南京国民政府的保甲制新探——20世纪三四十年代中国乡村制度的变迁，本文主要内容关键词为：保甲论文,国民政府论文,南京论文,中国论文,乡村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕K262.9,K265 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2002)04-0119-05
保甲制是封建专制统治者利用宗法制度，以“联保相劝”、“连坐相纠”的方式在乡村社会推行的一种政治强控管理体制。作为传统乡里制度的一部分，它起源于北宋的王安石变法，后被明、清封建统治者所承续，是近代以前封建专制统治者控制乡村社会的主要方式之一。[1]自20世纪初清末“新政”兴起之后，保甲制开始逐步被具有现代意义的地方自治体制所取代。然而，直到三四十年代，自治体制也未能在乡村社会得到巩固，保甲制这一近代乡村社会的制度性改革对象反而又在国民党政府的倡导下逐渐复兴，并成为了乡村社会最基本的控制制度。
（一）
南京国民政府建立以后，国民党以三民主义“合法继承人”自居，宣称“遵从总理遗教”，开始实行“训政”。根据孙中山的三阶段革命论，地方自治为民国建设之基础和训政阶段的中心工作。因此，北伐结束不久，它就被国民党提上了议事日程。1929年初，国民党在第三次全国代表大会上宣布：“本党今后之主要工作，不特必须确立县以下之自治制度，而尤当扶植地方人民之自治能力”[2]，并通过了《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础》等议案。此后，国民党又相继颁布了《县组织法》、《县自治法》等一系列法规，从而逐步建立起了一套乡村自治体制。
正当国民党踌躇满志推行地方自治之时，内忧外患接踵而至，其乡村统治开始面临严重危机。外患方面，主要是世界范围内经济危机和“九一八”事变所带来的影响。1929年，资本主义世界爆发了规模空前的经济危机，到30年代初，经济危机对中国的影响日益明显，农产品出口受阻，廉价洋米充斥国内市场，使中国本来就已衰弱不堪的乡村经济濒临崩溃。1931年夏秋之交，日本侵略者趁势发动了“九一八”事变，东北的丧失更使蒋介石政权感受到了政治、军事、经济等各方面的巨大压力。内忧方面，主要是农村社会矛盾的激化和中国共产党领导下的革命势力的重新崛起。南京国民政府建立以后，水旱灾、兵匪祸等天灾人祸不断，加之经济危机的影响，破产的乡村社会秩序动荡不宁，铤而走险者日众；大革命失败后的中国共产党也逐步找到了一条“农村包围城市、武装夺取政权”的革命道路，在鄂豫皖赣的广大农村开展打土豪分田地，革命力量迅速发展起来，所谓“赤焰猖狂，江西尤烈”[3]，严重威胁了国民党本已十分薄弱的乡村统治基础。在内忧外患的巨大压力下，蒋介石政权认为：“非安内无以攘外，非充实国力无以言抵抗”[4]。从而一方面对中共的农村革命根据地不断进行军事围剿，另一方面则试图以政治手段来消弭共产党在农村的影响。在这种背景下，保甲制度首先在“剿匪”省份开始“复兴”。
为了扑灭中共在农村的革命势力，1931年6月，南京蒋介石政权开始酝酿针对赣南等革命根据地的第三次“围剿”，并首先在修水等43县“剿匪区”中止地方自治的推行，开始试办“编组保甲、清查户口”。不久，这种编组保甲就被国民党扩展到了江西全省。1932年，国民党发动了第四次“围剿”。根据江西经验，蒋介石认为：“非先充实民众自卫力量，不能收肃清之功；非急行严厉民众之组织，不能充实自卫之能力”[5]，从而接受了三省“剿匪”司令部秘书长杨永泰“三分军事、七分政治”的清剿计策，于同年8月颁布了《剿匪区内各县编查保甲户口条例》和《鄂豫皖三省剿匪司令部施行保甲训令》，在鄂豫皖三省限期办理保甲。由于“革命运动影响的扩大，福建于1933年采用保甲体系，取代1929年的地方自我管理方式”[6]。
