论中国陆地边疆的软治理模式，本文主要内容关键词为：边疆论文,陆地论文,中国论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0～05 文献标识码：A 文章编号：1671～0681(2016)01～0040～09 随着边疆治理研究的深化，边疆的外延不断扩展，边疆已经不仅仅指陆地边疆，还存在海洋边疆、空天边疆、利益边疆、底土边疆、信息边疆等范畴。本文只以陆地边疆为研究对象，简称陆疆。政治学对陆疆的研究通常把我国具有陆地边界线的省级行政区统称为陆地边疆。目前我国有9个省区，与14个国家接壤，边境线2.2万公里，国土面积约577万平方公里，占我国国土面积的60％，生活在这一广阔地域的人口约2.8亿，占全国人口的21％。随着我国国家实力的迅速崛起，以及周边国际关系的变化，我国陆疆在整个国家发展战略中的地位明显突出出来。陆疆治理的成效直接决定着国家未来发展的大局。 “治理”(governance)一词在当今已成为多门学科的热门话语，内涵和外延越来越模糊化和泛化，本文所探讨的陆疆治理只从政治学的角度来展开剖析，即国家政权系统为了实现国家安全和边疆发展和稳定，运用多元治理方式影响与支配、管理与控制边疆社会的活动。 从国际上看，随着“和平发展、合作共赢”新时期的到来，强权政治和“霸权主义”的表现形式有了全新的变化，和平演变、文化渗透、经济制裁等手段取代了赤裸裸的武装侵略。边疆治理内涵不再局限于守护好一方疆土，已拓展到利益边疆、安全边疆、底土边疆、文化边疆等新的更广的领域。在这种情况下，陆疆治理思路理应调整与改变。在过去国家面临周边国家战争威胁的那个特殊年代，选择集全国之力发展核心区、边疆地区“先放一放”的战略思路是可以理解的。但时至今日，国家综合国力明显增强、周边国家安全环境日趋复杂的情况下，政府系统乃至全民如果对边疆治理的理解仍然停留在过去的历史条件和思维惯性下，不及时开拓形成新的边疆治理观，不积极总结探索新的边疆治理模式，那么，我国陆地边疆治理将势必面临越来越多的危机和挑战，落后于时代发展的最新要求。 中国历史上的王朝国家在不同时期的边疆治理实践中，留下了各具时代特色的边疆治理思想遗产，如“和亲修好政策”、“屯垦就粮政策”、“移民实边政策”、“轻徭薄赋政策”、“羁縻笼络政策”等具有“柔性”管理特征的边疆治策①，既促进了边疆的发展，又维护了国家的统一。新中国成立以来，我国政府在治理边疆的整个历程中，根据中国国情逐步探索形成了软治理模式，即经济上照顾、情感上关怀、文化上交融、治理方式上灵活。如在建国初期向边疆派遣解放军和民族工作队，实施“交朋友、做好事”政策；社会主义改造中的“慎重稳进”政策和“直接过渡”政策；当前在边疆实施的“兴边富民工程”、“万里边疆文化长廊建设”、“和谐寺观教堂创建活动”、“农村电影放映工程”、“广播电视村村通工程”、对边疆的财政专项转移政策、对口支援政策等等，都是软治理的明显特征和要求。 本文试图以“世情”和“国情”的变化为依据，充分尊重历史发展的固有逻辑，总结与反思我国尤其是新中国成立以来的边疆软治理实践，并在此基础之上，探究当代中国陆地边疆软治理的理想状态，使“边疆软治理模式”得到更进一步的创新与发展。 一、陆地边疆软治理模式的内涵 要界定边疆软治理模式，弄清楚边疆软治理内涵即可，因为模式(Pattern)其实就是“某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式”②。所以，模式就是一种方法论意义上的成熟样式。同理，边疆软治理模式就是把边疆软治理的价值取向和基本做法提升到治理边疆样式的高度形成的一套标准。从一般意义上讲，边疆软治理模式就是边疆软治理学理性的同义转述，是对理想状态下的边疆软治理进行理论上的总结与归纳。