财税改革如何突围，本文主要内容关键词为：财税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个国家的财税体制由该国经济运行机制和经济管理方式所决定，是一种资源配置的制度设计。伴随经济运行机制的调整、变迁，财税体制也应该发生相应的变化。
一、历史回顾
（一）高度集中的财政模式
改革开放前，在计划经济时代，中国财政制度的变化与国家对经济管控方式的调整相随，主要体现为在不同经济、政治背景下“中央高度集权—地方行政分权”的切换，财政上表现为对“统收统支”(即地方几乎所有的税收和利润都上缴给中央，然后中央按其批准的各省、市、自治区的支出计划下拨，国家控制全部经济活动)和“比例分成、包干、利润留成”的选择。
在总体上，中央集权、统收统支的时间长，占据主导，分权及财政上比例分成和包干主要在1958～1961年和1970年。这段时间财政制度的突出特点在于：一是财权高度集中于中央，地方财政是中央财政计划的执行单位；二是在税制方面，工商税制只设7种税(即工商税、工商所得税、城市房地产税，车辆使用牌照税，屠宰税、工商统一税和集市交易税)，几乎都是流转税；三是在财政收入方面，通过压低初级产品价格(农产品)，将剩余转移至工商业，然后通过利润上缴，把经济的几乎全部剩余纳入国家预算(1978年，企业利润占当年财政收入的50％以上)；四是在财政支出方面，在固定资产投资方面的支出较大(1978年，基本建设占财政支出的40％，经济建设占财政支出的64％)；五是税收减免随意、税率难定，调节功能缺失。
（二）财政承包制
为了调动地方政府增收节支的积极性和保证中央财政收入的稳定，从1980年开始，中央政府向地方政府下放财权，实行了长达13年的财政承包制。1980～1988年称之为“分灶吃饭”(划分收支、分级包干)，1988～1993年称之为“财政大包干”，后者是前者的发展与固化——主要是承包形式的更加多样化和实施范围的扩大。
财政承包制没有实现“稳定中央财政收入”的目标，源于地方政府倾向于“越权减免和放松管制”，争取实现“少缴多留”；并带来地方保护，市场割据的局面。全国财政收入/GDP及中央财政收入/总财政收入在该时间段持续回落。另外，财政承包制内含顺周期机制——通货膨胀时财政收入比重快速下降，通货紧缩时财政收入比重快速上升。(见图1)
二、确立过程
（一）税制改革
1994年的税制改革 1994年全面实施以“公平税负、简化税制”为核心的重大税制改革，建立了以增值税为主，营业税、消费税为辅的流转税体系，并对所得税进行了归并整合。之所以选择增值税作为主体税种，原因是增值税具有税基广泛、不重复征收、相互交叉稽核和征管相对简便等优点。
主要内容包括：第一，构建了以“生产型增值税”为核心的流转税制，增值税设17％和13％两档税率，开征消费税和资源税，以引导消费行为和纠正过低资源价格；第二，大幅削减按地区和企业性质的差别税收做法，分别合并了内资企业所得税和外资企业所得税；第三，组建中央和地方两套税务机构以适应分税制管理体制的需要，税收政策和行政管理形成法规、征收、稽查和复议诉讼四线并重的格局。(见图2)
图1 1984～1992年财政承包制下财政收入/GDP和中央财政/全国财政收入的变化
图2 1994年分税制改革的主要内容
1994年以后的税制改革 1994年以后，根据经济结构的变化，对流转税和所得税均进行了调整。
1.消费税调整。2006年4月，国家对消费税税目、税率进行调整。新增消费税税目包括：高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木质一次性筷子、实木地板，成品油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油和航空煤油。取消消费税税目包括：汽油、柴油、护肤护发品，将原高档护肤类化妆品列入化妆品。税率调整包括：小汽车税率，将摩托车税率改为按排量分档设置、汽车轮胎税率从10％下调至3％、将粮食白酒和薯类白酒的比例税率统一为20％，定额税率为0.5元/斤。
2008年9月，国家对汽车消费税作出调整，降低小排量乘用车消费税的税率，提高大排量乘用车消费税的税率。排气量1升以下(含1升)的乘用车进口环节消费税的税率从3％降至1％，3～4升(不含3升，含4升)的税率从15％上调至25％，4升以上的税率从20％上调至40％。
2.增值税转型。2009年，“生产型增值税”向“消费型增值税”转型在全国推开。在生产型增值税下，企业的固定资产所对应的进项税金不能从销项税金中抵扣，而在消费型增值税下，企业购进设备等固定资产的进项税金可以在销项税金中抵扣。这种转型可降低企业税负(2009年降低约1200亿元)，有利于基础产业和高新技术产业的结构调整和技术升级。
3.资源税改革。2011年11月，经过1年半的试点，资源税改革范围扩展到全国。改革内容包括：原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，提高原油、天然气的税负水平，税率为5％～10％；对稠油、高凝油等油气产品实施税收优惠；统一内外资企业的油气资源税收制度，取消对中外合作油气田和海上自营油气田征收的矿区使用费，改为征收资源税。资源税改革目的在于提高资源使用效率、促进资源节约和保护生态环境，同时增加财政收入。
4.营业税改征增值税试点。为支持现代服务业发展，解决货物和劳务税制中的重复征税问题，完善税制，2012年1月开展深化增值税改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税，在上海交通运输业和部分现代服务业等率先试点；2012年8月试点范围扩大至其他8省(直辖市)。2013年8月1日，“营改增”范围已推广到全国试行。在增值税税率方面，在现行17％的标准税率和13％低税率的基础上，新增11％和6％两档税率。
5.房产税改革试点。1986年国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》规定，对位于城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产每年征收房产税。由于当时未进行住房制度改革，城镇居民个人拥有住房很少，同时居民收入水平普遍较低，上述条例规定对个人所有的非营业用房产(个人住房)免税，房产税主要对生产经营性房产征税。