在30年代初的非“剿共”区各省，其乡村制度主要是依据1929年的《县组织法》等法规组织起来的县—区—乡（镇）—闾—邻自治体制。由于这套体制设计复杂，层级过多（县、区、乡镇甚至闾、邻都是自治单位），各省在推行时颇感困难；加之国民党本身举措失当，“……自治事业，多被土豪劣绅所把持盘踞……则自治组织徒有虚名，反而成为派款征税的剥削机关”[7]。自保甲制在鄂、豫、皖、赣等省推行以后，其他省份也因“比年以来，闾邻制度，运转不良，保甲组织遂由剿匪地区而风行于各行省”[8]。有鉴于自治体制运转不良、保甲制逐渐风行的形势，国民政府内政部于1932年底召开了第二次全国内政会议，开始商讨县政改革事宜，以增进国民党乡村政权的行政效率。1934年11月，中央政治会议第432次会议根据内政部的主张制定了《地方自治法规原则》，通令各省市政府“提前切实办理地方保甲工作”，从而将保甲制的推行形诸明令。之后，各省市陆续开始准备清查户口，编制保甲。到1936年为止，这种“纳保甲于自治”的体制先后在鄂、湘、皖、陕、闽、浙、苏、甘、宁、赣、豫、绥、川13省和北平、南京两市开始推行。[9]在此基础上，1937年，国民政府又相继颁布了《保甲条例》和《县保甲户口编查办法》。
抗战爆发以后，国民党为了适应战争的新形势，巩固自己的统治地位，借鉴了战前县政建设等各类自治实验和保甲制推行的经验，加快县以下基层体制的改革步伐。1938年4月，蒋介石在国民党五届四中全会上作了《改进党务与调整党政关系》的讲话，其中附的《县以下党政机关关系草图》及《图例释义》便是新县制的最初设计蓝本。该讲话发表以后，福建、浙江等省政府均将此案部分制成法规，江西省开始划县试办。10月，中常会与国防最高委员会共同决定：先在川、黔、陕、赣、湘五省各选一两个县试行。随后，又拟定了《县以下政治实施促进案》，将试行范围扩展至每省6县～10县。1939年，国民政府行政院根据蒋介石的《改进党务与调整党政关系》和《确定县以下地方组织问题》（同年6月于中央训练团党政训练班发表）两个讲演和各省县政改革之经验，设立县政计划委员会，召集了一大批“专家学人”讨论县以下政治体制的设计。9月19日以后，国民政府与国民党中央相继审议通过和颁布了《县各级组织纲要》、《县各级组织纲要实施原则》、《警察保甲及国民兵联系办法》、《各县保甲整理办法》、《乡镇组织暂行条例》等一系列法规、法案。其《县各级组织纲要》规定：“县为地方自治单位”，“县以下为乡（镇），乡（镇）内之编制为保甲”。[10]这标志着传统保甲与地方自治体制正式结合起来，保甲制的推行进入到了“新县制”阶段，这一阶段一直持续到1949年底国民党败退台湾为止。
（二）
根据以上分析，国民党推行的保甲制可分为“剿共”保甲和“新县制”保甲两种体制。这两种体制存在着比较大的差异，主要表现在以下几个方面：
第一，两者的推行目的不同。内战时期，阶级矛盾是中国社会的主要矛盾，国民党在“剿共”区推行的保甲制很明显是针对中共领导的农村革命势力的，其在1932年的《剿匪区内各县编查保甲户口条例》中也明确指出：“为严密民众组织彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见，特颁布剿匪区内各县编查保甲户口条例”[11]。抗日战争由于中日两国的特点和力量对比决定了这场战争的持久性，需要大量的人力、物力、财力来支持，更需要一套有效率的基层管理体制来保证。历史实践证明，自清末延续下来的自治体制在基层社会的运行中效率低下，不堪抗战的重任。执政的国民党在这种背景下推出的“新县制”保甲，主要是为持久抗战提供一套比以往自治体制更实用的基层行政体制。从制度的设计和实际运行上来看，这套体制与内战前的自治体制相比，在一定程度上消除了层级混乱、权责不清的弊端；并能使国民党政府的行政权力更有效地向乡村基层渗透，其集聚战争资源的行政效率有了较大提高。同时，自训政之始，承继孙中山衣钵的国民党就始终面临着“还政于民”的压力。然而，训政六年，国民党的地方自治一无所成。抗战的爆发虽然暂时缓和了这种压力，但到了抗战的相持阶段，民众要求宪政的呼声再度高涨，民主宪政运动也在酝酿之中。国民党适时推出“纳保甲于自治”的新县制，就是为了应对这种压力。另外，抗战时期的国民党并没有忘记“防共”、“反共”，随着中共势力在抗战中的日益崛起，其反共倾向也就日益明显。国民党认为：“查共产党在本党权力所及之区，犹能猖獗活动，长足发展，考其原因，虽非一端，而本党组织工作之不健全而予人以可乘之机，实为主要因素，目前共产党控制下之陕北，彼能无论男女老幼，悉纳于各种组织之中，而由该党分子以切实之领导与控制，遂造成今日形同铁桶之陕北特区，不但外人不易轻入，即入内亦难立足，更无论有所活动”[12]。为了在抗战的竞争中不致落败，国民党汲取了内战时期自身基层组织建设薄弱的教训，提出要从基础做起，发展党的基层组织，实行以党融政，从根本上清除共产党的势力及影响。其具体做法即所谓以组织对付组织，在“异党活动最烈之区域，应实行联保连坐法，使人民不敢与异党分子接近而受其利用，必要时并于保甲组织中建立保甲通讯网，指定乡村中纯良之知识分子，担任调查异党活动之通讯工作，以辅助保甲长力量之不逮”[13]。可见，遏制中共发展也是国民党推行“新县制”保甲的一个目的。
