论政府投资的职能转换，本文主要内容关键词为：职能论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【摘要】 目前我国政府投资范围宽泛，而建设性财政预算资金短缺。因此，只有转换政府投资职能，合理界定政府投资范围，才能实现政府投资资金的良性循环。
【关键词】 政府投资 投资主体 投资项目
改革之初，我们认为传统投资体制弊端产生的根源是投资主体一元化所导致的投资权的高度集中，因而，改革的出路在于多种投资主体的培育。但是，以中央政府、地方政府、企业、个人、外国投资为主体的多元化投资主体格局形成后，我国投资体制中一些深层次矛盾仍未解决，特别是政府和企业投资分工不明确，基础设施和基础产业投资不足，政府投资的宏观调控体系还没有建立起来等问题亟待解决。针对改革中出现的这些问题，最根本的措施是彻底转变政府职能，收缩政府投资战线，规范政府投资行为，科学界定政府投资范围。
一、政府投资职能转换的客观必然性
1.从投资的动因来看，政府投资必须向“市场失灵”的领域转换。在商品经济条件下，投资是一种普遍的经济活动，它可以出现在任何一个经济领域，可以是任何一个经济行为主体的行为。在正常情况下，投资行为是由一定的动机和因素支配着的。由于不同经济主体的经济地位不同，行为准则不同，因而他们投资的直接动因也不一样。企业和个人的投资活动，是其谋求经济利益的手段和工具，而政府投资却不受追求经济利益的支配。政府是从保证社会经济稳定运行，使经济结构合理化，创造良好的经济环境，使企业和个人有效展开经济活动这一目的出发进行投资活动的。市场经济原理承认市场调节的局限性，即存在“市场失灵”的投资领域，所以，政府的投资活动应该是企业和个人投资所不能代替，也无法做到的。
在我国传统的高度集中的计划经济体制下，政府同时兼有社会管理者、财产所有者和企业经营者三重身份，政府投资也形成了与此相对应的职能。政府垄断了几乎所有的投资，企业在很大程度上只是部分投资行为的承担者，同时，不占有完整的投资收益，不承担任何投资风险，使资源低效配置，导致全社会投资效益低下。因此，政府投资必须退出一般竞争性项目，将投资重心转移到公益性项目和一部分基础性项目上，把其他各种投资主体不愿承担或无力承担的，然而又是推动社会经济发展必不可少的项目承担起来，为社会公共事业服务，为引导市场经济发展服务。
2.从国家经济管理职能来看，政府投资必须向增强对经济干预能力的方向转换。在当今世界上，经济管理职能在各国政府的职能中占据着日益突出的地位。政府对经济的干预，从发展趋势来分析，将逐渐强化。首先，随着科学技术的进步和生产力的进一步发展，国民经济出现高度复杂化倾向。如一些需要投资很多而且有很大风险的项目，如果国家不出面投资组织建设，创造良好的投资环境和生活环境，势必会大大削弱个别资本的投资收益，从而阻碍整个经济的发展。其次，宏观经济问题日益突出，使个别资本无法解决失业、通货膨胀、经济增长、外贸保护、公平与效率、环境治理等重大问题，因此必须借助政府这个实力雄厚的投资主体进行管理和保护。再次，由于政府在社会经济发展中承担着实施产业政策、区域开发政策、收入分配政策等职能，也迫使政府缩小其投资范围，超脱于局部的个别经济利益，代表社会经济运行的整体要求，担负起管理社会经济的职能。
3.从我国的国情来看，政府必须加大双基产业的投资力度。投资是经济运行中的重要组成部分，它受国情制约。我国是一个发展中国家，由于历史原因，经济基础薄弱，技术水平比较落后，各地区发展不平衡，这又历史地赋予政府投资特殊的使命，除在管理和调控经济及“市场失灵”的领域投资外，还需要在“瓶颈”制约严重的基础设施和基础产业上加大投资，尤其要加大农业、交通运输、邮电通讯、能源和原材料工业，以及落后地区的投资力度。
二、政府投资职能界定的原则：市场有效性原则、产权原则和示范性原则