伴随中国经济社会的发展变化，住房制度的改革和调整，地产市场日趋活跃，居民收入水平较大提高，房地产成为个人财富的重要组成部分。根据“十二五”规划建议中的要求，研究推进房产税改革，开展房产税征收。
2011年1月，上海、重庆开展房产税改革试点工作。上海房产税针对的户籍、税率、免税条件：本地户籍：新购且属于家庭第二套以上。外地户籍：新购。计税价格：交易价格70％，以后按评估价。税率：0.6％，低于平均价格2倍的按0.4％征收。免税额：人均60平方米(含60)。第二套购入后一年内第一套卖出，退税。
重庆房产税针对的户籍、税率、免税条件：试点的区域为主城九区，包括渝中区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、大渡口区，南岸区、北碚区、渝北区、巴南区，含北部新区、高新技术开发区、经济技术开发区。三种情形需要缴纳房产税：首先，单栋且与相邻房屋无共墙、无连接的成套住宅。部分教授、干部居住在单位提供的独栋别墅里，由于只有使用权，没有产权，就不需要交税。其次，个人新购的高档住房。高档住房是指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍(含2倍)以上的住房。最后，在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套房子，不管是高档房还是低档房，都得缴税。税率：平均价格3倍以下按0.5％征收，3～4倍按1％征收，4倍以上按1.2％征收，在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套房(含第二套)以上的普通住房，税率统一都是0.5％。免税面积：2011年1月28日前拥有的独栋商品住宅，免税面积为180平方米；新购独栋商品住宅、高档住房，免税面积为100平方米。免税面积以家庭为单位进行扣除，一个家庭只能按时间顺序对先购的第一套应税住房扣除免税面积。不予扣除免税面积：在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人应税住房不予扣除；纳税人家庭拥有的第二套(含)以上的应税住房不予扣除。
6.企业所得税改革。2008年，国家统一内外资企业所得税制，实现内外资企业税收制度并轨，税率统一为25％。新税制统一了税前扣除标准，工资费用扣除方面，只要是企业发生的合理的工资薪金支出，可以全额扣除，其他费用如职工福利费、工会费、职工教育经费也实行税前扣除。新的企业所得税制鼓励企业自主创新，符合条件的高新企业适用优惠税率；企业研发费用在据实扣除的基础上，再扣除50％；因技术进步可缩短折旧年限或选择加速折旧；对小微企业实施税收优惠；采取措施堵住税制漏洞，企业业务招待费按照60％扣除，且最高不得超过当年销售(营业)收入的5％。
7.个人所得税改革。2011年9月，工资薪金所得费用扣除标准提高至3500元；调整工薪所得和个体工商户经营所得的税率结构，工资、薪金所得税率由9级超额累进税率减少为7级，税率为3％～45％；开展个人自行纳税申报工作(2007年要求年收入12万元以上者)，申报时限由次月7日内延长至15日内(我国历史上第三次调整)。
（二） 政府间收入划分改革
1994年的政府间收入划分 1994年中央与地方收入划分是在参考主要市场经济国家的普遍做法，并结合中国当时的财政收入实际状况来确定的，其基本原则是：涉及维护国家权益、全国性资源配置和实施宏观调控所必需的税种划归中央，中央收入占全国财政收入的大头。将同经济发展直接相关的税种划为中央与地方共享税。将适合地方征管的税种划为地方税。中央与地方收入具体划分如下：
1.中央固定收入。关税，海关代征消费税和增值税、消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)，中央企业上缴利润和外贸出口退税等。
2.地方固定收入。营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税)、地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)、地方企业上缴利润、个人所得税、城市土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的部分)、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、对农业特产收入征收的农业税(简称农业特产税)、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税和国有土地有偿使用收入等。
3.中央与地方共享收入。增值税，资源税，证券交易印花税。增值税分享比例：中央为75％，地方为25％。资源税按不同的资源品种划分，大部分作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税分享比例：中央为50％，地方为50％。
1994年后政府间收入划分改革
1.所得税收入分享改革。1994年企业所得税在政府间划分实际是按企业的隶属关系分税，地方国有企业、集体企业和外商投资企业所得税归地方，中央企业所得税归中央。
2002年1月起，除少数特殊行业、企业的企业所得税归中央外，其他企业所得税和个人所得税实行中央与地方按统一比例分享，当时采用了保证各地区2001年地方实际所得税收入基数上进行“增量分成”，分享比例：2002年中央为50％，地方为50％，2003年调整为中央占60％，地方占40％。
2008年，中央实施跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理改革：总分机构统一计算的当期应缴纳税额的地方分享部分，25％由总部机构所在地分享，50％由各分支机构所在地分享(按经营收入、职工工资和资产总额三因素核算分配，三者权重0.35、0.35和0.3)，25％按一定比例在各地间进行分配。各分支机构根据分摊税款就地办理缴库，所缴纳税款由中央与分支机构所在地按60％∶40％分享。
2.印花税分享比例调整。证券交易印花税分享比例在1997年和2000年做了调整，2003年固定为中央占97％，地方占3％。
