障，促进了我国高等教育事业健康平稳发展。30年来，我国初步建立和形成了高等教育法律制度的规则框架和法律规范，构成了我国高等教育实现法治和司法适用的基础。这套制度框架由四个层次的法律规范和规则构成：第一个层次是宪法中有关的原则和涉及教育的规定；第二个层次是有关部门法特别是《高等教育法》等教育法律的规定；第三个层次是国务院颁行的教育法规或相关法规中涉及高等教育的相应规定；第四个层次是政府有关部门颁布的规章以及符合法律规定的规范性文件。
我国高等教育法律制度尽管存在着大量问题需要解决，但从整体上和发展趋势上来说，高等教育法律制度的建立、发展和逐步完善，对于中国高等教育的健康发展及其法治进程已经和正在发挥着积极的引导和保障作用。在取得巨大成就并积累了丰富经验的同时，我国高等教育法制建设又不断面临着新的挑战和紧迫任务。特别是高等教育大众化、扩大高校办学自主权、高校办学主体多元化和办学方式多样化等实践的发展，使得法律制度与高等教育实践之间存在着不相适应的情况，对相关的法制建设提出了更高的要求。以下几个方面，既在我国高等教育法制建设中积累了成功经验，又是面对挑战和问题而需要重点建设的发展方向。
（一）处理好政府、高校与市场的关系，构建良好的制度平台，明确和规范高等教育各主体的权利义务关系，是法制建设的基础和重心
改革开放之前，我国高等教育由政府单一举办、集中管理；改革开放之后，高等教育发展模式伴随我国社会整体结构的改变而发生变化，高等教育的举办者、办学者和管理者由政府独自承担的局面发生变化，社会力量开始参与举办高等教育，市场机制开始在高等教育领域发挥作用。
解决好政府和高校的关系，是我国高等教育法制建设的重要内容。政府与高校的关系是高等教育管理领域中一对基本的社会关系。随着我国高教体制改革的深入，政府在高教领域的角色逐渐发生变化，由原来的举办者、办学者和管理者三者合一的角色转向管理者和举办者的角色，把办学的权利更多地赋予高等学校。《教育法》和《高等教育法》明确了政府管理高等教育的职责和对高等教育投入的义务。政府对高等教育的作用得到重新定位，政府不再直接管理高等教育中的具体事务，而是更多地提供服务和条件。进一步扩大和落实高等学校的办学自主权，把实施高等教育的权利真正交给高校、交给教师；进一步落实《民办教育促进法》关于民办与公办高等教育机构享有平等地位的规定；基于维护公共性的目的，在不断扩大高校办学自主权的同时，对其进行必要的监管和约束，已经成为高等教育法制建设不可忽视的内容。
高校与市场关系的正确处理，对于保证高等教育的健康发展是一个关键性因素。高校作为社会的一个具有独立法人性质的基本单位，不得不面对市场，处理和市场的关系。同时，高等教育机构，特别是公立高等教育机构是公共性机构，承担着广泛的社会公共职能，其共同消费和利用的可能性平等地开放给全体社会成员。高等教育通过促进人的全面发展来推动社会的全面进步，具有直接使公民个人受益的责任和功效。不能将高等教育的公共性简单地等同于公益性，而忽视了公共性应有的私益性内涵。建立公益性与私益性相平衡的法律保障机制，通过明确高等教育领域各类法律关系主体的法律地位及其行为规则，明确各主体的权利及义务，规范权利救济途径和法律责任，有效地保障受教育者个人权益、高校自身利益和社会公共利益，从而实现大学的公共性，这些仍是我国高等教育法制建设的艰巨任务。
（二）以人为本，保障公民平等地接受高等教育，是高等教育法制建设的出发点和落脚点
我国《教育法》规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”《高等教育法》进一步规定，“公民依法享有接受高等教育的权利。国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾拒绝招收”，并且规定“家庭经济困难的学生，可以申请补助或者减免学费”，“国家设立奖学金，……国家设立高等学校学生勤工助学基金和贷学金……”。有关的法规和规章，则进一步把法律规定具体化。保障公民平等地接受高等教育，正在逐渐成为我国高等教育法制建设的重要出发点和落脚点。