关于软治理的定义，学者高奇琦的观点比较有代表性，他认为，“软治理是基于成文或不成文的约定、由多个治理主体实施的、以客体的内在认同和自我约束为主要方式的治理”③。 探讨边疆软治理的内涵，首先要弄明白软治理的两大基本方式。一是情感治理方式，就是基于边疆资源禀赋先天不足和可持续发展后劲不足的现实状况，在边疆治理过程中倾注以物质帮扶和经济援助为主要内容的情感关怀，情感治理所要解决的是增进边疆各族广大群众对党和政府的情感认同；二是文化治理方式，通过情感输入的方式所获得的情感认同是低层次的非理性的政治认同，由此获得的政治合法性基础不牢靠、不深入、不持久，而通过文化治理产生的文化认同则是理性的高层次的政治认同，只有上升到文化认同层面的政治认同才是可靠的、持久的和深入的。传统的边疆软治理观往往束缚在情感治理的漩涡中不能自拔，这种软治理思维从本质上看，是僵化的、消极的和片面的边疆治理取向。边疆软治理的任务就是要实现情感认同和文化认同的有机结合，一是争取边疆各族群众对国家和政权系统的情感认同，以获取实施有效治理的合法性及民心资源；二是加强文化的交流和融合，推进主流政治文化的社会化，使边疆各族群众对统一多民族国家的认同和对政权系统的认同建立在理性的文化自觉的基础上。 边疆软治理的目标旨向就是通过对边疆这一地区的科学治理、和谐治理，逐步稳固和不断提升边疆国家认同水平。“国家认同是公民认同一个民族国家的宪政制度，并在此基础上效忠于民族国家，而民族国家则担负着保护其公民的生命、安全和基本权利的使命”④。国家认同本身是一个抽象化的概念，换句话说，国家认同要通过情感认同和文化认同的具体内容作为载体形式表现出来，情感认同主要是对国家政权系统情感上的亲近和共鸣，文化认同则主要包括对中华民族共同体文化以及主流政治文化的赞成与归属。情感认同和文化认同的不同层次差别体现在，情感认同直接与政府的工作作风和服务态度相连，表现为承认、接受与称赞，属于“第一印象”层面的直观感受；文化认同则强调文化因素在边疆各族群众心理上的内化与形塑，表现为支持、拥护与奉献，属于精神家园层面的内心归属。情感认同和文化认同的区别与联系，还可以通过分析两者之间的特征获得进一步的清晰认识。 情感认同的特征。第一，不稳定性。边疆地方政府一定时期内的整体治理绩效高低，以及政府官员作风与态度的好坏，直接决定着边疆各族群众情感认同的程度与广度。相对文化的积淀性和稳定性，情感表现往往“来的快、去的快”，此时的正向情感并不等于永久的情感认同，彼时的负向情感并不等于永久的情感流失。第二，基础性和前提性。边疆软治理的目的不在于通过一味的给予获得边疆各族群众一时情感上的满足，而在于中华民族文化和社会主义文化价值在边疆社会“生根—发芽—长成茂密森林”。但情感认同却是文化认同不断提升所不可或缺的前提性基础条件，是不可绕道的必经之路。 文化认同的特征。第一，政治性与社会性的有机统一。主流政治文化的认同具有明显的政治属性，中华民族文化的认同则具有典型的社会属性，国家共同体的统一与稳固，取决于两种文化属性的有机结合。第二，稳定性与发展性的有机统一。中华民族文化在边疆地区的认同有着深厚的历史文化底蕴，是56个民族族群文化在长期的交流与融合中自发与自觉整合而形成的，对多样化文化具有强大的吸引力与整合力。主流政治文化也代表着边疆人民的根本利益，社会基础相对扎实，两种文化一旦扎根于边疆，就具有不受外部不良文化干扰的稳定性。同时，文化认同随着时代发展也要赋予新的内容和精神，逐步趋向于人类的最高文明状态。第三，持久性和渗透性的有机统一。中华民族文化和社会主义政治文化是引导和控制边疆各族群众正确行为的无形控制器和指南针，文化认同一旦形成，就会在边疆各族群众中产生持久的心理效应和道德约束，文化影响力和渗透力强的特性还会扩散到法治等其他治理方式，成为决定其他治理方式效度大小的“软元素”或“软变量”。 