欧盟基础教育政策的实施研究，本文主要内容关键词为：基础教育论文,欧盟论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟是一个比较完善的国际化、区域化超国家组织，是全球化的杰作，其基础教育治理更是难得的典范。本文试图从欧盟基础教育政策①实施的角度展示欧盟基础教育治理的成功经验。 欧盟基础教育政策是非常丰富的体系。欧盟基础教育政策可以分为宏观、中观、微观三类。宏观基础教育政策是最上位政策，主要包括两个欧盟基础条约——《欧洲联盟条约》(The Treaty on European Union，TEU)、《欧洲联盟运行条约》(The Treaty on the Functioning of the European Union，TFEU)，以及《欧盟基本权利宪章》(Charter of Fundamental Rights of the European Union，简称《权利宪章》)。[1]中观政策包括周期性战略和工作计划，具有明确周期性。现行的中观政策主要包括《欧洲2020战略》(EU 2020 Strategy，是《里斯本战略》的后续政策)，《教育与培训2020》(Education and Training 2020，ET 2020)。微观政策是针对教育或社会的具体问题或者在实施宏观和中观教育政策过程中，根据需要制定和颁布相关的政策，例如《终身学习的关键能力：一个欧洲参考框架》(Key Competences of Lifelong Learning:A European Reference Framework，2006年12月，简称《终身学习的关键能力》)、《欧盟学校教育质量报告——16项质量标准》(European Report on the Quality of School Education：Sixteen Quality Indicators，2000年5月，以下简称《质量标准》)、《关于减少辍学的综合政策的框架》(A Framework for Comprehensive Policies to Reduce Early School Leaving，2011年7月)等。 但是，由于欧盟基础教育政策的实施受欧盟权能的授权原则制约，导致欧盟基础教育政策无法强制实施。因此，教育治理取向的基础教育政策实施成了欧盟必然的选择。 欧盟基础教育政策的实施路径有两个。一个是欧盟基础教育行动计划。由教育与文化总司主导，通过确定基础教育行动计划，并由欧盟教育文化总司、信息社会与媒体总司、欧洲援助合作办公室予以资助，推动欧盟成员国及其所属教育机构落实基础教育政策。另一个是欧盟成员国主动转化和实施。欧盟成员国在认同欧盟基础教育政策的基础上，制定其国内的相关基础教育政策，推动欧盟基础教育政策的实施。 一、欧盟基础教育行动计划 《夸美纽斯计划》是《终身学习计划(2007-2013)》(Lifelong Learning Programme 2007-2013)的子计划，欧盟主要的基础教育行动计划。 《终身学习计划》是基于《苏格拉底计划》修订而成的。《苏格拉底计划(1994-1999)》诞生于1994年。之后，欧盟延续了该计划，于2000年拟定并实施了《苏格拉底计划Ⅱ(2000-2006)》。 《苏格拉底计划》试图在所有层面上强化教育的欧洲维度，促进和普及欧洲语言知识，促进全教育领域的合作与流动，鼓励教育领域创新，促进教育各个部分的教育均等。[2]其下设有《夸美纽斯计划》(Comenius Programme)、《伊拉斯谟斯计划》(Erasmus Programme)、《格兰特威格计划》(Grundtvig Programme)、《灵格尔计划》(Lingua Programme)、《米勒娃计划》(Minerva Programme)、《观察与创新计划》(Observation and Innovation Programme)、《联合行动计划》(Joint Actions Programme)、《附随措施计划》(Accompanying Measures Programme)八个子计划。 《终身学习计划》的目标调整为“为高质量终身教育的发展做出贡献，提升教育效能，并促进欧洲教育革新以及教育领域的体制和实践中的欧洲维度；支持欧洲区域实现终身学习，帮助成员国改进终身教育质量、吸引力和入学机会；强化终身教育在社会凝聚力，活跃的公民意识，跨文化对话、性别平等和个人成就等方面的作用；提升创造力、竞争力、就业能力和创业精神；促使各个年龄段的市民，包括有特殊需要的群体和弱势群体，不考虑他们的社会经济背景，更多地参与终身教育；促进语言学习和语言多样性；支持终身学习的、基于ICT(Information and Communication Technologies，信息交流技术)背景的创新、服务、教学和实践的发展；强化终身教育在焕发欧洲公民意识、尊重人权和民主、鼓励容忍精神、尊重他人和不同文化等方面的角色作用；促进欧洲教育与培训各部门在质量保障方面的合作；鼓励充分利用各种成效、创新成果和过程，交流《终身学习计划》所有领域的优秀实践。”