我国宪法、法律、法规和规章对于保障公民依法平等地享有接受高等教育机会的原则和规定，符合法治原则并体现以人为本的时代精神，对于保障弱势群体实现其接受高等教育的权利，促进教育公平，实现社会和谐发展作出了重要贡献，是我国高等教育法制建设的成功经验。在高等教育实行成本分担后，对这些原则的充实、完善和进一步具体化显得尤为重要。
（三）完善高校办学自主权，推进高校法人制度建设是高等教育法制建设的重要内容
计划经济时代，高校和政府之间是一种内部行政关系，政府对高校的管理主要是通过行政命令的方式实施，学校的自主权很少。这种管理模式限制了高校的办学主动性，不适应改革开放特别是市场经济条件下高等教育发展的需要。随着我国政府对高等教育管理权力下放的进程，高等学校获得了更多的自主权利。《教育法》和《高等教育法》确认了高等学校的法人地位，明确了我国高等学校是相对独立的办学主体，高校和政府的法律关系从内部行政关系转变为外部行政关系。
高等学校应依据法律法规，制定和完善学校章程，依据章程自主管理，依法行使权力并接受监督。依法治校是我国建立现代大学制度的重要内容，而明确高校自主权的性质和内容是实现依法治校的重要前提。推进高校法人制度建设的目的，在于将高校作为独立法人主体的性质和权利义务、高校内部权力的分配和行使、高校财产权的内容及行使方式、高校内外利益相关者参与高校重大决策的形式、结构和程序等涉及高校法人治理的重要问题，以法律制度的形式加以明确，使其在享有高校法人权利的同时，依法承担和履行高校法人的责任与义务。同时，建立必要的外部监管与内部自律相结合的约束机制，是高等教育法制建设的紧迫任务。
（四）有针对性地完善和创新高等教育法律制度
进入新世纪以后，伴随着中国社会的整体变化和高等教育的改革与发展，高等教育法制建设正在面临新的挑战。从发展趋势看，高等教育的改革与发展已愈来愈与社会的整体利益密不可分，要解决高等学校所面临的问题，需要制度的重构与创新。为实现这一目的，统筹各方的利益诉求，综合设计新的体制和制度，是高等教育法制建设的重要任务。为此，我国高等教育法制建设应当从以下几个方面进行重点完善：
首先，进一步强调以人为本，确立通过教育实现人的全面发展的理念。高等教育中应当突出强调教育的主体——教师和学生的地位。未来的高等学校应当是以学习者为中心的教育组织。学习权正在成为新的教育观念。高等教育的法律制度要突出学生的中心地位，保障和激励学生自主学习、自由学习，使学生能够有更多的选择权，真正成为学习的主体，获得终身学习的能力。其中，要特别重视对学生权利的保护，把关注学生的利益和发展放到学校和教育工作的中心位置。与此相适应，要改革学业评价机制，改革考试制度，完善学校评估体系，创造多样化的学习机会，建立全民学习、终身学习的宽广平台。
第二，对于公民平等地接受高等教育机会的保障，要以促进公民学习权的发展为基础，推进高等教育法制的完善。面对高等教育发展的新趋势，特别是构建学习型社会的要求，应当整合学校教育和社会教育，促进和保障公民实现终身学习的权利；应当促进适应社会要求的新的高等教育体制的发展和完善，应当有利于激发政府、社会、高等学校和每一个公民参与教育的积极性和主动性。新的高等教育体制应当是开放的，能够更多引进和容纳国外的优质教育资源，适应经济全球化和高等教育国际化的挑战。
第三，在具体的制度设计上，要建立有利于教育创新的制度环境。在设计高等教育法律制度时，要更加重视组织创新，培养教师和学习者的创新意识，并以此为基础设计更为灵活的高等教育制度和学习组织。要以推进高等教育创新为主线，改革高校内部的组织结构和治理机制，为新型教育教学组织、科研组织的形成创造制度环境。要通过完善法律制度，建立保护教师、学生学术自由的机制，调动高校教师、学生开展创新的积极性。
第四，根据层级的高低和效力的大小，我国高等教育法律制度可以分为基本法、单行法律、行政法规和部门规章。其中，上位法是下位法的立法原则和依据，下位法是上位法的细化与延伸。法律制度之间应当分工明确，衔接紧密。目前我国的高等教育法律制度中，不仅在结构上不够协调，而且上位法与下位法之间、同位法之间也存在着一定的衔接和协调方面的问题。此外，还存在着程序性规定少，具体操作难，可诉性差等问题。如何通过高等教育法律制度的完善和具体适用过程推进我国高等教育的法治进程，应当成为今后高等教育法制建设的一个重点。
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