1.在社会主义市场经济体制下，政府作为特殊投资主体的投资活动主要限于“市场失灵”领域，即企业不愿进入或难以进入的领域。进一步讲，政府投资和企业投资的各自范围划分应遵循“市场有效性”原则来进行，凡市场能够有效调节，能够实现资本要素合理配置的投资活动，由企业投资；凡“市场失效”的领域，则由政府投资，这是界定政府投资范围的最基本原则。
2.随着经济主体多元化的发展，在产权能够清晰界定的领域，受责权利完整化机制的驱使，个别资本会大量介入其中。而且，实践证明个别资本进入竞争性产业领域能够实现资源的优化配置并取得令人满意的使用效率。与此相适应，在产权无法界定的领域，同样受责权利完整化机制的驱使，个别资本是不会大量介入其中的，但是这些产业领域对社会经济发展的支持性和整体性作用又是至关重要的，因此，在现代经济条件下，这些领域就必须由政府来进行投资以推动其发展。
3.我国目前还没有健全、完善的市场体系，市场信号有时不那么正确、灵敏，难免带有误导性，在这种情况下，政府投资便产生示范和倡导效应，使政府投资在资金运用上能够反映政府政策扶植的导向和社会经济发展的长远目标，这在一定程度上降低了其所涉领域的投资风险，增强其他投资主体的投资信心，使它们放宽对这些领域的投资审查和筛选而进行联合投资，从而加速这些领域内各行业或部门的发展。
三、政府投资职能范围的界定
根据上述原则，政府投资在强调它的“人民性”和它的经济管理职能的同时，一方面要着眼于弥补其他投资主体的投资行为缺陷，另一方面又要发挥其促进整个社会经济健康、稳定、持续、高速发展的作用，而且在不同的发展阶段，依据不同的经济条件，在投资方向、规模、功能、原则上应有所不同。从现阶段我国经济所处的客观现实情况来看，政府投资职能范围可概括为：
1.社会公益性行业。这一行业投资的非盈利性和社会效益性的特点，直接决定了此类项目的投资职责在政府部门，在各级政府逐步退出竞争性项目后，政府投资重心应该转移到社会公益事业上来。科研、文化、教育、体育、广播、通讯、电影、电视等项目虽不盈利，但它标志着一个民族的科学文化水平。特别是政府对教育的投资力度是直接影响劳动者综合素质改善的外在基础，科学开发人力资源，实施教育超前发展战略，改变人力资本投资结构失调的现状，是促进经济发展的有效途径。
2.双基产业、支柱产业和重大高新技术行业。（1 ）对双基产业的投资。长期以来，由于体制、政策等因素的影响，具有自然垄断性，建设周期长、投资数额大、经济效益低的基础设施和部分基础产业的发展严重滞后，适应不了整个国民经济的高速发展。政府投资应对这类规模经济程度高、资金周转慢、投资回报不显著的项目遵循超前性、长期性、倾斜性相结合的方针，使其得到重点保证。这类项目主要有城市道路、地下管道，以及能源、邮电通迅等。（2 ）直接关系到增强综合国力的支柱产业的重大项目。机电、石化、建筑、汽车制造四大产业，共同构成我国的四大支柱产业。这些产业的规模、速度、效益如何，将直接关系到国民经济是否健康发展、国家整体实力是否强大。因此，支柱产业中投资规模大、技术先进、档次高的特大型项目，理应是政府投资的范围。（3）重大高新技术项目。 下个世纪各国经济的竞争将是高新技术的竞争，新型节能技术、生物工程技术、微电子、新材料、新能源等，高新技术项目的开发对于产业重心的转移至关重要，更是推动整个经济新一轮增长的生长点。因此，应选择部分代表未来发展方向，具有战略意义的高新技术开发项目由政府投资扶持，凭借其示范效应，不断激发其他投资主体的投资热情。
3.区域性开发项目。区域性开发项目主要包括为了缩小地区间差距，或为了保证区域内资源的合理利用，而应由政府投资的项目。近年来，由于政策、历史等原因形成的地区经济差距日益扩大，主要表现在：产业结构初级化、企业组织结构分散化、资源重复配置、地区之间相互分割封锁，妨碍了社会产业化与协作，阻滞了商品流通，有悖于统一大市场的形成。这就要求政府对内陆地区提供巨额投资援助，以控制东西裂痕。政府投资可以借助于转移支付或是提高这些地区占整个能源、原材料和交通干线投资中的比重等方法，注入财力，实现均衡发展战略。
四、完善政府投资调控机制的构想
