中国城市户口和居住证制度下的公民身份等级分层，本文主要内容关键词为：中国论文,户口论文,公民论文,等级论文,身份论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 C912.81 文献标识码 A 文章编号 1001-8263(2015)02-0052-09 一、问题的提出 改革开放以来，随着城市发展对劳动力的需求和户籍制度对人口流动控制的放松，大量农村人口涌入城镇，大量廉价的劳动力使中国价格在世界市场上极富竞争力，中国作为世界工厂出现在世界经济舞台上，农村—城镇人口迁移构成中国经济增长机器上不可或缺的齿轮。与工业化进程相伴的是中国城镇化转型，城镇人口从1978年不到20％升至2013年的54％，35年时间里城镇人口增长5亿多。相当大比例的城镇增长来自农村—城镇人口迁移。2000-2010年，43％的中国城镇增长来自于进城务工的农村人口(世界银行，2014)。2010年第六次全国人口普查数据显示，全国流动人口规模达2.21亿；2013年，中国城镇常住人口达7.31亿，其中2.45亿为流动人口，可谓人类史上规模最大的人口迁移。 但是，在城市工作和居住并不意味着外来人口能够成为城市一分子。中国的户籍制度使得外来人口既不能获得所在城市的成员资格，也不能享受与本地户籍人口相同的公共服务与资源。这种境况被称为“半城镇化”、“虚假城镇化”、“临时城镇化”(Wu，et al.，2014)。不完整的城镇化在全国地级及以上城市普遍存在，并且经济发展和城镇化水平越高的地区表现得越明显(李爱民，2013)。公民身份是研究中国城市外来人口的重要理论视角(Solinger，2003；Wu，2010；Zhang and Wang，2010；陈映芳，2009；吴介民，2011)。 本文借鉴T.H.马歇尔(1950)对公民身份的概念和涵义阐述作为分析的出发点，以上海为例，分析转型时期中国城市户口和居住证制度下的公民身份等级分层。大量研究集中于户口政策分析及其改革办法，本研究关注户口政策的实际执行情况，利用人口普查和户籍统计数据，试图回答落户门槛最高的一线城市户口之门打开多少以及在什么条件下打开，即究竟有多少人、通过何种渠道获得户籍？除了政策梳理和统计数据分析，本研究对人力资源管理人员和人事干部、城市户口申办经历的人进行了深度访谈。下文首先简述西方对公民身份涵义和内容的争辩以及中国语境下的公民身份研究，接着以上海为例，回顾上海户口政策的变迁，在不改变现有户口制度前提下引入了居住证制度，建立公民身份等级分层体系。然后根据人口普查数据，对比分析1982-2012年一线城市的户籍人口和常住人口的变化，回答“城市户口之门究竟打开多少”，并分析通向城市户口的不同道路。文章最后总结主要观点，讨论公民身份作为平等原则对中国外来人口对城市的权利。 二、中西方语境下的公民身份 1950年T.H.马歇尔对公民身份的开创性研究成为当前公民身份争辩的重要起点。他在《公民身份与社会阶级》一文中，对公民身份定义如下：“公民身份是赋予社区完全成员的一种地位，任何拥有这种地位的人就这种地位所赋予的权利和义务而言是平等的”。西方公民身份概念一方面与地位密切相关，另一方面也与城市的成员身份密切相关。“公民身份”一词源自城市。牛津英语字典对公民身份的解释：一是指城市的居民；二是指国家的成员(Painter，2005)。“公民”一词来自拉丁语，城市(cite)和存在(sein)的结合(特纳，2007)。整个中世纪，“公民”一词用于指代城镇的居民。事实上，在中世纪的城镇，“自由”与“公民身份”乃同义词。当自由普及之后，公民身份的涵盖面从地方延伸到了国家(Marshall，1950)。现代意义公民身份的出现源于两种制度的建立：城邦—国家和民族—国家。直到18世纪晚期，特别是美国独立战争和法国大革命之后，民族—国家成为政治组织的主要形式，现代意义上“国家的成员”的公民含义才盛行起来(Painter，2005)。公民身份的社会起源暗示了凡城邦—国家和民族—国家框架之外的群体皆被剥夺了公民权(Turner，1993)。 随着国家与城市的日益多元化，公民身份的社会基础不断演化，公民身份概念的涵义、内容和性质随之不断变化。公民身份起初由于自治的欧洲城市国家的发展而扩展，又因为民族国家而得到进一步发展，然后通过少数民族、妇女、儿童和其他依赖性社会团体以更大的社会权利而得到了扩张(特纳，2007)。最新的议题指出公民身份与国家没有简单对应关系，提出多元文化的、跨国的、全球的公民身份，以及全球环境危机下的环境公民身份。但是马歇尔对公民身份内涵的阐述至今仍未过时。