[3]该计划由六个二级子计划组成。这些二级子计划包括《夸美纽斯计划》、《伊拉斯谟斯计划》、《里昂那多计划》、《格朗德维奇计划》、《横向计划》(Transversal Programme)、《让·莫内计划》(Transversal Programme)。②欧盟为这个为期7年的《终身学习计划》提供了69.7亿欧元的支持。 《夸美纽斯计划》是欧盟第一个全面介入基础教育的行动计划，启动于1995年。《夸美纽斯计划》(1995-2005)完成了第一期的任务，现在正在实施第二期(2006-2013)。第二期夸美纽斯行动旨在帮助年轻人和教育的工作人员更好地了解欧洲的文化、语言和价值观，帮助年轻人获得必要的个人发展、未来的就业和积极的公民生活的基本技能和能力。第一期《夸美纽斯计划》的目标表述得相对简单，“通过跨国家的学校合作和致力于促进学校教育各部门教职工的专业发展，寻求提高学校教育的质量和加强学校教育的欧洲维度，同时，发展教育中的语言学习和跨文化意识。”[4]第二期《夸美纽斯计划》则确立更为具体的目的，包括：提高年轻人和教职员工关于多元欧洲文化、语言、语言价值的知识水平和理解力，帮助年轻人获得为未来就业和成为活跃欧洲市民的、个人发展所需要的基本的生存技能和能力；改善和提高整个欧盟的学生和教育人员的流动性；加强和增进学校在不同的欧盟成员国之间的伙伴关系；鼓励语言学习，基于信息通信技术背景的创新，服务和更好的教学方法和实践；加强师资培训的质量和欧洲维度；改进教学方法和学校管理。[5] 作为欧盟终身教育的补充计划，它是专门面向基础教育的国际流动行动计划，覆盖学前教育、小学教育和中学教育，以学生和教师为主，涉及地方当局、家长协会、非政府组织、教师培训机构、大学。欧盟试图通过《夸美纽斯计划》全面提高师资水平，帮助师生形成欧盟认同，提高教育质量，以及建构终身学习的欧洲社会。因此，“任何与学校教育有关的人都会在《夸美纽斯计划》里找到感兴趣的东西”。③ 根据宗旨和目标，针对当前欧洲社会发展情况，《夸美纽斯计划》目前特别侧重和优先发展九个方面。这九个方面包括学习动机和学会学习技能；关键能力；促进语言学习，提高素养，使科学更具吸引力，支持创业，增强创造力和创新；数字化教育内容和服务；学校管理；解决社会经济劣势和降低辍学；参与体育活动；面对多样化的学生群体进行教学；早期教育学习及学前教育学习。[6] 《夸美纽斯计划》以基础教育的国际交流与合作为首要途径，主要采取资金资助项目的方式来推动学校教育发展。《夸美纽斯计划》资助项目可以分为流动项目、伙伴关系项目、多边计划项目、多边网络项目、eTwinning项目五种类型。④《夸美纽斯计划》非常重视流动项目和伙伴关系项目，要求把《终身学习计划》分配给《夸美纽斯计划》的经费中的80%用于这两个行动项目。 (一)流动项目 《夸美纽斯计划》师生国际流动是基础教育国际交流与合作的首选，因此，它特别注重资助基础教育师生的国际流动。流动项目根据资助对象不同分为个别学生、在职教职工和未来教师三种。 第一种是资助个别学生流动计划(Individual Pupil Mobility)。这项资助是从2010年启动的。该计划中学生可以获得资助是由学生个人向本国政府提出申请，由参与《夸美纽斯计划》伙伴关系项目的学校负责具体组织，由《夸美纽斯计划》提供到国外学习三至十个月左右的机会。其目的是向学生提供到欧洲其他国家学习的机会，获得到欧洲其他国家学习的经历，发展他们对欧洲多元文化和语言的正确理解，同时，帮助他们获得有助于个人发展的必备能力。 由于欧盟公民在欧盟内部迁徙自由，跨国工作和生活成为常态，因此，中学生流动的机会和资助备受学生和家长欢迎，欧盟内流动的学习经验对未来的学习和工作的价值被看做是“非常有价值的财富”。因此，申请者人数很快就从2010年的12个国家、775人次，上升到2011年的17个国家、964人次。[7] 第二种是资助在职教职工流动计划(In-Service Training，IST)。该计划是资助在职教师或其他教育人员参加国际培训，资助时间从1天到6个星期不等。在职教职工流动资助的目的是为中小学教师和其他教育人员提供国外的工作和培训经历，提升他们在欧洲背景中和在职业生涯所有阶段中必需的能力和技能，鼓励教职工学习和熟悉新的教学方法和途径，并把新方法和途径带进他们的教室，与同事分享他们的经验、知识和方法，以提升教师队伍的整体素质和学校教育质量。