结合以上分析，我们认为，边疆软治理就是指政权系统综合运用情感治理方式和文化治理方式对边疆地区及其各族群众在在经济上实施帮助、援助、照顾的倾斜政策，在政治上实施平等、团结、互助的民族政策，在精神情感上坚持爱护、关心和尊重的基本准则，以此争取边疆地区及其各族群众对党和政权系统的情感认同，对中华民族文化和社会主义主流政治文化的文化认同，对统一多民族国家的政治认同，最终达到组织和动员边疆各族群众自觉维护边疆和谐稳定，实现繁荣发展的治理过程。从边疆软治理内涵可以得出以下几个相关的结论。第一，提高边疆各族群众对统一多民族国家及政权系统的情感认同和文化认同，是有效实施边疆治理的前提和基础。边疆软治理是一个内容丰富的系统性工程，基于情感认同和文化认同之间的相互补充、相互促进关系，边疆软治理的理想模式就是实现情感认同和文化认同“两驾马车”的“并驾齐驱”，任何“单枪匹马”式的治理，都是对边疆软治理的片面理解和负面解读。第二，界定边疆软治理外延的标准就是看边疆治理过程是否采取了情感治理方式或文化治理方式，抑或两种治理方式的有机结合运用。 二、陆地边疆软治理模式的价值追求 陆疆软治理模式具有自身特有的价值追求，它决定着陆疆软治理的行动逻辑： 陆疆软治理首先凸显“民本位”的价值取向。客观上看，陆疆的自然资源禀赋先天不足，发展的活力与动力、前景与后劲都很不足；主观上看，由于特定历史条件下，国家发展战略选择向“核心区”的长期偏移，以及由此形成的惯性思维，造成陆疆发展的历史欠债太多，导致陆疆广大农牧区群众的主导性需求仍然停留在“衣食住行”等基本生活需要层面，“民生”问题仍然是陆疆地区最突出的矛盾。陆疆软治理的首要价值取向，必须想方设法满足边疆各族群众的“民生”方面的根本利益要求，陆疆治理政策安排必须明确体现“一切为了群众、一切依靠群众、一切治理成果由群众共享”的根本要求，陆疆治理活动过程必须紧紧围绕“想人民群众之所想，急人民群众之所急，解人民群众之所需”的价值理念。强调“民本位”的价值取向必须确立边疆各族群众在国家政治生活、经济生活、文化生活中的“主人翁”地位，确立生活在我国广大边疆地区的各族群众是边疆社会的主人，是边疆治理的主体，是边疆建设的主力，是边疆发展的主角。 坚持倾斜照顾原则，是陆疆软治理的重要价值导向。我国陆地边疆发展中的瓶颈有：发展所需的自然条件大都很恶劣；发展必须的交通基础设施较为落后；发展的现代化和市场化程度较低；支撑发展的稳定环境遭受的干扰因素多，如复杂的民族宗教关系、地缘政治关系等；邻国的经济社会发展均相对落后，缺乏外部力量的拉动等。现实发展的“瓶颈”加上历史遗留的“债务”，导致边疆地区与国家核心区之间的发展差距越来越严重，边疆地区越来越成为我国现代化的边缘地带。如果不始终如一地坚持特殊关怀和倾斜照顾原则，任由边疆社会在现代市场大浪中自行“弄潮”，必将陷入“愈来愈贫穷落后”的深渊。如果出现这种情况，国家的安全、民族的团结、边疆的繁荣与稳定都将成为空话。需要注意的是，对边疆实施倾斜照顾，必须走出“物质给予的量越多、情感认同就越强”的误区，一是因为资源的有限性左右着给予的局限性，一旦“给予”减少或停止，软治理的效果就会打折扣。二是一味的给予会造成“强者”与“弱者”间的不平等对话，伤害“弱者”的自尊心。因此，国家在制定边疆的倾斜照顾政策时，必须把切实提升边疆社会及边疆各族群众的自我变革与创新发展能力考虑进去。 陆疆软治理强调“德治”理念。中国的“德治”文化源远流长、博大精深，其影响力堪与西方法治文明相提并论，以道德教化与道德约束为核心内容的“德治”，在中国王朝国家历史时期治理国家的进程中，曾经发挥了巨大的作用。