3.出口退税分担比例调整。2004年，中央考虑建立中央和地方共担出口退税的机制，以2003年出口退税的实退数额为基数，超基数部分由中央和地方分担，分担比例从2005年起固定为中央分担92.5％，地方分担7.5％。
4.成品油税费改革。从1999年开始，国家计划通过征税的办法筹集公路养护资金，在取消各种不合理收费的基础上，将公路和车辆收费改为征税。2001年1月，国家出台车辆购置税，收入全部归中央政府。2009年1月，国家实施成品油价格和税费改革。此次改革的背景是2008年下半年国际市场油价持续回落。改革的主要内容包括：取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等6项收费；逐步有序取消政府还贷二级公路收费；提高成品油消费税单位税额，汽油每升提高0.8元，柴油每升提高0.7元，其他成品油相应提高；成品油消费税属于中央税；对进口石脑油恢复征收销售税；新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税、城市建设税和教育费附加具有专项用途，不作为经常性财政收入。中央财政对各地因为取消“六费”减少的收入给予税收返还。
5.其他政府间收入的调整。2000年，国家暂停征收固定资产投资方向调节税。2001年，船舶吨位税重新纳入预算管理，收入全部归中央。2003年，恢复金融保险业5％的营业税率，各银行总行、保险总公司缴纳的营业税全部归中央，其余金融、保险企业缴纳的营业税归地方。根据上面关于政府间收入划分的分析，中国目前中央和地方政府税收来源划分见图3。
图3 中国税制体系的架构
（三）中央对地方的税收返还和转移支付
建立税收返还制度 1994年，为了顺利推进分税制改革，按照“存量不动、增量改革”的思路，建立了中央对地方税收返还制度；税收返还不属于转移支付，该制度安排是避免改革冲击地方政府预算安排、减少改革阻力的一种策略性选择。税收返还以1993年为基期年核定；1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地区增值税和消费税的增长率的1∶0.3的系数确定，即上述两税每增长1％，中央对地方的税收返还增长0.3％。
转移支付制度的建立与完善 作为分税制财政管理体制改革的配套措施，1995年，国家出台了一般性转移支付制度(均衡性转移支付)。目前，中央对地方转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付主要包括均衡地区间财力差距的均衡性转移支付、民族地区转移支付，以及作为国家增支减收政策配套措施的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。一般性转移支付根据客观因素，设计统一公式进行分配。
专项转移支付主要包括基础设施建设、农业、教育卫生、社会保障及环境保护等方面。
一般转移支付旨在均衡地区间财力差距，推动地区间基本公共服务均等化，专项转移支付侧重解决外部性问题，实施中央特定的财政政策目标。
1.均衡性转移支付。均衡性转移支付资金分配遵循公正、规范、透明的原则，选择影响地方财政收支的客观因素测算。标准收入主要考虑工业增加值、企业利润等指标，并反映各地的收入努力程度；标准支出主要根据总人口(户籍人口基础上，适当考虑常住人口)，以及海拔、面积、温度、湿度、少数民族比重等体现支出成本差异的客观因素测算。标准支出与标准收入的缺口，中央财政按照一定比例给予补助。
2.民族自治地区转移支付。民族自治地区转移支付覆盖5个民族自治区，青海、云南和贵州3个省，8个民族自治州，53个民族自治县；自治州、自治县与自治区和省不重叠。中央财政对民族地区转移支付的总额确定和分配方式主要包括：转移支付总额以上年实际下达的转移支付额为基础，按照前3年全国国内增值税收入平均增长率确定。先对民族自治县进行转移支付，然后扣除分配数后，在民族省份和民族自治州间分配，70％的部分按因素法分配，30％的部分考虑前3年增值税的收入情况进行分配。
3.工资转移支付。1999年以来，中央财政先后5次出台增加机关事业单位在职职工工资和离退休人员离退休费，多次调整边远地区津贴的地区范围及标准。上述调整形成的支出增加，沿海经济发达地区自行解决，财政困难的老工业基地和中西部地区，中央财政综合考虑各种因素后给予补助。
4.农村税费改革转移支付。2000年，中央决定进行农村税费改革试点，力图从分配上理顺国家、集体和农民三者关系，增加农民收入，促进农村发展。2001～2006年，农村税费改革经历了一个从逐步扩大试点到加快推进改革，并最终取消农业税的过程。农村税费改革的主要内容：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金，集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税和农业特产税政策，改革农村提留征收使用办法。
2001年，农村税费改革在江苏试点，2002年扩大到河北、内蒙古等20个省份，2003年在全国推开，2004年开始取消除烟叶税以外的农业特产税，逐步取消农业税；2005年12月，全国人民代表大会正式废止了《农业税条例》。
2001年开始，中央财政对农村税费改革带来的地方收入净减少部分通过转移支付适当补助：沿海发达地区原则上自行消化，粮食主产区和中西部地区由中央财政适当补助。
5.义务教育保障机制转移支付。2006年以来，在全国农村普遍实行免除学杂费的义务教育，将义务教育全面纳入公共财政保障体系，逐步形成“在国务院领导下，由地方政府分级负责、分级管理、以县为主”的办学体制。中央对地方减少的教育收费按照因素法给予转移支付。
6.资源枯竭型城市的转移支付。2007～2015年，对第一批资源枯竭城市进行转移支付，重点用于社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施和专项贷款贴息等领域。
7.工商部门停征“两费”的转移支付。2008年9月，为促进个体、私营等非公有制经济持续健康发展，在全国范围停止征收“两费”：集贸市场管理费和个体工商户管理费。中央通过转移支付对两项收费减少对地方形成的财力影响进行补助。2010年，采用“因素法”来落实转移支付，主要包括各地“两费”收入、贫困程度、工商业务工作量等因素。