他把公民身份分为三个要素：公民权、政治权和社会权。他主要关注社会权，把社会权利系统看成是对公民身份系统的完善，通过给予所有公民以共同体完全成员身份的方式来实现，社会权利平等通过社会服务来保障(特纳，2007)。 特纳(Turner，1993；2009)进一步把社会权分为两部分：身份/成员资格(社区归属)和利益与特权在成员中的分配。只有在包含社会权利的条件下，公民身份才能给社会不平等带来直接的变化。苏黛瑞(2009)指出公民身份的涵义在不同地方不一样，特纳对社会公民权的分析提供了一个研究中国城市外来人口公民身份的分析框架。对市场转型下中国城市社会而言，城市户籍人口与外来人口的社会公民权的差异最大，在社区成员身份和资源分配两方面存在很大差别，因而本文采用马歇尔对社会公民权的定义以及特纳对社会公民权涵义的阐释，从成员资格和资源分配权利两方面分析中国城市公民身份的等级分层。 中国语境下的公民身份与户籍制度密不可分，城市户口就是城市公民身份的标志(Solinger，2003；Zhang and Wang，2010；Wu，2010)。1950年代以来中国推行的户籍制度，是一种可流动的身份等级制，由国家控制有限的流动。改革开放以来，虽然各种社会流动渠道被开放，并没有根本改变等级身份体系，地方政府被赋予自主权，设计更为细致的地方身份等级制度，例如居住证制度(陈映芳，2013，2014)。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》依然是决定人口身份和管理人口流动的主要法律依据之一，户口依然是影响生活机会和社会流动的重要制度(Wang，2005；2010；吴介民，2011；陈映芳，2014)。 市场转型和流动人口共同挑战户口这一最基本的政治制度(苏黛瑞，2009)，国家和地方政府本身也在发生变化，户口管理的权限下放到地方，中国部分省市进行试验性改革，消除农业户口和非农业户口的区分，户口类别重要性显著降低。而户口登记地依旧决定个人在何地获得社会资源和服务，从而影响其今后的生活机会(Fan，2008；Wang，2010)。户口的价值日益取决于户口登记地而非户口类别。随着各地经济发展水平差距的扩大，不同城市户口提供的公共服务和福利的差异也随之扩大。户口的价值差异基本上与城市行政等级一致，直辖市最高，省会城市其次，地级市再次，再到县级市和镇，农村户口最末(Wang，2005)。这一等级体系亦反映了户口改革的难易程度。城市等级越高，户口价值也越高，而户口制度改革也越难。因此，最激进的户口改革往往先在内陆城市进行，而作为经济改革先锋的沿海城市，却执行最严格的户口制度。沿海大城市一方面吸引着大规模的外来人口，另一方面又是户口改革最难攻克的堡垒(李若建，2003；Tao，2009)。 尽管多数研究都认为放开户籍有利于经济发展，但现行政策更多着眼于人口迁移调控和外来人口“市民化”的成本问题。2014年7月30日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出要建立“依法保障公民权利，以人为本”的新型户籍制度，不过在具体实施上，再次重申要“严格控制特大城市人口规模”，开放中小城镇，沿用既往户籍政策思路。中国的城市并没有出现对大多数外来人口有实质意义的废除落户限制的破冰举措。吴开亚和张力(2010)根据中国46个城市落户条件，构建落户门槛指数，发现落户门槛高的城市一般是经济发展水平和开发程度高、财政实力强、流动人口比例高、落户需求大的一线城市。 三、户口和居住证制度下的公民身份等级分层 中央政府已经逐渐将户口管理的权力和责任下放到城市政府(Chan & Buckingham，2008；Zhang and Wang，2010)。城市政府一方面从户口管理权力中获利，另一方面尽量避免提供社会福利的责任，因而产生城市经济发展与增大社会服务供给的张力。放开城市户口大门既增加财政成本，也能够产生经济收益。一方面，户口是决定财政支出和资源分配的核心制度(Wang，2005)，户口意味着住房、教育、就业援助、医疗和养老供给增加，势必加重城市政府财政支出负担，综合不同估算，给予外来人口户口，把外来人口“市民化”的成本控制在每人8万到10万元左右(陈金永，2013a)，因而城市政府不愿对外来人口完全开放户口大门。另一方面，为了吸引城市经济发展所急需的人才和资金，需要开放户口制度，吸纳高技能和高收入的外来人口，还能给城市捉襟见肘的社保基金注入新血液。 