第二，两者在内容上存在着较大差异。首先，在体制上，“剿共”保甲采用了县—区—保—甲的模式。这种模式中的保甲位于区政权以下，保置保公所或联保公所，并有保甲会议，负责协定保甲公约。“新县制”保甲采用的是县—乡（镇）—保—甲的新模式，这种体制中的保甲位于乡镇政权以下，采用“三位一体”方式，“保长、保国民学校校长、保壮丁队队长暂以一人兼任之”[14]。其次，在保甲长产生方式上，“剿共”保甲体制中的甲长“由本甲内各户长公推”，保长“由本保内各甲长公推”，“甲长由区长加给委任，呈报县长备案，保长由区长呈报县长，加给委任，并由县长呈报该省民政厅全省保安处，及该管行政督察专员公署备案”，[15]均属荐任性质。而“新县制”保甲体制中的保长、副保长按制度规定应由保民大会（保民大会由保内每户出席一人组成）选出，属于民主选任性质。再次是保甲功能和控制方式上的差异。“剿共”保甲在对基层社会的控制上主要采用“具结连坐”的强控手段，即一户犯罪，各户株连，其功能主要是清查户口，稽查出入境的居民，监视居民言行；进行反革命的宣传和法西斯党化教育；摊派捐税，征收钱粮；组织反共民团，搜查缉捕共产党人和革命者，并协助国民党修公路、筑碉堡、抓壮丁。概而言之，防共反共而已。到了抗战时期，由于形势和主要任务的不同，“新县制”保甲的组织功能和控制方式也都发生了变化。“新县制”保甲的“管”虽然仍是清查户口、稽查出入境居民等工作，但主要是由民选的保甲机构来办理，其性质开始由军政强控手段向具有自治色彩的行政职能转变；“教”方面，新体制借鉴了战前改革经验，设立保国民学校和乡镇中心学校，对人民进行一定的民族爱国教育；“养”的方面主要是征集抗战所需的人力、物力和财力，并增添了利用当地民力财力实行造产、推进合作以裕民生的内容，规定每保每乡镇都要设有合作社或中心合作社；“卫”主要是办理警卫，训练壮丁，办理民团以保卫家乡。在社会控制方式上，从制度规定上来看，选举自治已成为了主要的方式。但要注意的是：“新县制”保甲仍部分保留了反共的功能，连坐法在“异党”活动激烈的局部地区推行就是明显一例。
第三，两者的性质不同。抗战以前，国民党在鄂豫皖赣等省推行保甲的主要目的就是为了“剿共”。当时，国民党认为：原有自治体制“非目前漠视政治，未经训练之人民，所能行使，尤非‘匪区’荡析流难之农村民众所乐与闻……我国家族制度，本极发达，今犹牢守，欲谋地方安定，只有沿用家庭制度中之家长，以为严密民众组织之基础，乃可执简以驭繁。否则……绝对无从应付目前严重纷扰之环境”[16]。可见，国民党在“剿匪”省份实行的保甲制度继承了传统保甲“由身而家而族”的封建宗法制特征，同时增添了军事体制的色彩，是一种在局部推行的临时“军政体制”。到了20世纪30年代中叶，“剿匪区”以外的省份鉴于保甲体制在加强社会控制方面比自治体制更为有效，于是开始纷纷仿行。这时的保甲主要已不是为了“剿共”，而是政府为了加强对基层社会的控制而寻找的权变之策，开始走向融通自治与保甲之路了。内战时期的国民党并没有完成由闾邻制向保甲制的转型，但确立了“纳保甲于自治”原则。抗战爆发后，新的形势对效率更高的乡村政权体制的要求更加迫切，国民党根据内战时期县政改革和保甲推行的经验设计出“新县制”保甲，就是适应这种要求的产物。这是一种面向全国的正规的乡村政权体制，甚至在中共的陕甘宁等边区也曾推行过。“据国民党内政部报告，自新县制颁布以后，到1943年9月，有川、康……21省已经实施”，“川、黔等16省1942年底统计，共……建立保办公处379681个，甲4118413个”。[17]从这些统计数字来看，它确已不是以前临时军政体制性质的“剿共”保甲，而是一种自治与保甲相融通的新体制，国民党也因此完成了始于战前的基层体制转型工作。
