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中图分类号:DF468文献标识码: A文章编号: 1008-4444(2008)02-0120-04
一、环境权的产生
环境权的思想萌芽可能早已产生,但环境权作为一种法律权利则主要是伴随着20世纪六七十年代世界性环境危机和环境保护运动的产生而产生。二战后,世界经济取得了前所未有的发展,但与之伴随的是环境问题日趋严重,环境危机成为威胁人类生存、制约经济发展和影响社会稳定的直接因素。在西方发达国家公害事件不断、污染严重和发展中国家贫困与人口压力增大、资源破坏严重的形势下,世界各国纷纷开始寻找保护环境的法律依据。
在传统法律权利中,健康权、所有权、相邻权等都曾被当做与环境破坏、环境污染斗争的武器。但是这些传统权利根本不能解决环境这个新问题:首先,传统民法对健康权的保护要求必须产生危害后果时,才能得到法律的救济,明显地缺乏预防性,这很不利于环境的保护。环保的核心原则是预防为主,如果等到环境污染到以至于危害了人类健康时法律才去救济,显然是为时已晚。其次,传统所有权理论即绝对所有权原则下,所有权为绝对支配权,排斥一切干预,例如:土地所有权的范围上至天空,下至地心,毫无限制。在这种原则下,土地所有权人有权支配其所有的土地地上及地下的一切环境,污染和破坏环境也是绝对所有权的组成部分,任何人无权干预。另外,大气、水、阳光等则属于无主物,任何公民都无权对与己无关的财产提出权利要求,即任何人无权对作为无主物的环境要素提出权利要求。可见传统的所有权理论根本无法保护环境。再次,对于相邻权来说解决的仅仅是相邻不动产所有人之间的通风、采光等问题,根本无法解决大面积的甚至跨越国境的环境污染、环境破坏问题。
正是在这种情况下,20世纪60年代学者们展开了一场举世瞩目的争论。这场争论的焦点就是公民要求保护环境和在良好的环境中生活的法律根据是什么?在这场争论中,美国密执安大学的萨克斯教授以“公共财产论”和“公共信托论”为基础,提出了系统的环境权,即创设一种新的权利:“环境权”,作为我们进行环保的法律依据。而我国则是在1982年由蔡守秋先生引入了“环境权”的概念之后,开始了对环境权的研究。
二、环境权的发展与现状
随着环境权讨论和研究的日益深入,美日两国一马当先,开始了环境权的理论研究与立法实践。学者们纷纷提出了许多著名的理论。欧洲人权会议历经十多年的努力,终于在70年代接受了环境权的观点,将环境权作为一项新的人权加以肯定,并将其作为《世界人权宣言》的补充。更为重要的是,1972年联合国召开了第一次人类环境会议,使环境权首次得到了国际社会的认可,并在《人类环境宣言》中加以明确确认。
但是,与学界的繁荣相比,立法与实践就显得异常冷清。至今为止,在法律中对环境权有明确规定的国家并不多,即使有,也主要规定在宪法、环境基本法中,内容比较抽象,过于笼统、模糊,缺乏可操作性。在实践中得到承认的情况就更少了,即使在环境法比较先进的美国、日本,也鲜有以环境权为法律依据而胜诉的案例。
自环境法诞生以来,我国学者就对环境权问题予以密切关注,特别是近几年来,学者们对这个问题的理论研究越来越深入,也取得了相应成果。然而,我国立法实践却明显存在着对环境权的忽视,在环境权的法定化问题上仍然处于落后状态。虽然我国法律也不乏在某种程度上涉及到环境权的若干内容。比如《宪法》关于国家保护环境职责的规定,就体现了保护公民环境权的含义;《环境保护法》、《大气污染防治法》等均把“保护人体健康”作为一项立法目的,足以体现公民和法人及其他组织环境权的主要内容。但是,不能由此认为,我国法律已经明确确立了环境权,因为目前我国既未明确地把环境权纳入法律规范之中,又未对其性质、内容和主体进行界定。我国环境权之所以处于现在这样的困境,笔者认为原因如下:
(一)对环境权的基本内涵界定模糊
从环境权被提出之时,围绕它的争论就未停止。但对环境权的定义,目前法学界仍未形成一致意见。学者们从不同角度分析、研究,对环境权的概念做出不同概括。吕忠梅先生认为:“环境权是公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存和利用资源的权利。”[1](P112)这种观点,符合传统法学理论对权利的定义。蔡守秋先生认为:“环境权为环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本任务。”[2](P146)但按照法理学对权利的定义,权利是主体实现其利益的手段,主体权利的实现必须要求与权利主体相对应的义务主体的作为或不作为。按上述观点,环境权的权利主体与义务主体合二为一,将环境权定义为权利和义务的统一体,不能与传统法学理论对权利的定义相统一,与传统法学概念产生了冲突。也有学者主张从环境权产生的历史背景、社会实践的发展和法律与伦理的区别等角度来定义环境权。总之,对于环境权的定义是“仁者见仁,智者见智”,尚无定论。
