省以下财政体制改革的深化与政策着力点，本文主要内容关键词为：着力点论文,体制改革论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1002-8102(2011)09-0005-06
一、背景分析与近年来的改革措施简评
以省、市、县、乡四个层级为主线的地方财政体系，构成了我国政府间财政管理体制的基础环节，承担着直接向众多大中型城市、小城镇和广大农村地区提供基本公共服务的职责。省以下各级地方财政能力和运行状况的好坏，直接关系到基层政权建设、民生改善、城乡经济发展和社会稳定。在改革开放初期，我国的财政改革曾经比较注重解决收入层面的问题，调整政府与企业的分配关系；至20世纪90年代中前期，以实施分税制财政体制为标志，开始进行理顺中央与地方政府间财政关系的改革，纠正由财政包干制办法所产生的影响；此后，财政改革又进一步向着支出领域拓展，实行了包括政府采购制度、公共支出绩效评价、部门预算以及国库集中收付等措施在内的一系列办法；近年来，改革和完善省级以下财政体制的步伐又有逐步加快、日益提速的趋势。可以说，财政改革向着地方财政体制和基层财政领域延伸，既是我国财政发展的自然逻辑，也是应对和解决目前诸多财政实际问题的客观要求。
财政体制框架所处理的首要问题，便是政府间的收支划分和财力分配。目前省以下财政体制中存在的主要矛盾，恰恰体现为地方财政收入能力不足、许多基层财政仍处于紧运行甚至入不敷出的窘迫状态。如下表所示，以1994年分税制财政体制改革为界限，在此时点前后，中央和各级地方政府的财政自给能力状况发生了引人瞩目的变化。其中，中央财政自给能力由此前的低于1变为高于1，甚至有时高于2；地方财政体系中，省级财政自给能力总体上略有波动，但市、县、乡三级财政的自给能力普遍地、程度不同地呈现下降态势，而县级的状况尤为突出。在1994年之前，县级政府的财政自给能力便低于0.8，分税制改革后的多数年份中更降至0.5以下，2009年甚至降至0.4，其财政自给能力水平也“稳居”五级财政的最末位。若不考虑来自上级财政的转移支付因素，仅仅依靠其自身财力，那么，在现有事权划分格局下，许多基层政府财政很难维持工资发放、机构运转以及民生保障方面的正常开支需要。于是，有些地方便试图通过土地财政、债务融资等途径增加可支配财力，这也在某种程度上成为地方经济发展和社会稳定的隐患。
近年来的财政改革中，有多项措施是针对省以下地方财政体制中存在的突出问题而先后出台的。其中，在发展县域经济的同时实施财政省管县改革、简化财政管理层级，便是这一系列措施中的重要组成部分；加强乡镇财政管理、实行乡财县管，在一定程度上缓解了部分乡镇的财政困境；财政部2010年出台的《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，对于增强基层政府及其财政提供公共服务的能力，具有积极的作用；此外，结合当地实际情况实施的地方政府间财政转移支付办法，①也在许多地方逐步推开。在充分肯定这些改革措施成效的同时，还应该看到，目前地方财政体制中面临的问题有其深刻、复杂的背景，省以下财政体制改革的各项措施之间存在着微妙的互动关系，有的方案尚存在着相当大的改进空间或者有待于实践的检验。在此条件下，研究深化省以下财政体制改革中的关键问题，并探讨相关政策的基本着力点，便显得尤为重要。
二、以实施财政省管县为契机提高地方财政体制运行效率
相对于中央与地方财政关系而言，地方上下级政府之间的财政关系更为庞杂和具体。因为，前者是一个主体(中央财政)与数十个主体(省级和若干副省级财政)之间的收支划分和收支往来关系，后者则是数十个省级财政、数百个市级财政、数千个县级财政和数万个乡镇级财政之间直接、间接的多重性收支划分及收支往来关系。②若考虑到大中型城市财政与辖区内区财政之间关系因素的话，则情况会更加复杂。20世纪80年代，我国各地先后普遍将本为省级政府派出机构的“地区”改为地级市，并赋予其管理县级政府和财政的权限。据估计，一个省平均管辖11个左右的地市级行政单位，一个地级市平均管辖8个左右的县级行政单位，而一个县则平均管辖19个左右的乡镇级行政单位(孙开、彭健，2004)。