市场改革和追求经济增长的动力促使地方政府用商业化的方式对待户籍政策，发展主义地方政府在户籍问题上所扮演的角色更像逐利的企业(吴开亚，张力，2010；Zhang and Tao，2012)。各级政府保留并不断更新以户口制度为基础的身份等级系统，同时开始经营各种形式的身份交易市场(陈映芳，2014)。首先，城市政府通过收费甚至出售户口套现户口管理的收益(李若建，2001)，例如城市增容费、蓝印户口等。其次，城市政府直接给予少数满足条件的高学历高技能或高投资的外来人口户籍。第三，最近的趋势，城市政府设置高门槛的准入条件，以积分制来控制外来人口的落户额度，先不给户口，而要求满足条件的外来人口申办不同类别居住证，给予差异化公民身份待遇，只有满足严苛条件的少数居住证持有人能够最终转为户口，选择性吸纳外来人口。在中国城市出现公民身份的分化：真正的公民、二等公民、类公民和非公民(苏黛瑞，2009)。吴介民(2011)则称之为“公民身份差序”。 以上海为例，从改革开放初期直到1990年代，对外来人口户籍政策控制严格，户籍迁入人口以返城知青和下放干部职工为主。1993年，上海户籍人口首次出现负增长，上海户口之门略微松动。1994年，上海率先实行蓝印户口，在上海市投资、购买商品住宅或者被该市单位聘用的外省市来沪人员，具备规定的条件，经公安机关批准登记后加盖蓝色印章表示户籍关系的户口凭证。持蓝印户口者，在入托、入园和义务教育阶段的入学、申领营业执照、安装煤气和电话等方面享受本市常住户口者的同等待遇。取得蓝印户口者在尚未转为常住户口前，每年应当到住所地公安机关复检一次，并提供相应证明。上海蓝印户口于2002年终止。 2002年6月，上海针对“具有本科以上学历或者特殊才能”、“以不改变其户籍或者国籍的形式来本市工作或者创业的”的国内外人员，实行《上海市居住证》制度，标志着城市人口登记与管理制度的新尝试，改变了过去公民身份完全与户口登记捆绑的实践。人才居住证持有者享有部分本地户籍人口相同待遇。人才居住者有效期分为一年、三年和五年，到期要申请续证和缴费。 2004年8月30日，上海发布《上海市居住证暂行规定》，将居住证制度向引进人才中具有稳定就业和稳定居所的外来人口推广，合乎条件发放普通就业居住证。普通就业居住证有效期为一年，2011年之前不能参与上海市城镇社会保险，只能参加由用人单位或个人缴费的外来从业人员综合保险(简称综保)，子女亦不能参加本地中高考。综保包括工伤、住院医疗和老年补贴，与上海城镇社会保险(城保)和小城镇社会保险(镇保)相比，综保的缴费基数和缴费比例均远低于城保和镇保，并且综保不含失业保险和生育险，政府不承担财政补贴或兜底的责任。外来人口参与综保比例不高，获益人数更少，截至2006年12月，2.5万人享受了工伤待遇，1.6万人享受了住院医疗待遇，195万人拿到了一年以上的老年补贴凭证，但养老补贴只有103.5元，基本不能发挥作用(张国超，2008)。2011年7月起，上海市逐步取消实行了近10年的综保，对满足条件的外来从业人员转为参与上海市城镇职工基本保险(职保)①：与属于参加本市城镇基本养老保险范围的用人单位建立劳动关系，具有外省市城镇户籍且年龄在45周岁以下外来人口强制参保；与属于参加本市城镇基本养老保险范围的用人单位建立劳动关系，且具有外省市非城镇户籍且年龄在45周岁以下且具有专业技术职称或技师资格的外来人员可以参保，这一政策也是出于缓解上海社保基金压力的考虑(严运楼。2009)。据上海统计局2013年一项调查显示②，上海外来人口中参与职保比例约43％，36％在老家农村参保，19％未参加任何社会保险。但外来人口加入的职保与上海市民职保有差距。一是保险种类不同，市民职保包含5种保险而外来农民工职保只包含医疗、养老、工伤3类保险，缺少生育、失业保险。二是参保基数和参保比例不同。2011-2015年上海外来人口参保基数仅为市民水平的40％-55％。 2009年，上海相继颁布《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》和实施细则，即居住证转常住人口政策(居转常)，首次设立居住证通往户口的桥梁。申办条件非常严苛，只有少数持人才居住证满7年且参加上海社保并缴纳所得税7年的人才有资格申请，并受年度总量控制，必须依次轮候办理，后文将说明这一政策实际上与大多数外来人口无关。2012年11月22日上海市人民政府法制办公室发布《上海市居住证管理办法(草案)》，指出满足不同条件外来人口申办不同类型居住证：A证、C证和T证③，有效期从六个月到五年不等，对应不同的公共服务待遇。