环境权的内容一般表述为人人有在健康适宜的环境中生活的权利,但是何为健康适宜,与社会经济发展程度和科学技术水平密切相关。个人能够享有怎样的环境,以及多大程度上享有这种权利,也是不可精确得知的。另外,将环境知情权、环境参与权、环境请求权等也纳入环境权的范畴,使得环境权的内容更加模糊不清,各种权利之间相互冲突。
环境权的主体范围也具有不确定性,导致环境权无法成为一种受司法保护的实体权利。目前,我国环境权理论界存在着国家、法人、公民、全体人类、自然因素都可能成为环境权的主体的学说。这些理论目前尚不能自圆其说,相互之间也有矛盾存在。比如说公民环境权与企业法人的环境权之间就有着难以平衡的矛盾。而自然体在通说中认为只能作为环境权的客体而非主体;国家环境权的实质仍然属于国家自主处理本国环境事务的国家主权,或者是国家在本国范围内作为全民的代表而应当履行的环境职责;企业组织的环境权属于经济法、民商法上的财产权利和经济权利,环境法不宜将其纳入权利体系;人类环境权更因其概念的模糊性,不具可操作性而毫无意义。
(二)环境权与其它法律权利的冲突激烈
在环境问题日益严重的今天,环境权在立法和实践中还难以得到认可的另外一个重要原因就环境权与其它现存的法律权利之间有激烈的冲突。
首先,与生存权、发展权的冲突。生存权与发展权是国际法所确认的基本人权,受到各国的重视。众所周知,经济的发展和环境的保护在一定程度上是存在矛盾的,而且这种矛盾是比较激烈无法调和的。环境权中的“良好适宜的环境权”却对每个国家保护环境提出了更高的要求,这就要求当环保和经济发展发生矛盾时,环境优先。但是对于大多数发展中国家尤其是贫困国家来说,发展还是第一位的,在一定历史时期,以牺牲经济发展为代价而进行高层次的环境保护是不可取的,也是无法做到的。这也是环境权目前在大多数发展中国家的立法和实践中得不到认可的重要原因。
其次,与自然资源使用权有冲突。自然资源的使用是贯穿于整个人类的生产与发展过程中的。环境法上所研究的环境问题都是第二性的环境问题,即因为人类的活动而引起的人类环境所发生的不利于人类生存和发展的变化,这种不利的变化包括环境破坏和环境污染。而环境破坏是指人类对自然资源的利用超出了其自我更新能力,环境污染则是指人类在生产过程中向环境排放的污染物超出了环境的自我净化能力。从这个意义我们可以说,绝大部分的环境问题都产生于人类对自然资源的使用过程中,都是人类生产活动的副产品。那么,自然资源使用权就成了环境权最大敌人。 环境权存在的价值在于有效地遏制企业、公民在生产、生活中排放污染物的行为,有效地遏制企业、公民滥用自然资源开发利用的行为。但是,从经济学的角度上进行分析,自然资源的使用权的背后是一种典型的私益,而环境权代表的却是一种公益,当二者发生矛盾时,大多数人选择的都是私益,私益对人的驱动力明显高于公益对人的驱动力,这即经济学上的著名的“公有地的悲剧”。这显然是环境权在实践中得不到支持的重要原因。
再次,环境权与现行诉讼制度中的诉权有严重冲突。在我国现行《民事诉讼法》与《行政诉讼法》中都有相关规定:原告应是自身合法权益受到侵害的人。而主张环境权的人们认为,人们有享受良好环境或适宜健康的环境的权利,当然也有排除妨害的请求权,即使是针对尚未发生后果的排污行为也可以提起诉讼,而且当传统中所认为的与个人无关的环境要素,如空气、水等受到污染时,也可以提起诉讼。如果环境权也将这些内容纳入其中并规定在法律甚至宪法中,则势必造成与我国现行诉讼法之冲突。有很多学者认为,为了解决这一矛盾,可修改两部诉讼法,实行环境公益诉讼。当然,环境公益诉讼并非不能实施,但公民诉讼本身也是另外一个有待解决的问题,其自身也存在一定的立法冲突和司法适用之困难,而且在公益诉讼没有规定之前,环境权与诉讼法的冲突仍然是不可避免的。
四、关于构建我国环境权的思考
(一)明确界定环境权的内涵
笔者认为,环境权不宜大而全,将一些与环境有关的传统权利都包括进来,对环境权的发展并无好处,将会失去环境权的独特性,淡化了环境权存在的必要性。环境权应该是一个具有严谨的内在逻辑和环境法律特征的独立的权利体系,即环境法上的权利。环境权所覆盖的范围,不能大于环境法所能调整的范围。笔者认为环境法中的环境权,应是公民的良好环境权。