8.成品油价格和税费改革转移支付。2009年1月，中央对地方实施成品油价格和税费改革转移支付，额度如下核算：转移支付额＝燃油税费改革形成的财政收入－中央本级安排的替代航道养护费等支出－中央对种植农民、部分困难群体和公益性行业的补贴－中央对取消政府还贷二级公路收费补助支出。转移支付资金分配采取“基数加因素”的方法，分为替代性返还和增长性补助两部分。
9.重点生态功能区转移支付。为规范转移支付分配、使用和管理，增强地方政府生态环境保护意识，提高国家重点生态功能区转移支付资金使用绩效，国家特制定《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》。
（四）预算外资金整顿和改革
自1996年开始，针对预算外资金较多的情况，中国政府着力清理整顿预算外资金和体制外资金，扩大“收支两条线”管理模式的实施范围。预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，根据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。
1996年7月，国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，要求禁止将预算资金转移到预算外；将部分预算外资金纳入财政预算管理；预算外资金要上缴财政专户，实行收支两条线管理。
自2002年起，为配合国库管理制度改革的推进，逐步建立了新的非税收收入收缴管理机制。非税收收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
非税收收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入，以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金和住房公积金不纳入政府非税收收入管理范围。
自2011年起，除教育收费纳入财政专户管理外，其他预算外资金全部纳入预算管理。自此开始，预算外资金退出历史舞台，财政管理进入了全面综合预算管理的新阶段。具体要求如下：一是自2011年1月，中央各部门各单位的教育收费(包括在财政专户管理的高中以上学费、住宿费、高校委托培养费、党校收费、教育考试费、函大、电大、夜大及短训班培训费等，简称教育收费)作为本部门的事业收入，纳入财政专户管理，比照非税收入收缴管理制度执行；二是中央部门预算外收入全部上缴中央国库，支出通过一般预算或政府性基金预算安排。具体安排如下：交通运输部集中的航道维护收入纳入政府性基金预算管理；中央部门收取的主管部门集中收入、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入、回收资金、利息收入等预算外收入纳入一般预算管理，使用时用于收入上缴部门的相关支出，专款专用；三是地方各级财政部门按照国务院关于把政府所有收支全部纳入预算管理规定，在2011年1月将全部预算外收入纳入预算管理。
（五）省级以下财政管理体制的探索
自1994年实行分税制改革始，各地方政府(省级以下)参照中央与地方的分税制模式，陆续调整了省以下财政管理体制，政府间支出责任划分和收入划分，建立和规范了转移支付制度。但是，由于种种原因，省级以下财政体制运行并不顺畅。由于各级政府承担的责任不同，加上各地区间经济发展水平差异较大，省级以下纵向和横向财力差距较大，财力不平衡现象较为严重，主要表现为县乡财政收入增长缓慢，财政支出增长较快，收支矛盾突出。
1.县乡财政困难问题较为突出。县乡财政困难主要受经济社会发展不平衡、政策与体制不完善、管理粗放与监管约束软化等原因所致。县乡财政的经济基础主要是农业和农村经济，财源基础薄弱、结构单一，财政收入增长缓慢，财力自给率下降；省市级政府对县级转移支付不到位；中央陆续出台了调整工资、完善社会保障制度和农村税费改革等措施，使得县乡政府落实各项改革的支出压力有所加大；县乡政府管理方面，机构改革成效不明显，财政供养人员膨胀，政府运行成本持续上升。
2.“三奖一补”政策。自2005年起，中央对财政困难县乡增加税收收入，以及省市政府增加对财政困难县转移支付给予奖励；对产粮大县给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地方给予补助。2010年，财政部部署建立和完善县级基本财力保障机制，对于在规定期限内未能实现保障目标的省(区、市)，中央财政相应扣减对其一般转移支付或税收返还，直接补助该省(区、市)财力缺口县。
3.“省直管县、乡财县管”改革。改革的初衷是，减少财政层级，完善地方税体系，使省级以下各级政府都有相应的主体税种，逐步实施较为完善的分税制，解决县乡财政困难的问题。
2009年6月，全国除民族自治区外全面推行省直管县的财政改革，截至2011年年底，全国共有27个省(市、区)对1080个县实行财政直接管理；实行乡财县管的乡镇达29300个，约占全国乡镇总数的85％。省直管县，即是在政府间收支划分、转移支付、资金来往、预决算、年终结算等方面，省财政与市，县财政直接联系，开展相关业务工作。具体如下：
收支划分 进一步理顺省与市、县的支出责任，市、县不得要求对方分担属于自身事权范围内的支出责任；合理划分省与市、县的收入范围。
税收返还和转移支付 由省直接核定并补助到市、县，专项拨款补助，市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达至市、县；市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。
预决算编制 市、县按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算；市级财政部门按规定汇总市本级，所属各区及有关县预算，并报市人大常委会备案。
资金往来 建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系；省级财政直接确定各市、县的资金留解比例；各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。