多样化的省以下地方政府间财政关系的协调与运转，必然伴生着管理成本和行政效率方面的问题。实行财政省管县是对省、市、县财政关系的重新调整，是在分税制框架下对省以下财政体制的规范化(杨志勇，2009)，其基本落脚点在于实现财政层级的扁平化管理，解决预算级次过多和资金调度上的“中梗阻”问题，还原县级财政应有的理财主体地位，从而有助于提高县级基本财力的保障水平，增强基层政府提供公共服务的能力。截至2009年底，已有24个省(直辖市、自治区)对875个县实行了财政直接管理(财政部预算司，2010)。各地方的实施情况表明，财政省管县改革加快了资金周转速度，省对县的财政政策措施可以直接传达到县级基层财政，而县级财政状况和问题亦会迅速反映到省里。当然，财政省管县改革既有取向合理的一面，也有部分实际效果低于预期的一面，诸如省级财政压力加大、市级财政权限和财力相对削弱、如何加强对县级财政监管以及地方财政体制与行政管理体制不相匹配等一系列问题也随之凸显出来。这意味着，在目前对省直管县财政体制改革效果正面评价相对较多之时，恰恰需要做深入细致的调查分析和跟踪研究，更不应忽视改革中存在的缺失和可能掩盖的其他矛盾。简化财政层级和深入推进财政省管县改革，需要从下述四个方面入手，采取切实措施，着力提高地方财政体制效率。
一是以县级为焦点整合地方财政级次和体制。自秦朝推行郡县制以来，我国县级行政区划的存在已历时2000余年，其间地方其他行政级次多有变更，唯独县级行政区划一直稳定不变并发挥了重要作用，正所谓“郡县治则天下安”。县级政府直接立足和面向广大农村及小城镇，更易于对辖区居民的需求偏好做出迅速、准确的反应，也便于接受辖区居民对其行为活动的评价监督。从这个意义上讲，如同其区划设置长期存在一样，县级政府职责范围的相对固定性也是不以人的主观意志为转移的。相应地，在注重发挥省、市财政功能的同时，财政级次简化和地方财政体制整合理应向县级财政倾斜，保证县级财政中与工资发放、机构运转、民生事业有关的基本开支需要，壮大县级政府的财政基础，提高其财政能力，并且加强对县级财政的监督和管理。
二是对各地形式多样的财政省管县办法中的优势特色加以提炼。各地实施财政省管县改革有先有后，相关办法的“生存土壤”也不完全相同。其中，具有代表性的做法有浙江所采取的财税合一和强县扩权模式、江西的重点向困难县(市)倾斜模式、辽宁等省实行的逐步推进并“留利于县”模式、海南实行的行政省管县模式等，这些探索和尝试进展程度不同、各有特色，在体制划分、财政结算、收入报解、转移支付、资金调度、债务管理诸方面并未形成一个规范的“模式蓝本”。从总体上看，当前的省直管县改革仍处于试水期阶段，许多措施和办法的最终效果也有待检验，再加上各地情况差异较大，因此，尚不宜急于确立某一种特定的财政省管县模式作为标杆，而应逐步推动、循序渐进。当然，随着省管县改革的日益深入，有必要在跟踪调研、甄别和比较分析的基础上，精准地区分和把握各地间差异较大的财政省管县实施办法，从中提炼出“共性特征”和“各地独有的优势特色”，集各种省管县模式之大成，对其中的优势和可行措施加以归纳和概括，为下一步整合省管县财政体制模式提供参考。
三是省管县条件下市和乡镇财政的合理、准确定位问题。实施财政省管县之后，市、县财政分别理财，二者之间的日常财政资金往来较原来有所减少，但这仅表现为市、县级财政间原有的管理与被管理关系的些许变化，而并不意味着市财政责权的陡然降低。城市天然的区域性枢纽地位和聚集效应使其具有相对丰厚的税源和较强的财政能力，城市财政同时也需要承担大量的公共部门运转、基础设施、文化教育、医疗与社会保障以及污染治理和垃圾处理等方面的支出，城市政府如能理顺市本级复杂的财政收支关系问题，已属不易。卸下了县财政这个所谓“包袱”之后，实际上更有利于城市政府轻装上阵，将自身财政做强做大，充分发挥城市的特殊功能和作用。关于乡镇财政建设问题，截至2009年底，全国已有近2.8万个乡镇实行了“乡财县管”，占全国乡镇总数的80%左右(徐利，2011)，这对于规范乡镇财政收支、遏制乡镇新增债务、缓解其财政困难，产生了积极的功效。在深化乡镇财政改革的过程中，应以保证农村基层政权正常运转为前提，维持乡镇既有的预算管理权限和资金所有权、使用权、审批权不变，巩固农村税费改革成果，由县级财政直接管理并监督乡镇财政收支，实行乡镇与县预算共编、账户统设、采购统办、国库代管和票据统管，增强乡镇财政的约束性。
三、构建县级政府基本财力的长效保障机制
县级政府作为直接向广大农村地区和小城镇提供基本公共服务的责任主体，其财政能力状况一方面取决于县域经济自身发展水平，另一方面则依赖于体制安排向县级财政的倾斜程度。由于许多地区县级财政从农业和资源型产业取得收入的潜力有一定限度，且县域经济中一般加工业和制造业的财政收入贡献率也比较低，客观上迫切需要建立一整套长效性的县级政府基本财力保障机制，以解决其财政紧运行问题，实现“保工资、保运转、保民生”的目标，尽量满足基层政府提供基本公共服务、实施公共管理的基本财力需求。