2013年6月，上海公布了上海市居住证积分管理试行办法及其实施细则，该政策主要针对居住证，将“个人情况和实际贡献转化为相应的分值，积分达到标准分值的，可以享受相应的公共服务待遇”。经过十多年的实践，上海建立了基于户口和居住证的人口登记和管理的等级结构，据此分配等级化的公民待遇。不仅户籍人口与外来人口存在公民待遇差别，不同居住证持有人的公民待遇也不相同。从本地户籍人口(家庭户、集体户④、蓝印户口)、到人才居住证持有人、就业居住证持有人、投靠就读居住证持有人、临时居住证持有人、再到未登记的外来人口，公民待遇逐级递减。 首先，不同类别本地户籍人口公民待遇存在差别。本地非农户口包括常住居民家庭户、常住集体户口(职工集体户口)和临时集体户口(学生集体户口)(陈映芳，2009)。2010年人口普查显示，上海集体户人数达240万人，占常住人口的11％。集体户口没有户口簿，只有户口卡，一般由工作单位或户口挂靠的人才交流中心保管。持临时集体户的学生毕业后被城市相关企事业单位聘用并满足落户条件的，才能获得常住集体户口，否则其户口必须迁回原籍。与常住家庭户相比，常住集体户在结婚登记、子女落户等方面遭遇障碍。常住集体户转为常住家庭户条件是拥有房产或挂靠直系亲属的居民户口下。上海针对人才交流中心的集体户出台政策，从2014年1月1日起，停止落户人才类集体户，对于“因在沪无配偶、无直系亲属、无住房或所在单位未设立集体户等原因，确无落户条件的上海市引进人才，可在其本人实际居住地‘社区公共户’落户”⑤。该政策对于社区公共户的待遇、其与集体户、家庭户的差别未作明确说明。 其次，本地户籍人口和居住证持有人的公民待遇存在差别。比较人才居住证与户籍人口的公民待遇差异，人才居住证持有人参加上海市养老保险、医疗保险、失业保险和公积金，但养老保险与户口挂钩，居住证持有人离开上海只能提取养老金个人账户部分；退休前医保与上海户口等同，退休后须转回原籍，不能在上海享受医保；居住证申报条件之一是稳定就业，无法享有失业保险；人才居住证持有人可以缴存和使用公积金。人才居住证持有人不能享受上海市低保待遇，父母不能投靠，也不能申请购买共有产权房。 第三，不同居住证持有人的公民待遇存在差别。如前所述，上海居住证分为人才居住证(A证)、就业居住证(C证)、投靠就读居住证(T证)和临时居住证(T证)。A证的公共服务待遇最高；C证其次，T证最低。三者的公共服务待遇差别主要表现在社会保险和子女教育：A证持证人可以参加上海市社会保险，A证子女按照相关规定可以参加中考和高考；C证和T证持证人不能参加上海市社保，只能参加外来从业人员综合保险；直到2011年部分符合条件的C证持有人可以参加上海职保，但仍然与户籍人口职保有差距；C证子女可以参加全日制普通中等职业学校自主招生考试，T证子女则无此项待遇。人才居住证持有阶层在经济社会地位的获得性方面相对于其他流动人口具有明显的优势，而无居住证者则表现了明显的弱势(赵德余，彭希哲，2010)。居住证制度根据外来人口的能力特征给予不同的社会福利，进一步扩大了不同居住证持有人的差距，从制度上加剧了社会分化。 四、中国一线城市户口之门究竟打开了多少？ 北上广深是落户门槛最高的城市，那么过去三十多年，究竟有多少幸运儿通过何种渠道跨过高企的落户门槛获得户口？表1显示了1982-2012年北京、上海、广州和深圳户籍人口的增长情况。31年间北京户籍人口净增长最多，为379.7万人；而深圳户籍人口年均增速最快，约7.2％，上海户籍人口年均增速最慢，约0.6％。平均来说，每年北京户籍人口净增长12.2万人；上海户籍人口净增长7.9万人；广州户籍人口净增长9.8万人；深圳户籍人口净增长8.1万人。但是城市户籍人口增长远远落后于常住人口的增长，户籍人口年均增速仅为常住人口年均增速的一半甚至四分之一(见表2)，户籍人口占常住人口的比例呈不断下降趋势。户籍人口的净增长取决于自然增长和机械增长，而户籍机械增长数量真正反映城市户口之门对外来人口打开多少。北京除了若干年份，1998、2000及2003年死亡户籍人口略大于出生户籍人口外，其他年份户籍人口为正自然增长；广州和深圳在1982—2012年间户籍人口始终保持正自然增长，户籍人口的机械增长规模小于户籍人口的净增长。1993-2011年上海户籍人口一直维持负的自然增长率，直到2012年户籍人口始见正增长，上海户籍人口的机械增长规模略大于户籍人口的净增长。
标签：集体户论文; 非户籍人口落户城市论文; 居住证制度论文; 户籍人口论文; 上海居住证积分论文; 上海户口论文; 中国的人口论文; 公民权利论文; 城镇人口论文; 社会保险论文; 城市中国论文; 北京居住证论文; 家庭户口论文; 社会改革论文;