年终结算 年终结算一律由省级财政与各市，县财政直接办理，市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。
借款事项 各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省级财政直接对市、县进行扣款。
乡财县管改革的实质，是在乡镇既得利益不变、乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权使用权不变、乡镇财务审批权不变、乡镇独立核算主体地位不变、乡镇债权债务关系不变的基础上，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”等方式，改革乡镇财政管理方式，强化县级财政部门监管，规范乡镇财政收支行为，防范和化解乡镇债务风险。
预算共编 即县级财政部门按有关政策提出乡镇财政预算安排的指导意见并报同级政府批准，乡镇政府根据县级财政部门具体意见编制本级预算草案并按程序报批。
账户统设 即取消乡镇财政总预算会计，由县财政统管会计核算乡镇各项会计业务；撤销乡镇财政预算单位所有经费账户，由县财政在各乡镇金融机构统一开设财政专户分账户，分账户设“结算账户”、“工资专户”和“支出专户”三类，分别核算乡镇的各项收入、工资性支出、公务支出。
集中收付 即乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项财政收入就地缴入县国库，由县财政根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算和划转。支出拨付以乡镇年度预算为依据，按照先重后一般的原则，优先保障人员工资。
票据统管 即乡镇使用的行政事业性收费票据，由县财政派驻的统管会计管理，实行“票款同行、以票管收”，票据管理纳入统管会计年度考核目标，严禁坐收坐支和转移、隐匿各项收入。
（六）税收征管与预算管理制度改革
1.两套税务机构，分级征管。1994年，根据实行分税制的需要，组建中央和地方两套税务机构，对税收实行分级征管，中央税和共享税由国家税务机构负责征管，共享税中地方分享的部分，由国家税务机构直接划入地方金库，地方税则由地方税务机构负责征收。
2.财政资金留用制度。为了减少财政资金上解和下拨，保证地方正常用款需要，提高资金使用效率，分税制改革后，实行了资金留用制度。对于增值税中的25％部分，根据各地省级以下财政体制的具体规定，省、市、县按一定比例分享，在收入国库后，地方分成部分直接留在相应的省、市、县级国库，不用上解。地方财政每日按中央核定的资金留用比例从应缴税收中预留一部分，作为“预抵中央税收返还收入”划入地方金库，用于地方财政日常支出，年底中央与地方之间再统一结算。
3.启动预算管理制度改革。政府预算与一个国家政府职能活动和公众生活密切相关，是国家政治体制的重要组成部分。1998年的预算管理制度改革包括部门预算、收支两条线、国库集中收付制度及政府采购制度等方面，从预算编制、执行到绩效考评各环节对政府预算管理制度进行改革。
4.收支两条线。指政府对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的一种管理方式，即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，支出由财政根据各单位履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。
5.国库集中收付制度。指建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系，按照不同支付类型，采用财政直接支付与授权支付的方法，支付到商品或货物供应者或用款单位。
（七）财政支出范围划分
中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费支出，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担地方各级政权机关运转所需经费支出以及本地区经济、事业发展所需支出。
1.中央财政支出具体范围。国防费、武警经费、外交和援外经费、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费、由中央财政安排的支农支出、由中央负担的国内外债务还本付息支出、中央本级负担的公检法支出和科教文卫等各项事业费支出。
2.地方财政支出具体范围。地方行政管理费，公检法经费、民兵事业费、地方统筹安排的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制经费、支农支出、城市维护和建设经费、地方科教文卫等各项事业费、价格补贴及其他支出。
三、收支现状
对于中国财政收支近况，2011年以前主要包括三块内容：预算内财政收支、预算外财政收支和政府性基金收支。通常讨论的财政问题，大部分集中于预算内财政收支。结合中国实际情形考虑，政府性基金的收支也非常重要，因为其收入主要源于各级政府控制的资产、资源，支出往往直接与经济活动高度相关。当然。政府性基金也是纳入预算管理的。
从2011年起，除教育收费纳入财政专户管理外，其他预算外资金全部纳入预算管理。自此开始，预算外资金退出历史舞台，财政管理进入了全面综合预算管理的新阶段。相应地，中国财政收支主要包括公共财政收支和政府性基金收支。
（一）中央财政收支现状
中央财政收支基本在预算内安排，预算外收支占比很小：以2010年数据为例，预算内财政收入和支出分别为4.25万亿元和1.6万亿元，预算外收支分别为400亿元和386亿元，占预算内的比重仅为1％和2.4％。改革后，2012年，中央公共财政收入和支出分别为5.6万亿元和1.9万亿元。
中央公共财政收入主要是税收收入，占比达95％，主要是增值税(占比达37％)、进口产品消费税和增值税(占比达28％)、企业所得税(占比达20％)、消费税(占比达14％)、个人所得税(占比达7.5％)、关税(占比达5％)、车辆购置税(占比达4％)；其他如证券交易印花税、营业税、城市维护建设税、船舶吨税(注：以2011年的数据测算，外贸企业出口退税占比达19％)。
