合作治理视野下社区公共服务供给主体关系的断裂与重构——基于长沙市天心区的实证调查，本文主要内容关键词为：长沙市论文,实证论文,天心论文,公共服务论文,重构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C939
文献标识码：A
文章编号：1672-7835(2013)03-0136-05
改革开放以来，我国社区公共服务供给模式经历了从政府单一中心供给到政府、市场与社区的多中心供给模式的转变。政府单一中心供给模式无法适应市场经济的竞争和效率的要求，也不能解决社会转型期居民多元化、复杂化和日益增长的公共服务需求。中国正处于社会体制转轨和城市化发展的进程中，城市失业、下岗职工、弱势群体利益维护等问题落到社区，加大了社区公共服务治理的难度，严重影响了社会的公平。正如马丁·拉瓦里恩(Martin Ravallion)所述，“发展中国家的贫困人口向城市集中的速度快于城市化速度，结果造成农村贫困快速地向城市转移”[1]。在走向现代社会中呈现出的“利益多元需求、权力分散制衡和组织异质独立”[2]等因素，形成了排斥单一性和独占性机制的强烈诉求，“社会”也开始成为资源供给的潜在力量，开始提供影响个体生存和发展的机会，传统的政府全能主义的供给模式越发难以适应[3]。十七大报告明确提出建立“以人为本的服务型政府理念”和“实现基本公共服务均等化的战略目标”。“服务型政府”意味着政府的关键作用在于“服务”，实现公共福利的最大化；基本公共服务均等化的目标要求政府对社区公共服务给予更多的关注。民政部在《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》中明确提出，“构建以居民需求为导向、以政府为主导、社区参与的多元化供给机制”。但从实践来看，社区公共服务合作供给效果并不理想。究其原因，主要是我国多元合作治理还处于探索阶段，多元供给主体关系的构建存在诸多障碍因素，难以起到对供给绩效的积极促进作用。因此，探讨多元主体合作治理的现状，厘清供给主体权利义务关系，实现有效供给成为亟待解决的重要性课题。
一 合作治理：社区公共服务治理模式一种新的分析框架
(一)社区公共服务合作治理的理论要义
合作治理是民间社会力量和公共权力共同参与公共事务治理的一种模式，它是现代“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”[4]。合作治理源于马克思主义的“合力”思想，恩格斯借用力学中的“平行四边形法则”和“合力”的概念提出了社会发展合力思想，指出历史是由许多单个意志的相互冲突形成无数互相交错的力量，即无数个力的平行四边形产生的合力形成的结果[5]697，任何个体力量都不可能脱离合力的方向，并以其独特的存在方式影响着总合力的运动[6]。基于合力思想，在社区公共服务治理中，存在着多种“分力”——政府、企业以及社区自行组织等利益主体，各主体经过协商和调和会形成有利于社区公共服务发展的“合力”。合作治理是治理理论的一个分支和应用。治理的本质在于政府与公民对公共生活的合作管理，核心特征是多元主体合作共治，强调权威中心的多元化和多元主体的责任，追求政府职能履行手段的多样化。非政府组织在承接政府管理职能和促进社区公共利益的实现方面有着自身独特的优势。如奥斯特罗姆的多中心治理理论认为“在多中心治理机制中，需要借助多样化权力和组织，以解决不同范围的公共治理问题”[7]。随着公民社会的发展和日益成熟，要关注的焦点将不再是一个继续在以政府为中心前提下扩大社会参与的问题，而是要打破政府中心—边缘结构的单极治理，确立与多元共存的社会相适应的合作治理。合作治理的基本形式是平等协商。20世纪后期兴起公共协商理论主张公共政策必须经由公共协商的过程，在自由平等的公民之间进行讨论、对话和争辩，在此基础上形成的决定更符合公民的公共利益，而不只是在表面上体现公民的意志[8]。传统政府权力运行是通过自上而下发号施令对社区公共服务实行单向度的管理，而合作治理建立在权力双向运行的基础上，通过对话协商而不是简单的行政和命令建立伙伴关系以实现社区公共服务的有序和有效的治理。
(二)合作治理是对传统政府治理和参与治理的反思与超越