(一)准确界定县级基本财力保障的范围和标准
从总体上说，县级政府基本财力保障的范围，应该大致等同于县级政府财政的一般性公共支出领域，即所谓人员经费、公用经费以及与民生和基础设施建设有关的其他各项必要支出。其中的人员经费，主要包含按照国家规定出台的各种工资、津贴、奖金和工资性附加支出项目；公用经费，大致涵盖与机构运转和公务有关的商品及服务方面的购买性支出、资本性支出等；民生支出则包括涉及基础教育、公共卫生与基本医疗服务、社会保障与就业、环境保护与污染治理、文化事业、城镇和农村基本建设以及村级组织运转方面的开支。依照县级政府基本财力保障范围之内各项开支的具体标准，应该对县级政府基本财力保障需求水平进行有效测度，并在准确评估县级政府财政资金筹措能力和县级财力保障缺口的基础上，综合考虑不同地区的财力状况和支出需求，合理确定上级政府弥补该缺口的具体水平和规模。
(二)合理划分各级财政在保障县级基本财力方面所承担的责任
县级政府基本财力保障工作离不开中央和各级地方政府财政之间的协调配合。其中，中央财政可以采取“以奖代补”的政策，建立并运用激励和约束机制，视基层地方财政工作的绩效情况实施奖励，产生正确的导向作用。从2005年起，以缓解县乡财政困难为主要目标，中央财政出台了“三奖一补”③政策，并且达到了预期的收效。这一方法也可以被相应地移植到县级财力保障工作当中，即对弥补县级财力缺口效果较好的地区给予奖励，从而支持地方消化自身财政难题。省级财政在加大对基层财政资金支持力度的同时，负责制定和实施弥补缺口的具体方案。财政省管县条件下的市级财政，主要是从统筹所辖县区经济社会协调发展的角度支持县级政府提高财力保障水平。县级财政则应合理统筹财力，强化自我约束，力求满足县本级和所辖乡镇人员经费、机构运转和基本民生开支的需要。
(三)对财力保障水平进行动态调整，保证该运行机制的长效性
显然，县级基本财力保障的范围、标准和规模并非静态的、固定的，而应该是动态的、逐渐变化的。为了使这种保障机制长期、有效地满足县级政府提供基本公共服务的财力需要，一方面须使该制度本身能够正常运行并发挥预期的功能，另一方面，还必须随着时间、条件的变化，对财力保障范围、保障标准、保障水平和激励措施等内容进行相应调整，从而丰富、发展和完善这种保障机制。从总体上讲，应遵循保障范围逐步拓展、保障标准逐步提升、保障规模逐步扩大的原则，使财力保障措施具有可操作性，既有助于满足基层财政的基本开支需求，又贴近政府财政的实际负担能力。
四、地方财政转移支付功能定位与分配方式优化
自1994年实行分税制财政体制的第二年起，中央财政对省级地方实施了过渡期转移支付办法。此后，各省级政府也从财力格局变化和基层财政需求的客观实际出发，相继制定并实施了各具特色的省以下地方政府间财政转移支付办法。经过10余年的发展，地方财政转移支付已初具规模，资金数额日益扩大，转移支付手段形式多样，分配方式逐步走向规范，对维持基层政府机构正常运转和基本公共服务供给起到了促进作用。同时也应该看到，目前省以下财政转移支付制度在功能定位和制度设计方面仍存在着这样或那样的问题，主要表现为：首先，受省、市自身财政能力的制约，地方财政转移支付的规模仍然有限，与基层财政需求之间尚存在较大缺口；其次，转移支付方式过于多样化、复杂化，各地实施方案中普遍缺乏具有共性特征的、赖以发挥基础性和导向性作用的转移支付手段；再次，“税收返还”这种有利于发达地区、而不利于欠发达地区的方式④同样存在于省以下转移支付制度中，其效应与财政均等化有相互冲突之处，难以真正达到财政资金再分配的目的；最后，地方转移支付的分配方式不尽合理，诸如按因素法核定收支的具体标准、有条件转移支付准入和退出机制设计等问题仍然有待解决。
目前省以下地方财政转移支付制度的差异化缘于两点原因：一是各省、地区之间自然、人文条件和发展程度的不同；二是尚无统一规定、标准一致的省以下转移支付办法，各地于是便比照中央财政的制度安排来设计地方财政转移支付模式。尽管现在并不急需实施统一的地方财政转移支付制度，但仍有必要从功能定位的角度入手，对各地过于繁杂的补助形式进行梳理。针对各省级、市级、县级政府辖区内存在的横向财政失衡问题，可以延续中央对省级财政的做法，实施地方政府上下级财政间的一般性转移支付，并赋予其促进实现辖区内财力均等化的功能；鉴于各地同样存在着上级政府为实现特定政策目标而委托下级政府代理的事务，或存在着有待于上级财政支持的事项，因而也需要通过设立专项转移支付对此进行补偿或补助；在生态问题日益突出的今天，环境保护和污染治理往往超出了特定地域并产生跨辖区的影响，跨辖区的问题必然导致跨辖区的活动和行为，从而离不开以生态保护为导向的横向财政转移支付。基于此判断，可以勾勒出图1所示的地方财政转移支付基本架构。