中央公共财政支出(中央本级)主要集中在国防支出(占比达35％)、科学事业费(占比达12％)、国内外债务付息支出(占比达11％)和教育事业费(占比达6％)。
作为中央财政收支的重要补充，需要关注中央“政府性基金”的规模及变化：2012年，中央政府性基金收入总量为4135.65亿元，中央政府性基金支出3354.63亿元，占中央公共财政收入和支出的7％和5.2％。(见图4、图5)
（二）地方财政收支现状
2011年前的数据显示，地方财政收支中预算外占据一定的比重：从公布的数据看，以2010年数据为例，预算内财政收入和支出分别为4.06万亿元和7.4万亿元，预算外分别为5395亿元和5368亿元，占预算内的比重仅为13.3％和7.25％(注：上述数据来源于财政部)。改革后，2012年，地方公共财政收入和支出分别为6.1万亿元和10.7万亿元。
对于地方公共财政收入来源，主要是税收收入，占比达80％，主要是营业税(占比达33％)、企业所得税(占比达16.4％)、增值税(占比达14.5％)、契税(占比达7％)、城市维护建设税(占比达6％)、个人所得税(占比达6％)、城镇土地使用税(占比达3％)、耕地占用税(占比达2.5％)、资源税(占比达1.5％)，证券交易印花税(占比达0.03％)(注：以2011年的数据测算)。对于非税收收入，主要是行政事业性收费，占比达60％～70％。
这里的中央财政收入与支出考虑“基金调节”和结转，分别为58832.42亿元和64332.42亿元。地方公共财政支出显性的支出主要是教育事业费(占比达16.7％)、社会保障支出(占比达11％)、一般公共服务(占比达11％)，农林水事务(占比达10％)、城乡社区事务(占比达8％)等。
对于地方政府性基金，收入主要来自土地出让收入：2012年地方政府性基金收入为3.4万亿元，土地出让收入为2.7万亿元，占比约为80％，地方政府性基金支出为3.39万亿元。我们通常所讲的“土地财政”，可以理解为地方土地出让收入打造了一个规模庞大的“地方政府基金”，该基金在地方总收入中举足轻重，并支持着地方经济基础设施的建设。
土地出让收入占地方整体财政收入的比重约为20％，占财政收入(税收＋转移支付)约为25％。2003年，地方政府土地出让收入较过去明显增加(较2002年翻倍)，自此持续上升。2003～2012年，土地出让收入累计达到约15万亿元，该项收入成为地方政府的“支柱性财政来源”，占财政总收入的20％。地方政府没有明确统计公布的一项重要支出——经济基础设施建设投资支出，这块主要通过向地方性企业注资、提供担保，承担支出责任的形式带来支出，其规模与地方土地出让收入规模基本相当，即在2.7万亿～3万亿元左右。(见图6、图7、图8、图9)
（三）中央对地方税收返还和转移支付的状况
由于中国区域发展不平衡，东、中、西部地区间财力差异较大，中央政府通过税收返还和转移支付加以调节，这样，中央财政收入除一部分用于中央本级支出外，更多的则是用于对地方进行税收返还和转移支付，相应形成地方财政收入，并由地方安排财政支出。
分税制改革后，财力向中央集中，这使得税收返还和转移支付成为可能；另一方面，由于地方政府承担的事权相对较多，“收入与支出难于匹配”，使得税收返还和转移支付成为必要。
从下面的图中，我们可以看到中央与地方收入与支出结构不匹配的特点；从目前地方收入的来源看，约34％依赖于中央的税收返还和转移支付，权重比较大。以2012年的数据为例，中央对地方税收返还和转移支付达45383.47亿元，其中：税收返还为5120亿元，一般性转移支付为21471.18亿元，专项转移支付为18791.52亿元，各自占比分别为11.3％、47.3％和41.4％。(见图10、图11)
四、暴露问题
1994年开启的“分税制”改革取得了较为明显的成果与进步，改变了财政承包制下多种体制并存的局面，政府间的财政分配关系变得相对规范、科学。但是，分税制改革并没有完成，受客观条件的限制，中央与地方事权划分不明确，地方支出责任较重，转移支付制度安排仍不完善，地方政府预算软约束等问题较为突出，而且这些财税体制的“纰漏”已对中国经济的持续、稳定、健康发展形成掣肘，最突出的就是目前地方政府在不透明、软约束环境下举债融资形成的庞大债务，对我国整个宏观经济运行带来了风险。
中国目前财税体制比较突出的问题主要表现在以下六个方面：
1.政府间事权和支出责任划分不明确
政府间事权和支出责任划分基本沿袭了1993年以前中央与地方支出划分的格局，1994年分税制改革关于事权划分的表述基本上是对当时中央与地方分工情况的白描，这些表述背后带来的是政府支出责任方面的模糊不清，如在基础设施建设方面，只明确“中央承担中央统筹的基建投资，地方承担地方统筹的基建投资”，二者究竟如何划分，缺乏明确的标准，不具有操作性，类似诸多问题造成政府间相关责任划分不清晰、不合理和不规范。
应该由中央负责的事务，交给地方处理 例如对国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区的污染防治、跨区域的经济纠纷司法管辖、海域和海洋的使用管理等方面，目前主要由地方财政负担，中央通过专项转移支付等形式给予补助，缺乏统一监管和协调，没有规范的制度；重度刑事犯罪、食品药品安全及高级官员贪腐的司法管辖应由中央管理，但仍交给地方财政负责；养老保险、医疗保险应由中央财政为主管理，目前是极度碎片化的管理制度。
中央与地方职责重叠，共同管理的事项较多中央通过按一定比例对地方进行补助的方式，与地方共担社会保障、公共卫生、义务教育等多项目的支出责任；对一些事项各级财政承担着若有若无的责任。职责重叠、共同管理，使得中央与地方通过各种方式进行博弈，造成职责不清、互相挤占，甚至双方都不管、无法问责。
中央负责的事项管理不到位如 经济总量平衡、经济结构优化和全国市场的统一等宏观经济管理职责由中央承担，相应调控手段的决策权也必须集中于中央，但地方却承担了很多责任。中央在优化经济结构和维护全国市场统一方面做得还不够。中央支出占比和中央公务员占比明显偏小，中央政府没有承担起应该负的管理责任。
2.财政收入方面的不完善
财权和事权未明确界定 由于1994年分税制改革是在财政支出在“政府间事权和支出责任未明确界定”的情况下，直接从财政收入介入，这就使得财政收入方面的改革也不完善，并伴随经济的发展变化引发诸多问题。政府间税种划分存在不小问题，适宜集中于中央的税种实行分享，而适合划归地方的税种明显缺乏。