每年有超过10，000所学校参与这个项目。 第三种是资助未来教师流动计划(Assistantships)。该计划资助未来教师在国外一所学校从事为期3个月到10个月不等的协助教学。该计划旨在为未来教师获得第一手经验的协助教学机会。这个机会能帮助未来教师增加他们关于欧洲语言、国家和学校教育系统的知识，同时提升他们的教学技巧。这有利于接收学校学生的语言能力，激发他们学习语言的动机，提升未来教师对祖国及其文化的兴趣。 当然，整个流动项目里，除了上面所提及的资助行动之外，还涉及一些确定参与学校、教师和学生、确定寄宿家庭等子行动计划。 (二)伙伴关系项目 伙伴关系项目根据合作的途径分为两种。 第一种是学校伙伴关系。这是来自不同的欧盟国家的学校之间的双边和多边合作。合作侧重于所有参与学校的共同利益，并帮助和协调这些学校在共同的项目里共同工作，在合作中予以合作双方互惠互利。 《夸美纽斯计划》学校伙伴关系项目的目的是通过向欧洲学校提供合作的机会，给予来自不同国家的学生和教师围绕一个或若干个共同感兴趣的主题合作的机会，加强教育的欧洲维度。由于很多学校对该项目在促进学校发展的“机会不可多得”的意义和价值非常看重，因此，每年申请参加项目的学校数都是最后审批学校数的一倍以上。 第二种是地区伙伴关系。这是《夸美纽斯计划》2008年11月3日启动的项目，旨在通过加强不同地方和地区的教育当局之间的合作。该项目为这些教育当局提供一个在学校或者教育中的其他行动者的配合下、围绕一个或若干个共同感兴趣的主题开展合作的机会，以提高合作地区的基础教育质量，尤其是降低辍学率，从而强化教育的欧洲维度。 (三)多边计划项目 夸美纽斯的多边计划项目规模较大，由参与项目的财团承担，以改善教师以及学校的教育部门工作人员初任或在职培训，以开发战略或交流经验，提高课堂上教和学的质量。多边计划希望所有计划，例如新课程、培训课程、方法论、教学策略、教学材料等，都能有助于提升特定的成果。 (四)多边网络项目 多边网络项目鼓励教育机构和组织的互联网发展，帮助这些互联网在欧洲背景下提升欧洲合作和在学校教育中特别重要的、特定的主题领域的创新。 (五)eTwinning项目 eTwinning项目的目的是利用ICT提供的可能性，促进欧洲学校合作和学校互联网。这个项目会为学校提供建议、思想和工具，建立伙伴关系和在一些主题领域里开展合作计划。但是，eTwinning项目不具体资助单个行动，只为他们提供工具和支持。 当然，除了《夸美纽斯计划》之外，欧盟其他的政策也有或多或少地涉及基础教育的。因为基础教育不是完全独立的，它与高等教育、职业教育、教师教育，与社会的经济、文化、政治等关系非常密切。所以其他政策与基础教育总存在不同程度的联系。 欧盟通过基础教育行动计划实施欧盟基础教育政策的时候，是把众多基础教育政策要求融入到一个具体的行动中，强化欧盟基础教育政策的导向性，巧妙地避开了其无法强制执行的弱点，这样能弱化反融合情绪的抵抗，有效达到目的。 二、欧盟成员国实施欧盟基础教育政策 教育行动计划是欧盟基础教育政策实施的基本途径。但是，随着欧盟成员国在基础教育领域所取得的共识越来越多，欧盟成员国之间的信任程度越来越高，欧盟成员国对欧盟基础教育政策的认可度也越来越高，甚至很多时候出现主动把欧盟基础教育政策转化为国家、地方、地区层面的基础教育政策，并予以实施。 成员国积极转化和实施欧盟基础教育政策，是一个强化政策性质的过程——把一项原本没有强制力的欧盟层面的基础教育政策转化为一项具有强制力的国家层面、地区层面或地方层面的基础教育政策。 欧盟成员国基础教育对欧盟基础教育政策的回应受到多方面因素的影响。但是，总体而言，这些回应基本上是积极的。而这些回应具有复杂性——成员国基础教育政策对欧盟基础教育政策回应夹杂着对欧盟教育行动计划的回应；成员国对教育行动计划的回应往往需要制定相应教育制度来支持；由于基础教育涉及面非常广，成员国基础教育改革不仅仅回应欧盟基础教育政策和教育行动计划，还可能同时回应其他方面的一些政策和行动计划。下面以英国、法国、德国为例，分析欧盟成员国实施欧盟基础教育政策的状况。 (一)英国对欧盟基础教育政策的实施充满矛盾 英国一直对欧洲一体化存在戒心。2013年英国首相戴维·威廉·唐纳德·卡梅伦(David William Donald Cameron)提出2017年就英国是否继续留在欧盟进行全民公决，2014年10月又提出将在2014年12月25日前公布进一步限制欧盟成员国公民在英国居住期间享受福利和权利限制的计划框架。但是，它又不愿意放弃对自身有利的一体化政策，更不愿意在一体化过程中失去它在欧洲的地位。