图1 地方财政转移支付体系
省以下一般性转移支付制度的核心问题，在于运用科学、合理的收支测算方法，衡量地方政府辖区内财政收入能力、支出需求方面的差异，并结合转移支付主体的财力水平，有效确定资金转移的结构和规模，以达到财力均等化的目标。从该意义上讲，收入能力和支出需求测算方法的选择运用，便成为决定地方财政一般性转移支付效果高低和制度成败的关键。其中，收入能力的测算应有利于提高基层地方增收的努力程度。目前各地方财政转移支付制度中所使用的收支测算方法差异较大，既有因素法，也有定额补助法、基数法、来源地返还法等，各种测算方法的政策导向各不相同。从规范化的要求出发，应进一步整合收支测算工具，明确“因素法”在一般性转移支付测算中的主导作用，选取不易受到人为控制的、影响辖区内各地财政收入能力和财政支出需求的常规性因素变量，包括地理位置、人口数量、人口密度、人均GDP等，综合地加以分析和测算，据此确定一般性转移支付额度。从长远的角度来看，应进一步将城镇化程度、低收入家庭比例、社会救济需求、医疗卫生水平、生态保护等内容纳入影响因素的考虑范围之内，通过扩展因素法中影响因素的覆盖程度，使其更有助于准确、合理地体现均等化转移支付的需求情况。
专项转移支付也是省以下财政转移支付体系的重要组成部分。与一般性转移支付的特点相比较，目前地方专项转移支付的分配办法不够透明、随意性强，且制度设计中缺乏必要的激励机制(刘凤伟，2007)。针对这些问题，应采取的对策措施包括：(1)控制专项转移支付项目的设置，建立项目准入机制。新增专项补助须经过充分论证和集体决策。应严格筛选项目，通过对传统项目可延续性和新项目可实施性的分析研究，建立专项拨款的备选库。(2)对地方专项转移支付项目定期重新审理和更新，⑤归并重复交叉的补助项目，中止、取消名不副实或失去时效性的项目。(3)将一般性转移支付制度中的按公式分配的方法移植到部分专项转移支付项目安排中，强化专项转移支付办法的激励和约束功能，提高专项补助的规范性和资金使用效果。
如果说一般性和专项转移支付是中央及地方共有的财政资金转移形式的话，那么，横向财政转移支付则是省以下财政体制中特有的资金转移形式。生态污染和保护问题具有明显的跨辖区、跨流域特征，往往涉及多个同一级别的行政单元和利益攸关方，这就决定了地方政府间横向财政转移支付操作的复杂性和特殊性。这种特性意味着，很难在互不隶属的同级地方行政单位之间建立一种直接的财政预算资金拨付关系，但却可以通过建立生态补偿基金的方式，对流域水环境、自然保护区和生态功能区的环境保护进行横向转移支付。以流域水环境生态补偿基金为例，基金既可以来源于下游地区政府财政的注入资金，还可以来自上级政府的财政投入、上游地区政府财政收入中的排污收费、单位的捐赠、沿流域供水、供电企业的利润乃至社会成员个人等多条渠道(孙开、杨晓萌，2009)，补偿基金不仅投向水流域上游地区的生态环境保护，而且可以用来支持水流域中下游地区防洪、退田还湖等方面的生态环境建设。横向转移支付是地方政府间传统意义上的纵向转移支付的一种必要补充，这种透明度较高的补偿手段(李齐云、汤群，2008)可以在协调和处理不同辖区之间的利益关系方面发挥不可替代的作用。
注释：
①其中也包含近年来实行的横向转移支付和有关生态补偿措施。
②根据《中国统计年鉴2009》，我国大陆的省以下行政区划数为：省级31个、地市级333个、县级2859个、乡镇级40828个。按照《预算法》的规定，各行政区划均设置财政预算机构。
③即对产粮大县给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对财政困难县增加税收收入和省市级增加对财政困难县一般性转移支付给予奖励，对缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予一定补助。
④这项为缓解分税制改革阻力而设立的转移支付形式的基本特征是按照资金来源地分配、多征多返。
⑤例如，可以规定每隔数年须定期对补助项目重新审定。