根据税收的内在属性，一般将“税基流动性较强，地区间分布不平衡、年度间波动较大以及税负易于转嫁、涉及收入分配等的税种(如增值税、所得税等)”划归中央；将“税基较为地域化、信息能由地方政府较好掌握的税种”划归地方。
税收分享方面的问题 中国增值税地方分享25％。增值税作为税负是可以转嫁的间接税，税收由生产和销售企业所在地分享不尽合理。企业所得税地方分享40％，随着总部经济的发展，企业所得税向中心城市聚集更加明显，跨地区企业所得税如何分享矛盾凸显。个人所得税地方分享40％，特别是累进部分的收入也列入分享范围，不利于收入再分配的调节。出口退税地方承担7.5％，口岸城市出口退税负担相对较重，不利于全国统一市场的形成。
地方税种的缺乏 财产税是基层地方政府最主要的税种，而中国该税种尚处于起步阶段。房产税只在试点，最终销售税没有开征，遗产税只是在讨论中。
非税收入没有纳入财政调整范围 政府性基金等非税收入基本没有纳入政府间财政关系调整的范围，使得不同地区间公共服务水平的差距未被完全显示。非税收入主要包括政府性基金、行政事业性收费、罚没收入等，其超常增长是中国当下经济的突出而特殊现象。在非税收入中，数额最大的是土地出让金收入。如果考虑非税收入，中国不同地区间公共服务水平的差距将明显进一步扩大。
3.政府间税收征管关系尚未理顺
在分设国税与地税征管机构体制下，税收征管的突出问题表现在：征管范围交叉，部分地方收入由国税征管，国税局征税积极性不高，也使得地方政府无法对属于本级的收入充分行使管辖权；对共享税的征管存在矛盾，目前企业所得税还存在国税和地税按企业名录分别征管的情况。
4.政府间转移支付有待完善
受政府间事权和支出责任划分不够明晰等因素影响，中国政府间转移支付设计的基础不够扎实；转移支付体系较为零乱。
转移支付种类繁多、结构复杂，目标多样化。一般性转移支付与专项转移支付结构不合理，一般性转移支付比重较小，专项转移支付项目繁多，资金分散，不利于发挥资金的规模效益，也不利于地方自主理财和提供符合当地实际需要的服务；专款配套政策缺乏规范的设计程序和依据，容易加重地方财政负担。
5.省级以下财政体制不健全
省级财政没有承担基层支出保障责任 省级财政没有承担省级以下基本财政支出的保障责任。省级以下财力纵向和横向分布格局不合理，一些地区向下转移支付力度不足，导致省、市、县人均财力差距悬殊。
省级以下财政体制不统一 按税种划分收入、总额分成、收支包干和统收统支等形式均不同程度存在，与分税制原则不一致。按税种划分收入的地区，有的省与县共享税种设置过多，有的甚至仍然按企业隶属关系或行业划分收入，不利于企业间的改组、改制、兼并，影响产业结构调整和区域经济协调发展。在政府与企业的关系上，一些地方通过对企业税收返还等方式，变相减税，导致不同地区间企业税负不均，影响了生产要素的合理流动，极易造成恶性竞争。
6.地方政府预算约束软化
与大多数国家强调“支出预算”管理不同，中国预算管理的核心是平衡状态，即政府预算不得突破全国人大批准的赤字规模。这导致预算管理蕴含一定的“顺周期”机理，经济萧条年份容易征收“过头税”，加剧经济萧条；经济过热年份“藏税于民”，加剧经济过热。
地方财政预算约束软化。与软预算约束相对应的是硬预算约束，其指预算对政府行为约束是刚性的，即对地方政府的税收收入、支出决策、转移支付以及地方政府债务增减等都有严格限制，并严格执行。受地方财政预算约束软化的影响，我国地方政府债务规模近几年急剧膨胀，债务结构分布不合理，主要的问题体现在：举债融资不规范，多头举债、举债程序不透明，融资成本较高；债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位，债务规模底数不清，偿还责任较难落实。
五、改革路径
中国财税体制改革的基本方向是：在合理界定政府与市场边界的基础上，合理确定政府间事权和支出责任，强化中央政府的职能和责任，加强对地方政府的预算约束，适当调整政府间收入划分，健全统一规范透明的财政转移支付制度，进一步完善省以下财政体制。(见图12)
1.合理界定政府与市场的边界
抓紧理顺商品价格，基础服务价格不合理(铁路运价、电价、水价、城市交通价格偏低)，难于吸引社会资本进入，增加供给；另一方面，浪费严重。实现非自然垄断行业的自由进入，公共产品提供方面，推行私人建设经营、政府监管的运营模式(降低私立学校、医院的准入门槛)。减少政府对市场的行政干预，即使需要干预也应尽量采用市场化的手段。
2.强化中央事权
中央集中一部分社会保障责任。养老保险信息复杂程度低，应该由中央管理，但是需要防止在改为中央统筹管理后，由于道德风险的影响，地方会扩大成本或增加给付，因此，养老保险上收需要有制度约束。医疗保险信息复杂程度较高，除个人一般信息，还需要医院、药品、不同疾病等信息，应该以地方管理为主，中央提供帮助，其中，中央提供帮助的原因主要是医疗保险会遇到人员流动和医疗资源不平衡问题。工伤、生育、失业保险由地方管理。
传染病及免疫业务支出应该由中央财政承担，普通的公共卫生支出由于信息处理较为复杂，应由地方财政负担，由于我国医疗资源分布不均衡，中央应通过转移支付进行支持。
中小学教育信息管理较为复杂，义务教育支出应由地方管理，中央对部分财力困难地方政府进行一般转移支付进行帮助；高等教育和科研支出服务范围广泛、跨区外部性特征明显，支出责任应主要由中央和省级承担。
中央集中一部分跨区重大项目的建设和维护职能。海域和流域管理、航运、水利调度、大江大河治理、全流域国土整治，全国性生态和环境重点项目建设等，具有辖区外溢效应，这部分支出责任由中央财政承担。跨境高速公路、国道和铁路建设，主要资金来源应由中央承担，同时，地方也是这些项目的受益者，并掌握较多道路建设维护信息，也应该承担一定的责任。地方性交通基础设施由地方财政负责。
全国范围内的食品，药品安全管理由中央财政负责。国防、边境安全和界河管理等关系国家安全的支出由中央财政负责。跨区民事、重度刑事和高级官员贪污渎职等犯罪行为应该由国家法院(含巡回法院)审理，同时建立独立于地方的中央直属检察和公安体系，这部分司法支出责任应集中到中央。在明确划分政府间职能后，需要对政府行政管理体制进行调整：主要是增加中央政府的人员编制和机构设置。
3.适度调整政府间的收入划分