在“法治”已成为国家治理主导工具与方式的今天，同样不可忽视“德治”的软治理功效，涉及文化异质性相对较大的边疆地区更是如此。边疆软治理强调“德治”，基本要求就是要用社会主义的道德标准衡量、评价并约束人们的行为，不管你是何种民族，不管你信不信仰宗教，不管你信仰何种宗教，不管你有没有突破法律的基线，只要违反了公认的道德标准，就必须受到社会舆论的强烈谴责，就必须接受道德这一“非权力性强制力”的规范与约束。发挥先进文化的认同与整合功能是“德治”的题中之义，一方面，吸纳整合边疆各少数民族形式多样的特色文化，摒弃与社会主义道德文明不相适应的糟粕文化，保留具有先进文明基因的文化内容；另一方面，继续扎实有效的推进边疆文化战略的国家工程，把社会主义的道德文明内容注入到边疆文化建设工程和民族文化活动中去，“寓教于乐”，实现文化认同与道德教化的同步提升，不给腐朽西方文化和极端宗教文化一丝西化分化的渗透空间。 始终以平等、团结和互助的价值原则来处理边疆民族关系。我国9个边疆省区的人口总量约2.82亿，其中少数民族人口0.66亿，占边疆总人口的23.39％。生活在边疆地区的少数民族人口占全国少数民族人口总量的57.89％。其中，广西、云南、西藏、新疆、内蒙古等5个省区的少数民族人口比例较高，都超过人口比例的20％以上。民族问题是所有多民族国家共同面临的难解课题，民族关系的处理更是难中之难，古今中外的历史长河中，划分民族优劣等级、赤裸裸的不平等国民待遇政策曾经是处理民族关系的主流价值取向，放眼今日之世界，仍然有少部分民族国家奉行这一政策，本质上看这是一种公共权力异化的结果，是对软治理价值理念的严重背离。在几十年的边疆治理实践中，中国共产党边疆治理政策的制定与实施，始终以56个民族根本利益的维护和平等民族关系的保护为旨归，以马克思主义民族理论为指导，在解决民族问题的长期实践中总结出平等、团结和互助的民族关系处理原则，这是边疆软治理的重要价值理念。平等、团结、互助三者之间是环环相扣、互相促进的整体联动关系，其中民族平等是民族团结和互助的前提性资格条件，民族团结和互助是持之以恒实施民族平等政策的必然结果，反过来，民族团结和互助局面的形成进一步巩固民族平等的成果，民族团结和互助则是互促互进的“姊妹”关系。事实证明，坚持平等、团结和互助的价值原则是正确的，是能够处理好我国边疆民族关系的。今后在边疆治理过程中应始终坚持这一原则，并进一步把这些原则广泛深入的贯彻落实到政治、经济、文化、社会等边疆治理领域的政策制定和制度安排之中。 科学发展理念是边疆软治理的重要理念。在改革开放30多年的发展历程中，一方面，边疆地区存在着我国经济快速发展中不断凸显出来的共性问题，如国民收入差距过大、城乡发展数字鸿沟愈拉愈大、产业结构不合理、经济与社会发展不协调、人与自然不和谐等问题；另一方面，有些边境地区还存在特别突出的个性问题，资源禀赋的先天不足加上治理思维的消极落后，导致边境部分偏远村落极度边缘化，“缺医少药、缺水少电、缺食少粮”现象在这些村寨还较为普遍，导致许多边界线一带的村落寨子相继出现民生凋敝、生态恶化、人口外迁、土地荒芜等状况，边境地区是维护国家安全和边疆稳定的前哨，这些状况对于维护国家领土的完整、国防的安全都是极其不利的。所以，边疆治理必须强调科学发展理念，坚持“以人为本”价值理念，必须确立全面、协调、可持续的总体发展思路。最关键的是，要通过营造积极治理边疆的舆论环境、建造完备的公共服务环境、打造创业乐业政策环境、塑造文明和谐的的人文环境、构造科学有效的管理环境、建设良好的自然生态环境等软治理方式，加强边疆社会的软环境建设，以边疆的软环境改善提升边疆社会的竞争力和发展潜力，吸引更多的人口到边境一线从事生产和生活，适时加快边境地区城镇化的规划推进和特色产业的快速发展，只有边疆各项事业繁荣了，国家安全和边防建设才能得到保障和巩固。 