按照治理权威的来源审视政府与社会的关系结构，中国社区是一个动态发展的过程。从政府职能转变和市民社会成长的空间两个维度，分析我国社区公共服务治理模式变迁的路径和由此带来的不同特征(如图1)。政府职能转变和市民社会成长的空间是一个互动发展的过程，政府职能的转变使市民社会成长空间不断扩大，市民社会力量的壮大带动了政府职能的转变，促进社区公共服务治理能力的提升。
图1 社区治理模式的变迁和路径
1.政府治理模式。计划经济时期，社区公共服务是实行政府治理模式。治理资源来自于政府，政府是社区公共服务唯一的供给主体，负责社区所有的政治、经济和文化事务的管理。社区权力实行自上而下的单向性运行，社区组织没有成长的空间，自治功能匮乏，“公共权力主要依靠暴力或对稀缺性的权利资源的垄断性占有所获取，而不是公共选择的结果”[9]。政府治理模式通过强制权力推动社区公共服务建设，在短时期内可以弥补单位制解体后管理的真空，但从长远看，它会带来巨大的管理成本，僵化的行政控制进一步抑制了社区自治发展的空间。
2.参与治理模式。以奥斯特罗姆为代表的新公共服务学派提出公众参与理论的民主理想，“通过对公民事务的广泛参与，能确保个人利益和集体利益不断得到当局者的倾听和关注……”[10]48改革开放时期，从“单位制”到“社区制”的改革使政府公共服务供给职能下移，居委会和民间团体能够初步代表居民利益，参与社区公共服务的供给。但这种“参与治理的体系中一直存在着中心的和主导的要素”，成为“由政府主导和社会力量参与”的中心边缘结构[11]。表面上看来，参与治理是为了纠正传统官僚制的要求而做出的设计，但政府向公众开放的领域极其有限，且掌握着最终决策权。参与治理并没有打破官僚制固有的格局，只是形式上的民主，不是实质上的民主。
3.社会自治模式。社会自治是以其包容性和无限开放性把所有成员都纳入治理体系中来，排除任何形式的操纵可能性的一种自我治理模式。托克维尔在对近代早期的社会自治形式中谈到，在“社团中，承认个人的独立，每个人就像在社会里一样，同时朝着一个目标前进”[12]220-221。这表达了启蒙思想家对社会民主向往的一种基本理念。20世纪后期，非政府组织的成长进一步促进了民主理念的践行。自我治理在日常生活领域所表现出来的主动精神、自由辩论的氛围和要求的自治行动不断展现出对工业社会治理体系“分而治之”的挑战。但是，社会自治所需的条件需由政府来提供，也是公共行政改革努力的方向。正如法默尔所言，“共同体必须自主决策，尽管到目前为止决策还是别人在做……”[13]321，这些都是过渡性措施，在通向社会自治的前提下必须建立起政府与社会的合作治理体系。
4.合作治理模式。合作治理基于治理的理论框架，强调多元主体的合作治理，是对行政控制和参与治理模式的反思与超越。因为合作治理“以平等主体的自愿行为打破了居民参与决策过程的中心主义结构”，“不仅否定统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向”[14]。在中国政府职能依然存在缺位、越位和社区自治组织力量未发展壮大的情况下，合作治理的模式体现了政府与社会的一种新型互动的关系。它打破了政策目标的单一性，使其走出单纯对上负责的单线性关系的状态。在合作治理条件下，治理主体不再依靠权力直接作用于治理对象；行政权力不再服务于抽象的公共利益，而会紧密地与居民的公共需求相联。合作治理本身表现出来的弹性化、互助性和反思理性等特征，更能迎合转型期公共服务问题的复杂性、多样性和动态性的要求，是当前中国社区公共服务治理的最有效模式。
二 社区公共服务治理主体关系的现实考察
(一)社区公共服务合作治理的成效
本文所依据的数据资料来源于2011年笔者在长沙市所作的“居民参与社区公共服务的行为意向与社区公共服务满意度”的调查。笔者对天心区的9个街道进行抽样问卷调查和实地访谈，问卷针对居民、居委会工作人员、街道和社会组织分别设计。本次调查发放问卷500份，回收问卷476份，在对原始问卷进行逻辑和幅度检查后，去掉废问卷34份，还有442份，因此最后的有效回收率达88.4％。随着市场经济体制的不断完善和社会转型的加快，长沙市各级政府高度重视社区社会组织的建设，把它作为推进社区公共服务的新视野和生力军。经过十几年的发展，天心区的社会组织在数量上达到了一定的规模，种类也日渐丰富，管理体制也一直追求创新，服务水平不断提升。