环境权主体应该具体化。环境权主体的具体化包括权利主体的具体化和义务主体的具体化。只有公民才是环境权的惟一主体。而国家、企业、人类、自然体等则因理论上的缺陷以及实践上的难以操作性,而不可能成为环境权的主体。
与权利主体相对应的是义务主体,公民不能通过自己的环境义务而换回一个对“良好”环境的权利,向自己主张的权利根本不是权利,只有向别人主张的权利才是真正的权利。因此,在公民良好环境权关系中,公民只能充当权利主体,我们还需要构建另一个义务主体。事实上,公民环境权的实现主要依靠向国家、企业和其它公民主张。其中某一个公民所生存的小环境对其人身利益影响最大,则在某一个公民生活的一定区域内从事自然资源开发利用活动的人及当地政府部门对他负有最直接的环境责任,是他主张环境权的最合适对象。[3](P105)
环境权的内容应该具体化。环境权只应当包括以保护环境为目的而享有在良好环境中生活的权利。所谓良好环境权,应该通过科学技术手段进行量化,使健康舒适都有明确的标准,不因人的感觉不同而难以确定,使环境权具体化,具有可操作性。
环境权设立的目的是为了保护环境,因此环境资源的开发使用权不应作为环境权的内容。环境资源具有两大功能:一是经济功能,二是环境功能。只有发挥环境功能的那部分权利才能称之为环境权,发挥经济功能的那部分权利应该是财产权。如果把生命权、健康权这样的宪法基本权和传统民法的人格权,及环境资源权、环境使用权这样的传统民法物权都揽进环境权的范畴,势必将环境权和其他权利混成一团,给环境权的概念和体系带来更大的不确定性。[4]
另外,如环境知情权、参与权、请求权则都是其他权利在环境权领域内的具体体现,也不应纳入环境权的体系中来。
(二)创建环境公益诉讼制度
无救济则无权利,要使环境权在实践中能够得到真正的实现,必须修改现行诉讼法,实行环境公益诉讼。公益诉讼起源于罗马法,是相对于私益诉讼而言的。环境公益诉讼在大多数国家都是遏制侵害环境公益行为的重要法律手段。作为一种环境司法手段,它可以有力地支持和弥补环境行政执法手段之不足,有效地制止环境侵害行为,从而极大地促进生活环境和生态环境的质量改善,值得大力提倡和推动。而当前我国所进行的民事诉讼、行政诉讼都属于私益诉讼,刑事诉讼中的自诉属于私益诉讼,检察机关代表国家提起的诉讼可以视为狭义的私益诉讼,显然,我国的公益诉讼范围是非常狭窄的,难以应付我国当前社会化大发展所带来的各种问题。随着环境问题日益突出,对环境权益的救济不仅私益诉讼的完善,更需要公益诉讼的构建。只有构建了完善的环境公益诉讼制度,当环境权受到侵害的时候,才能得到司法救济,环境权才能得到真正的实现。
(三)完善环境权的配套法律制度
当然,只有明确的理论架构是不行的,法律无明文规定则无法律效力,还需要在宪法中明确规定公民享有环境权,并在相关法律中对环境权的保护方式、救济途径等具体内容加以规定。首先,将环境权明确地写进宪法。环境权作为公民基本权利应在宪法中加以明确规定,这样才能使之成为环境基本法的立法依据,才能为立法提供坚实的基础。宪法是国家的根本大法,有了宪法的支持,公民的环境权才能进一步获得民法、行政法、刑法、诉讼法等部门基本法的保护。其次,将环境权在环境保护法中具体化。我国现行《环境保护法》作为专门调整环境保护法律关系的法律,却缺乏对公民环境权的明确规定。《环境保护法》第6条强调的是环境义务而非环境权利,对于环境权利也仅限于检举权和不明确的控告权。与西方发达国家相比,对公民环境权益的保护,无论在范围还是力度上均存在相当大的差距。因而,我国应将环境权在环境保护法中具体化,这样有利于对我国的环境法律制度进行自我更新和发展,达到改善人民赖以生存和发展的自然生态环境,保护和改善人民环境权的目的。[5]
此外,还应当进一步完善民法、刑法、行政法、经济法以及他部门法律规定。同时,在立法层次上,应当发挥行政法规、行政规章、地方性法规和地方性规章的积极作用,为环境权的法定化构建一个完整的法律体系。
(四)必须协调环境保护与经济发展的关系
我国作为一个发展中国家,虽然目前的主要任务仍是发展,但是,我们不能走发达国家“先污染,后治理”的老路,我们应在环境保护和经济发展中寻找一个平衡点,使二者能够协调发展。因为从长远来看,不保护环境,经济系统的运行就会超出生态系统的承载能力,经济也发展不下去,同样不发展经济就无法消除贫困对环境的威胁,环境也保护不好。只有在经济发展到一定程度的时候,当解决了人民的生存问题时,国民的环保意识比较强,环保组织比较发达,环保技术水平比较高的情况下,环境权才更容易实现。