这种矛盾的态度同样也反映在它对欧盟基础教育政策的实施上。 1.参与《夸美纽斯计划》的热情有所分化 英国基础教育师生参与《夸美纽斯计划》的情况存在两极分化的现象。据统计，2007-2010年的四年里，参与流动计划的在职教师有4，003人次，仅次于德国、西班牙和法国，占参与流动的在职教师人数的9.68%；参与流动计划的新教师有384人次，仅次于德国、西班牙、法国、意大利和波兰，占参与流动的新教师人数的8.30%；参与流动计划的学校(教育机构)有2，190所，占欧盟参与学校(教育机构)总数的8.42%。而2010年和2011年，英国竟然没有一个学生申请和参与学生流动计划。[8] 2.英国对欧盟基础教育政策的贡献与“不回应” 英国在教育改革方面，对欧盟基础教育政策的贡献是明显的。但是，对于欧盟基于这些贡献制定的基础教育政策，英国却往往采取不回应的态度。《终身学习的关键能力》和《幼儿教育与护理：为每一位孩子提供面向世界和未来的最优开端》(Early Childhood Education and Care：Providing All Our Children with the Best Start for the World of Tomorrow，简称《幼儿教育与护理》)两个政策就是最好的例子。 首先，英国关键技能课程改革推动《终身学习的关键能力》的制定与实施。 20世纪末期，欧盟就学校教育培养学生能力开展了一场持久的讨论。在这次讨论里，英国在职业教育中的经验得到重视，并成为其他国家的重要借鉴资源。[9] 英国于2000年开展的课程改革，正式在高中阶段设置“关键技能”(Key Skills)课程，并设置了六种关键技能要求：(1)交流(能够积极有效地进行商谈、阅读、写作)；(2)数字的运用(Application of Number，在真实的生活情景中运用数学知识)；(3)信息技术(应用计算机与互联网)；(4)与他人共同工作(学会如何成为工作团队的一部分)；(5)提高自己的学习能力及成绩(能够在取得的成绩上设定新的目标继续前进)；(6)问题解决(意识到问题、找出问题并设计不同路径解决问题)。每一种关键技能又分三层次水平(基础水平、中等教育普通证书水平、高级水平)。[10]该课程于2001年9月开始实施。 但是，英国并没有对所有高中生做统一的关键技能的要求。因为在关键技能课程准备实施的同时，英国的资格与课程局规定，在普通中等教育证书考试中(16岁考试)，英语、数学或信息通信技术获得A-C等级的学生，或者在高级普通教育证书课程中正在学习这些内容的学生，除非自愿，否则可以不学习相关的关键技能课程；同时，鼓励学生选择对他们有价值的关键技能。[11] 英国政府在2005年发布的《14-19岁：教育与技能》(14-19：Education and Skills)，再次强调了关键技能的重要性，并通过课程改革培养学生的基本技能。[12] 2006年，在全球化和经济发展的挑战、《能力和资格认证的终身发展行动框架》(The Framework of Actions for the Lifelong Development of Competences and Qualifications)失利以及以英国为首的经验和理论准备等基础上，欧盟制定和颁布了《终身学习的关键能力》。[13] 《终身学习的关键能力》指出，关键能力是知识、技能和态度的综合，它包括八种能力，这些能力是所有人实现个人价值和发展、积极的公民意识、社会包容和就业所需要的，它们同等重要。[14] 从关键能力的划分可以看出，欧盟的《终身学习的关键能力》在很大程度上参考了英国的关键技能课程。从内容上看，尽管欧盟的《终身学习的关键能力》比英国的关键技能课程更加完善、详尽，但是，英国没有响应《终身学习的关键能力》，或根据《终身学习的关键能力》反思和完善关键技能课程，依旧按照已有关键技能课程政策推进本国的教育改革。在2008年修订颁布的《教育与技能法案》(Education and Skills Act 2008)中，英国再次强调教育应该培养青年人(包括低于18岁的群体)技能，并使其技能达到三级水平。凡是技能没有达到三级水平就离开义务教育学校的青年人都应该接受某种形式的教育与培训。[15]该法案的这些相关条款和资格与课程局的上述规定、关键技能课程设置相辅相成，形成英国对关键技能培养的整体态度和要求。尽管在《终身学习的关键能力》出台后，英国加强本国关键技能课程的落实，客观上推动了《终身学习的关键能力》部分内容在英国的实施，但是，这并未能掩盖英国对欧盟基础教育政策的真实态度。 英国的先行改革为欧盟以后制定和执行《终身学习的关键能力》提供了丰富的经验。而英国的深化改革，又有力推动了《终身学习的关键能力》的落实。