三、陆地边疆软治理的特殊客体 边疆软治理有其适用的特定边疆问题，即边疆软治理客体。边疆软治理的特殊客体主要有：边疆开发与发展问题、边疆民生问题、边疆民族和宗教问题、边疆政治认同问题等。 边疆开发与发展问题。边疆开发与发展问题是一个涵盖面极为广泛的系统性概念，从内容上看，涉及边疆地区的经济发展、社会发展、文化发展、政治发展和生态发展等，从发展模式上看，有自我发展式的内生型和外力助推式的外生型。由于历史与现实造成的各种主客观原因，加之边疆社会自身变革和发展的短板很多，相比国家发展的核心区，边疆建设与发展的边缘化地位相当突出，明显缺乏自我发展能力，尤其在边疆发展的起步阶段只能依靠外部力量的推动来完成。如果单靠边疆社会自身“摸着石头过河”式的发展路径，实现边疆地区的跨越式发展恐怕会“路途遥远、前景不明”，如果任由边疆与内地在市场化的浪潮中同场竞争，只会把边疆推向愈加贫困落后的境地。因此，解决边疆发展问题必须依赖外部力量的帮助和推动，采取情感帮扶和特殊关怀等软治理运用维度。运用软治理思维解决边疆发展的外部助推问题意味着：在宏观层面上，中央政府要持之以恒地加大投入边疆发展与建设所必须的各类资源、持之以恒地加大中央财政转移力度、持之以恒地给予边疆各项优惠照顾与政策安排；在中观层面上，边疆省区要持之以恒地给予边境县市各种经济帮扶和倾斜照顾政策，发达地区政府要持之以恒地加大对口支援边疆的力度与强度；在微观层面上，发挥国家的社会动员力量，逐渐形成“一方有难、八方支援”的社会援助机制。 边疆民生问题包括边疆各族群众的基本生计、医疗保险、社会保障、教育与文化权利等等方面。边疆民生问题既具有国家整体层面的共性问题，就是人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾，同时面临矛盾更突出、问题更紧迫、解决更棘手的特殊性困境。切实解决民生问题是不断聚集边疆情感认同的基本途径，如果边疆各族群众“民生”方面的现实合理需求在现有体制内得不到实现与满足，或者就根本看不到实现的希望，就会萌生出一种难以名状的情感挫折感和失落感，这种负面情感一旦积淀太深，就会积重难返，就会寻求体制外的利益表达通道或不合法的利益获得渠道，如果此时敌对分子和破坏势力再趁势加以利用，这种消极负面的情感破坏力将会无限放大，对党和政府的情感认同将会受到极大削弱，后果不堪设想。所以，边疆软治理必须强调边疆民生问题的解决与落实，建立健全边疆社会保障体系，达成一种“老有所养、病有所医、学有所上、居有所住”的安居乐业的边疆社会状态，赢得边疆各族群众广泛深入的情感认同，为实现边疆优良治理打下坚实的基础。否则，得不到边疆各族群众广泛深入的情感认同的边疆治理，最终只会导致破产的命运。 边疆民族与宗教问题。我国9个陆地边疆省区最大的特点就是多民族大杂居、小聚居，民族与宗教问题错综复杂的交织在一起，民族的宗教性和宗教的民族性特点十分鲜明，而且很多少数民族是跨界民族，加上很多宗教具有藕断丝连的国际背景，这就造成我国边疆民族及宗教问题具有国际性特点。新中国建立以来，民族及宗教问题一直是陆地边疆治理中最为重大的问题。从总体上看，我国陆地边疆民族及宗教问题属于人民内部矛盾问题，应该采取文化融合、利益整合、情感糅合、柔性化解、耐心引导等软治理方式按步骤、分阶段地逐渐解决，民族问题上始终恪守平等、团结、互助的处理民族关系的软治理价值原则，宗教问题上始终尊重和保护宗教信仰自由。但也不能否认现实中的严峻形势，在边疆局部地区、局部领域，也存在民族宗教问题上的具有对抗性的敌我矛盾，如“三股势力”总是想方设法挑起民族与宗教事端，在人民内部矛盾问题上大做文章，别有用心地使民族与宗教问题极端化、尖锐化。