在中央和地方事权和支出责任做出调整后，中国税制和收入划分也需要做调整。
完善税制 逐步扩大增值税征收范围，相应合并营业税，从制度上解决货物与劳务税收政策不统一的问题，清除重复征税，营业税纳入增值税后将成为中央征收的税种。调整消费税的范围和税率结构，发挥消费税促进节能减排、引导理性消费和调节收入分配的作用。个人所得税由目前的分项征收改为综合征收。对资源税体系进行改革，开征环境保护税。
地方财政收入应主要由财产税体系支撑，这有利于在以商品流转税为主体的间接税体系基础上逐步强化按要素征税、提高直接税比重的税制体系。健全地方税体系的一个重要步骤是建立房产税或物业税体系。参考世界其他国家地方政府收入，主要来源是土地批租收入、房产税或物业税，而中国地方政府过度依赖土地拍卖，在土地增值上做文章。房产税是对土地存量的市值征税，一个较难征收的税种，需要解决信息征集和房产评估问题，要有相关的立法保障，要求财政、税务部门审慎设计、周密准备。
个人所得税转型和房产税的建立十分艰难，涉及的利益调整和技术条件难度较大，主要是都与家庭相关，因为个人所得税综合征收是以家庭为单位的，房产税是以家庭房产价值为计征依据，需要先进行户籍改革，使夫妻、子女和服务团聚在一个或几个家庭之下。
规范非税收收入 将所有政府性资源纳入中央与地方收入划分范围，按全口径政府预算管理，逐步将土地资源类收入以及石油、通讯、电视频道等特许经营权收入纳入中央与地方收入划分范围。
对非税收收入“分流归位”：做到正本清源、清理整顿、分类改革；严格非税收收入票据管理；取缔制度外收费，即乱收费、乱罚款和乱摊派；将对特定人群服务的收费纳入预算，如护照签证费、停车费等；取消某些政府部门履行普通服务管理职能而征收的行政管理费；将某些政府性基金和附加收入改为税收。
纳入现有税种之内或开征新税：将环保部门的排污(废水、废气、废渣、噪声)费以及污水处理费等统一改为“环境保护税”、将地方用于城市建设的收费、基金、附加等合并到“城市建设维护税”；将教育方面的教育费附加、地方教育费附加、教育基金合并，改设“教育税”；将分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保障基金与资金改为统一征收的“社会保障税”。
调整政府间的收入划分 增值税分享改革方面，可选择下面三种方法：一是增值税全部改为中央收入，出口退税由中央全部承担；二是不改变目前增值税分享格局(75％∶25％)，将地方分享增值税收入按人口等客观因素在地区间重新分配，改变当前按来源地分享局面；三是降低增值税税率，改为中央收入，同时，允许地方在不超过原增值税分享额度内开征零售环节销售税，地方自定税目、自设税率，如对基本食品不征税，对一般商品服务零售实行低税率，对烟、酒等实行高税率等。
累进制的所得税改革由中央、地方按比例分成(60％∶40％)改为中央、地方按核定税基分享，地方按固定比例征税，中央征收累进税。资源税继续留在地方，留在省本级财政，避免资源分配不均带来的财政收入分配不平衡。明确均衡性转移支付的资金来源，可以指定某一税种或某些税种的全部或一定比例。
进一步完善税收征管体制 打破国税和地税征管交叉模糊的局面，将国税局代征的部分地方收入改为地税局征收，如集贸市场和个体工商税收；企业所得税改由国税局全部征收。解决征税权与其他执法权脱节问题。
赋予地方适当税收立法权 中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免权等。赋予地方政府适当税收的立法权，地方政府税收立法最主要原则是，不得对生产和流通环节课税，不得实行地域歧视政策。在现阶段，比较好的税种是零售税，但同类商品和服务不得因来源地不同或者销售者不同而在税收政策上区别对待，潜在主力税种是房产税。
4.完善转移支付
在明确划分政府间事权与支出责任，并对收入做适度调整的基础上设计转移支付体系。改革的方向是强化中央事权和支出责任，明晰各级政府事权和支出责任范围，减少对地方事权和支出项目的干预。一方面，强化一般性转移支付，将现行对地方支出责任范围内实施的一些专项转移支付调整并入一般性转移支付；另一方面，专项转移支付着重解决外部性、共同支出责任问题和实现中央特定政策目标。
完善一般性转移支付的制度框架，明确转移支付的资金来源，减少转移支付总规模确定的随意性。取消现有专款中名不副实和过时项目，归并重复交叉项目，资金应该直接面对民众、面对最终受益人，程序公开、透明。
完善财政转移支付监督机制。一般性转移支付的资金运用主要通过对地方政府的预决算的审查和预算执行的监督实现；对于专项转移支付须从项目的立项审查、项目的跟踪监督直至项目验收考核进行全过程监督。在适当时间点上，出台政府间财政关系基本法和转移支付条例。
5.完善省级以下财政体制
省级以下财政体制应当由中央统一作出原则规定，明确收入分享比例、省级以下纵向和横向均衡的要求、中央的鼓励措施等。
应重点做好以下工作：强化省级政府责任，加大区域内财力调节力度，缩小省级以下地方政府财力差距；划清省级以下各级政府的事权和支出责任，健全省级以下转移支付体系；统一省级以下收入划分，明确省级以下各级政府的主体税种，减少地区间收入划分对企业公平竞争产生的消极影响；完善奖补办法，健全县级基本财力保障机制；继续推进、完善“省直管县、乡财县管”。
6.硬化地方财政预算约束
推动修改预算法，改变目前人大批准预算时，主要侧重平衡状态，而预算支出政策和具体项目并非审查重点的做法，将预算支出作为人大批准预算的主要目标，确实强化立法机关对政府的约束和监督。尽快实现在硬预算约束下，地方政府承担起财政决策的成本，若地方政府支出增加至超过可承受限额，必须自担后果，坚决杜绝、避免地方政府因存在中央政府的救助预期而将支出责任或债务风险向上级政府转嫁，引发道德风险。
当下的中国，因中央与地方事权和支出责任划分不清，地方发生债务风险后，中央不得不救，加上资本市场由于利率管制、市场评级发育不足，市场约束不具备防范债务风险的条件。未来，在事权和支出责任明确后，在收入划分进一步规范后，在预算约束强化后，对于地方政府举债，需要区分，明确是公益性事业债务还是收益性项目债务，公共财政收入不能用于偿还收益类债务，地方政府债务须纳入预算管理。接受地方人大监督。
本文数据来源：东方证券。
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