（三）
20世纪三四十年代保甲制的“复兴”并不是对传统保甲的简单仿效，而是显现出了一个由与自治相对立到二者相融通的历史过程。毫无疑问，20世纪的头30年，保甲制在近代社会变革的潮流中处于式微状态，与自治体制并不相容。即使是国民党于30年代初开始在江西和鄂豫皖三省试行保甲制之时，也只是把它当做是一种临时体制来看待。国民党在当时的官文中曾说，暂时将“自治与自卫分开，先谋自卫之完成，再作自治之推进”[18]。及至1934年，各省鉴于自治体制运转不良而纷纷仿行之时，保甲与自治的关系开始发生变化。这些省份仿行的保甲制与“剿共”区的不一样，即没有废止原有的《县组织法》等各种自治法规，而是与自治工作并行。在这种情况下，1934年，内政部根据县政建设经验，并鉴于保甲制在各省风行之势，遂“倡议‘纳保甲于自治组织之中’，将地方自治的层级减少，即以保甲组织为自治的基层组织”[19]。同年11月通过的《地方自治法规原则》就规定，“将保甲容纳于自治组织之中，乡镇内之编制为保甲”。虽然内战后期保甲制的推行因时间仓促和各省的敷衍应付而无多大成效，但“纳保甲于自治”的原则却被确定下来，为抗战时期的“新县制”保甲所承继，《县各级组织纲要》中闾邻制的废除和“保民大会”、“甲民会议”的设置就集中体现了这一原则。可见，20世纪上半叶保甲制的式微与复兴实际上是一个由与自治体制相分离到与自治体制相融通的过程，三四十年代是这个转变过程的关键。
三四十年代的保甲制还表现出国家权力对乡村社会渗透不断加强的历史发展趋势。近代以前，封建王朝的国家权力并不能直接延伸至县以下的基层乡村，代表国家权力的底层政权（县）所关心的仅是赋税和讼事而已，乡村社会主要由“四民之首”的士绅阶层来控制。清末“新政”推行以来，随着乡村社区的士绅阶层不断分化流失，为了支配更多的资源，国家权力开始趋势通过基层组织的正规化来加强对乡村社会的渗透。南京国民政府建立以后，这种趋势更加明显。按照社会学的观点，衡量一个政权对基层进行权力渗透程度的重要依据有两个：一是对社会基层的政治控制能力，一是赋税征收能力。在乡村控制方面，内战时期的国民党主要采用了“具结连坐”的军事方式，通过对民众的强控来防共、“剿共”。这种制度的推行结果，使以往“独立于乡村政权之外的青苗会几乎不再存在”，“已经包容于乡村政权之中”了。[20]抗战时期的“新县制”保甲构建了县政府—乡（镇）公所—保—甲—户的直线权力控制系统，从而使行政组织能够“自上而下，逐级健全，层层衔接，脉络贯通”，“越是在下层的，组织越严密，力量越广大，完全建成一个宝塔式的机体”，[21]并在人事上加强了控制，将保甲长拉入国民党，实行以党融政。这一点是对“剿共”保甲的改进，也是控制进一步加强的表现。在赋税征收上，以田赋为例，江苏省1933年预算为1000万元，实收还有很大差距，1937年实收达到了1400万元；[22]河南和山东1927年的田赋实收分别为547万元和792万元，到1932年分别增加到800万元和1579万元。[23]到了抗战时期，由于战争的需要，乡镇长和保甲长们不仅要负责正常的赋税征收，还有各种繁重的临时摊派。在国家权力对乡村的不断渗透下，士绅的许多功能已被政府接管了。国家权力对基层乡村的渗透不断得以加强，制度上保甲与自治相融通在实际运作中则是“官治”的不断强化，美国学者杜赞奇称政治现代化过程中的这种现象为“国家政权内卷化”[24]。至于这种内卷化的成效和后果，则不在本文的讨论范围之内。
从形式上看，国民党推行的保甲制与传统保甲制确实存在着千丝万缕的联系，但它毕竟“复兴”于中国政治现代化架构的大背景中，有着自己的独特之处。本文认为，20世纪三四十年代在中国现代史上可分为内战和抗战两个不同的历史阶段，“剿共”保甲和“新县制”保甲是在不同历史背景下产生的具有不同历史特点的两种体制，它们在推行的具体目的、内容和性质上都有着很大的差别，却同属一个保甲制由式微到复兴的历史过程。在这个历史过程中，保甲与自治的关系由相互分离发展到了相互融通，国家权力对乡村社会的渗透也在一步步地加强。这些历史特点和发展趋向反映出了中国政治现代化过程中的艰难和曲折。
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