所以，在总体坚持软治理手段的同时，必须强调国家宪法和法律的权威性，严格执行公民的责任和义务。 边疆政治认同问题是边疆软治理范畴内的重要治理问题。边疆政治认同所关注的焦点集中在，政权系统实施边疆治理的一切活动与过程，是否能得到或者能多大程度上得到边疆各族广大群众的认可、信任、服从、支持与拥戴，这是决定边疆治理是否有效的“软元素”或“软力量”，是以强制性为内容的“硬元素”或“硬力量”所无法取代的。边疆政治认同问题因边疆社会的特殊性相对内地显得愈发突出，边疆政治认同构建面临的特殊性挑战具体表现有：区域发展不平衡带来的心理失衡、现代化和市场化的剧烈冲击对传统少数民族文化的解构、“三股势力”对党和政府的肆意歪曲和攻击等等。过去长期形成的一种消极软治理治理思维认为，只要不遗余力地施以情感上的特殊关怀和物质上的不断累加，就自然可以获得边疆高层次的政治认同，道理逻辑上似乎是正确的，可现实中局部边疆地区“物质生活与政治认同不成正比例”的事实证明了情感认同的不稳定特性。积极的治理思维必须特别注重中华民族共同体文化在边疆的政治构建和主流政治文化在边疆的社会化，实现中华民族文化与主流政治文化的“合二为一”，充分体现文化认同的吸引力、凝聚力和整合力，最终发挥情感上的政治认同和文化上的政治认同的“合力”。解决边疆政治认同问题，最关键是要坚持情感认同与文化认同的有机结合的软治理方式。 四、陆地边疆软治理模式的基本要求 边疆软治理模式的基本要求是各种边疆软治理方式在边疆治理实践中的具体运用与价值体现。根据边疆治理形势的不断变化，实施软治理的以下六种基本要求可以单独也可以配套灵活地运用于边疆治理实践中。 以民生问题为导向，满足边疆各族群众的基本需求。边疆的民生问题具有典型性、突出性和特殊性，是边疆各族广大群众最期盼得到解决的基本矛盾问题。“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生状态是边疆软治理致力于追求的基本目标任务。当前，民生问题仍旧占据着边疆各族群众现实需要的主导和优势地位，判断政府系统合法性基础大小的最基本标准是看边疆各族群众的生活、生计、生存是否得到真实的满足，这既是边疆软治理的基本价值追求，也是实施其他边疆治理活动的前提和基础，是最终实现边疆优良治理必须迈过去的“第一道坎”。运用软治理满足边疆各族群众的基本民生需求，必须坚持以下导向，第一，改变“GDP至上、政绩唯上”的治理思路，树立“民生为本”的治理思路，强调边疆地方政府的公共服务职能，摒弃“面子工程”、“政治作秀”等本质上背离“民生为本”价值取向的公共权力异化现象，以提高边疆各族群众“看得见、摸得着”的真实满足感和国民幸福感为边疆软治理的出发点和落脚点。第二，以“制度化保障”为导向。“运动式”的实物支援和财力贴补可能会造成强者对弱者的“可怜、同情”姿态，带来“自尊心受损”的副作用，把各个层面的情感关怀和物质帮扶纳入制度化体系和范畴，步入制度化规范运作的轨道，可以克服这种“副作用”的蔓延和扩散。 以情感认同为旨向，建设边疆服务型政府。以物质帮助为内容的情感关怀显然不是情感认同的唯一源泉，边疆各级地方政府的整体作风和服务展现对边疆情感认同的影响力更为直接和深刻，政府治理的一举一动牵动着边疆各族群众的情感之弦，边疆地方政府的所作所为代表着党和国家的整体形象，是边疆治理“软实力”的核心内容。必须正视的一个事实是，受宗教文化、民族习俗、政府自身利益、“官本位”思想、人情面子等干扰因素的影响，边疆服务型政府建设的步伐还相当缓慢、效果还不甚理想，这极不利于边疆治理整体效能的提升。建设边疆服务型政府既是边疆软治理的基本内容，也是边疆软治理的内在要求。