第一，社区社会组织的数量、种类和规模不断增加。目前，长沙市天心区到民政部门登记注册的各类社区社会组织共有165个，涉及的领域有科、教、文、卫、慈善和社会福利等，其中以教育培训类机构居多。天心区打造了养老、助残、法律援助、文化生活、医疗服务、青少年心理咨询与辅导等一批社区社会组织品牌，成为政府服务于民的桥梁和纽带。
第二，社区社会组织的地位得到不断的提升。十六届六中全会在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题》的决定中，提出要发挥社会组织的社会职能并加快出台培育和扶持各项政策制度，为社会组织的发展提供了良好的制度环境。天心各级政府把社区社会组织建设和发展纳入社会管理创新的总体部署中，出台了针对社区服务及居家养老服务如《天心区居家养老服务中心扶持办法(试行)的通知》等文件，对申请成立的社区社会组织，实施降低门槛、减少登记环节、简化工作程序等系列扶持措施，为社区社会组织的发展扩大了成长的空间。
第三，社区社会组织专业服务水平不断提高。天心区社区各类组织承接了部分政府转移或委托的工作，参与民生服务工作，有效缓解了供需失衡的矛盾，减轻了政府的财政负担，成为政府职能转变的有效载体。如八角亭社区服务中心开展家政、信息、修理等14项服务，形成了较完善的服务体系。各社区残疾人协会为残疾人建档立卡，在残疾人就业、法律维残、扶贫帮困等方面发挥了积极的作用。各类专业组织利用现代化信息技术，不断改进服务方式和提升服务水平。通过对天心区的八角亭社区公共服务的居民满意度调查，76.9％的居民对社区公共服务的效果感到“比较满意”或“非常满意”。可见，居民对社区社会组织提供的公共服务满意度较高，社会组织发挥其专业优势和组织功能有效地满足了居民多元化需求。
(二)政府与社区关系的断裂
国内外学者对政府与社会组织的关系研究成果颇丰，其中影响较大的是库勒(Kuhnle)和赛勒(Selle)把“沟通与交往”以及“财务与控制”作为影响指标，将NGO与政府的互动关系划分整合依附型、分离依附型、整合自主型和分离自主型4种类型模式[15]30。本文参考库勒(Kuhnle)和赛勒(Selle)的观点，结合我国国情，从资金、办公场地、联系频率、财务处理权和人事任免权等方面建立指标体系对政府与社区社会组织关系进行调查，探讨两者在实践工作中的实质关系。
在资金方面，社区社会组织49％的经费来源于财政拨款或政府补贴，20％来源于为居民提供业务的服务收入，8％来自政府项目经费。可见，社会组织资金大部分来源于政府，对政府的依赖性比较大。在办公场地方面，社区社会组织的办公场所主要来源于街道，其中街道免费提供占35％，街道租借占20％，由市、区政府免费提供占11％。办公场地的归属权在很大程度上影响着社区社会组织的自主权，如果由政府提供，社区社会组织在运营和管理过程中势必会受到官方的隐性制约。在联系频率方面，社会组织与政府之间的沟通联系非常频繁的占8.6％，比较频繁的占51.4％。社区社会组织与政府之间的沟通联系程度相对比较密切，试图在与政府的沟通中寻求更好的发展。在财务处理权方面，52.5％的社会组织具有独立的财务处理权，34％不具有独立的财务处理权，仍有相当一部分社会组织受制于上级政府的财务控制。在人事任免权方面，和财务处理权类似，57.6％的社区社会组织具有独立的人事任免权，32.5％不具有独立的人事任免权，部分社会组织包括草根的民间组织和官方社会组织在人事任免上受地方政府的影响。
以上分析表明，我国社区社会组织和政府倾向于整合依附型关系，其与政府在“沟通与交往”上密切，在“财务与控制”上偏向依赖，政府在发展社区社会组织的过程中，对其进行直接或间接的隐性控制。社会组织从成立的性质来看主要有两大类：一类是自下而上的民间草根组织，它是适应市场经济的发展和民主化的进程，主要针对政府公共服务提供不足而产生的社会公益性组织。这类组织在成立初期规模和力量较少，大多依靠个体精英的社会资本建立。它们直接提供公共服务和倡导公共政策、代表公民的意志，并和政府进行直接的谈判以使政府作出有利于公民的公共选择。由于中国几千年的封建专制传统，部分政府人员不能正确看待自发组织的草根民间组织，把它当成与政府争权夺利和影响社会稳定的危险因素。