政府投资作为一项具有特殊内涵的经济活动，它所涉及的不仅仅是一个政府职能问题，更是一个资源配置问题。政府投资既是中央和地方政府依托各级财政，按照国民经济发展规划、产业政策和一定时期的投资战略，组织供应建设资金的来源，又是政府调控市场、表达意志的工具，更是政府参与再生产的重要条件。所以，为充分发挥政府在现代市场经济中的作用，为使社会经济活动中的投资活动能够符合正常的、有序的、健康的标准，必须首先完善政府投资调控机制，从而带动整个社会投资活动正常运行。具体说有以下几个方面：
1.建立和完善政府投资经营主体。投资决策主体与经营主体相分离，是转变传统的集政权与产权于一身的政府职能的一项重要内容。根据政资分离的要求，政府虽为投资主体，却不宜直接安排投资业务，科学的操作主要应通过合理授权和依托具有投资中介性质的特殊法人实体来进行。政府应该充分发挥中介经济组织的作用，由国有资本投资经营公司、政策性金融机构等来掌管政府投资去向。因此，政府必须把资金合理授权具有投资中介性质的这些特殊法人实体，代表国家所有者从事独立经营，并保证经营者获得相应所得，这样，它客观上便具有了双重属性：既是财政资本金的经营者，又拥有政府出资者受托人的权利。所以它必然关心投资回报率和有关约束因素，根据政府政策和市场信号灵活地安排投资开发，进行投资流向和流量的有效调整。中介投资机构作为代理投资主体地位的确立，解决了产业开发性政府投资主体长期虚置的现象，使投资主体的风险与收益相对称，为政府投资实现投入—产出—再投入—更大的产出的资金良性循环创造了条件，也恰好实现了政府投资的初衷：实现投资决策和经营活动分离，明确政府投资主体的责任，为政府职能转换提供前提条件。
2.塑造新型的政府融资机制，多渠道筹措资金。我国政府投资遍布各个领域，流向范围过宽，而预算内投资占全社会投资比重却不断下降，投资供给与需求形成了巨大差额，因此，适时地收缩政府投资范围，多渠道筹措资金成为当务之急。
政府投资的特殊活动领域，决定了它的资金来源应当是低成本、相对集中稳定和长期性的。因为：（1 ）政府投融资是在市场失效或低效的领域活动，这就决定了其资金投向基本上是其他投资主体不愿涉足的低收益或根本无收益的行业或部门。所以政府投融资资金运用所获得的收益一般十分有限，这一特点决定了它的资金来源渠道必须是低成本的。（2）政府投融资资金运用的另一显著特点是期限较长、 规模较大，尤其是国家的基础产业等，更需要政府通过投资提供较大规模和较长期限的优惠资金，这一特点又决定了其资金来源渠道必须是相对集中稳定和长期性的。基于上述要求，根据我国的实际情况，政府投资的资金来源一般包括：（1）在提高财政收入占国民生产总值比重的基础上， 增加财政预算中安排的投资资金的数量。（2）通过收购、租赁、 兼并、拍卖等资产存量市场化的举措，把闲置和过剩的资产转变为新增投资流量。（3）凭借股份融资参与项目开发是投融资的重要方式之一。 借鉴国际经验，要逐步提高股票、债券融资占政府投资的比重。（4 ）资金短缺是加快双基项目建设的主要障碍，可通过财政预算拨款、银行贷款、在国内发行债券、股票等方式筹资。但是，要在短期内弥补资金缺口，仅靠国内有限的资本积累远远不够，还必须广泛利用外资。特别是应积极采用BOT（Build Operate Tranfer ）和TSA （TransnationalStrategic Alliance）等方式融资。
3.正确处理政府社会经济管理主体和投资主体的关系。实行市场经济，政府行政部门退出了对具体的日常投资事务的管理，但承担了社会投资活动的协调、规划、指导、监督、服务等职能，为此，第一，应该建立和完善项目申报和备案制度。其目的是为了了解和监督投资活动的态势，供政府制定有关经济政策和经济参数用，及时调节投资行为和向社会公布投资进展信息等。第二，加快投资立法，及早把包括政府投资在内的投资活动纳入规范化、法制化轨道。第三，完善政府投资决策过程中的约束机制。其中最重要的是完善政府公务员制度，用公务员的政治生命来构成投资约束机制的重要一环。同时，还要完善人民代表大会制度，切实履行其对政府的监督和制约作用。