因此，对社会组织在人、财、物进行不同程度的控制，使其受到法律限制，缺乏业务主管单位，发展规模受限，进而影响到其资金来源的获取、管理工作的规范性和外在的公信力。另一类是自上而下的官办社会组织，行政主管部门掌握着组织的重大事项决策权。这类组织完全依靠政府，代表政府部门行使其职能，缺乏主动性和自治性，一旦脱离政府，就面临被淘汰的危险。由于我国一元统摄的历史传统和总体格局的社会沿袭，政府与社会组织之间权力、制度和资源的不对等，两者仍然是“操作性和逐步浸入式的关系”。政府在社区公共服务供给中处于核心主导地位，这将会严重压制社区组织的生存空间和自治能力的成长，有悖于合作治理主体平等合作关系的构建和良性发展。
三 中国场景下重构社区公共服务治理主体的合作关系
合作治理是社区公共服务治理主体关系发展的必然，依据我国国情，必须在政府的推动下，探求有利于创造非政府组织和社区成员话语权的政府与社区协商互动的平台，建立政府与社区的合作伙伴关系(如图2)。政府的主导地位要基于整体性出发，确保社区公共服务治理的有序性和规范性，其它治理主体需要政府的支持和监督，同样也要监督政府的行为，协助政府做好相关治理工作。通过政府与社区各治理主体良性互动的有机合作，构建起“政府调控机制同社区协调机制互联、政府行政功能同社区自治功能互补、政府管理力量同社区调节力量互动的社区管理网络”，形成社区公共服务有效治理的整体合力。因此，必须从政府层面和社会层面提出应对之策。对策设计的重点强调以各主体的分工与合作，相互间良好关系的建立为宗旨。细化各主体的权力和责任，构建稳定的合作治理运行机制，让各主体在参与过程中拥有学习和交流知识的同等机会，从而能自由、平等、理性地参与公共服务政策制定的协商与讨论。
图2 社区公共服务合作治理示意图
(一)政府层面：转变职能，有限行政
合力界定政府的职能，明确政府的权责和地位是推进社区公共服务合作治理的前提和保障。政府应根据社区公共服务的种类和属性，授权并运用政策鼓励非政府主体承接一定领域的公共服务和产品供给，形成政府主导的多元供给体系。同时，以国家整体的公共服务为取向，对社区公共服务的提供做出全面规划，为民间社区组织提供良好的成长的制度环境，如健全和完善扶持社区社会组织发展的法规、优惠政策，制定社区社会组织能力建设标准和开拓创新社区社会组织评估监督机制等措施。另外，要规范政府行为，增强行政透明度，提升政府公信力。政府在提供社区公共服务过程中，要做到信息公开、办事程序和办事结果公开，建立与社区居民的互动回应机制，增强居民对政府的信任度。
(二)社区层面：积极参与
首先，引入市场机制和竞争机制，使私人部门成为多元治理的主体之一。政府通过合同出租、委托代理、凭单制等方式对私人部门进行招标，由私人部门为居民提供所需的诸如社区绿化、社区卫生、社区养老等技术性和专业性较强的日常生活需求和公共服务。政府建立对私人部门的监督和评价机制，以此作为续聘和补贴的主要依据。私人部门参与社区公共服务，对其他治理主体起到“鲶鱼”的效应，对提高合作治理的效率起到积极的推动作用。其次，社区社会组织应明确自身发展定位，创新工作机制，加强自我管理和约束，建立科学的绩效考评机制，健全公共事务决策听证和社情民意反馈制度，确保居民在社区公共服务治理中直接行使民主权利，提高公共服务的供给效率，以获得可持续发展的资源和动力。再次，促进社区居民的参与。在中国缺乏民主传统的国度里，需要各级政府主管部门和社区专业工作者细致而耐心地开展各种社区志愿者骨干培训、典型引导、媒体宣传、专家咨询等工作。培育居民的志愿参与精神，增强居民参与公共服务政策的自信心和参与能力。居民积极主动的参与是社区公共服务发展的力量和源泉，居民自治意识与志愿精神赋予其个人自由和利益诉求的合法性和正当性，同时又要求居民具有相应的责任感、义务意识和规则意识，从而凝聚成理性参与政策制定和与其他治理主体展开公共协商与讨论的动力和纽带，实现由政府“一元治理”转向多元的“合作治理”[16]。
社区公共服务合作治理已成为必然趋势，国内外相关理论为合作治理做了理论的准备，我国和谐社会构建的目标又在更高层面上赋予了合作治理现实的意义。本文仅就社区公共服务合作治理的内涵特征、主体关系的断裂及对策进行了较为基础性的研究，初步探讨了构建社区公共服务治理主体关系的方向。社区公共服务合作治理模式及运行机制等问题有待进一步的理论和实证研究。