边疆服务型政府是实现边疆优良治理的主体保障条件，基本要求就是把“全心全意为边疆各族广大群众的根本利益服务”的软治理价值理念内化于边疆地方政府建设的各个环节，具体包括以下环节：作为边疆治理组织力量保障的政府机构设置；作为边疆治理有效运行基础条件的组织制度安排；作为有效规范和约束边疆治理界限的职责权限设置；作为保障边疆治理过程公正透明的权力运行程序设计；作为边疆治理技术支撑条件的权力运行机制。需要说明的是，边疆服务型政府建设是一个整体联动推进的系统建设工程，绝不局限于“笑容满面、鞠躬哈腰”式的外在态度，必须要求政府“从头到脚”、“从上到下”、“从里到外”体现出服务的本质和内涵，这是边疆软治理的根本要求。 以文化认同为核心，加快国族文化的构建。我国的国族就是中华民族，其呈现“多元一体结构”⑤。中华民族文化源远流长、博大精深，是团结凝聚全国各族人民共同奋斗的精神纽带，是树立中华民族国族意识的思想基础。中华民族文化历经我国5000多年分化与融合的历史循环过程，在近代中华民族的危难之际，在同为华夏儿女的56个民族共同浴血奋战中，得到提炼与巩固、凝聚与整合，尤其在中华民族国家真正建立起来后(即新中国成立以后)，与社会主义政治文化相得益彰，成为全国各族人民的共同精神家园。历史事实已反复证明，中华民族文化是团结与凝聚全国十三亿人口的最具生机活力的精神武器。当前，中华民族文化在边疆地区的巩固和深入，受到敌对分子和分裂势力采取的形式越来越隐蔽、内容越来越具有欺骗性的干扰破坏，表现为：西方极端“自由主义”和“民族主义”的泛滥与渗透、三股势力的文化歪曲与篡改、披着宗教“外衣”干西化分化勾当的不法宗教组织，使得边疆中华民族文化认同形势愈发复杂、任务愈发艰巨。从应然的角度讲，建设中华民族文化理想的做法是不断吸纳整合各族群文化的优秀部分，不断消融解构不适应民族振兴发展与时代进步要求的文化内容。然而，从边疆的实然来看，边疆治理过程中长期强调各少数民族的文化特殊性，保护各族群文化遗产本无可厚非，但保护的目的不是搞“楚河汉界”式的“文化分界”，如果总是过分强调族群文化特殊性，并耗费大量的人力物力财力去收罗一切体现差别哪怕是一点细微差别的族群文化特征，对于中华民族文化的融合与整合、建构与认同是很不利的。边疆软治理必须凸显中华民族共同体文化的重要性，从国家战略任务层面持续不断地安排各项边疆各族群众喜闻乐见的文化建设工程。必须始终保持中华民族文化在边疆的持久生命力、宽厚包容力、强大凝聚力和有效整合力，内化到边疆各族广大群众中去，形成边疆各族群众强烈的民族自豪感与自信心、无上的国家尊严感和坚定的社会主义理想信念。 以对口支援为手段，凸显集中动员优势。受“重核心区、轻边缘区”的国家治理思维的惯性作用，在改革开放很长的一段时期内，边疆一直处于服从服务于“无条件输送资源支持帮助核心区域的跨越式发展”这一大局的地位，边疆的大建设与大开发进入国家的战略目标考虑之内，也就是近十余年的事。客观地讲，广大陆地边境地区尤其是西南、西北一带边境线地区发展基础差、底子薄、发展后劲不足的矛盾仍旧突出，“村寨减少、草原退化、土地沙化、生态恶化、人口外迁”等现象相当突出，边疆的自我变革能力和可持续发展动力缺乏现实条件的有力支撑。如果不从财政转移支付、各类经济与财政补助、重大项目支持、基础设施援建、人才资源输送等软治理方面实施全方位援助，边疆的发展瓶颈不仅会积重难返，错失最佳的发展战略机遇期，还会“孵化”出严重影响国家安全和边疆稳定的“副产品”，如“跨境民族的移民潮导致的边境地区‘空巢化’”、“复杂的国内外负面环境诱导的群体性突发事件升级”、“为‘三股势力’活动空间的扩散提供了‘口实’”、“边疆情感认同和文化认同的基础不牢靠”等等。因此，必须持之以恒地发挥党和国家的集中动员政治优势，体现社会主义制度的优越性，通过政治建设、文化塑造、经济扶植、人才支援、民生帮扶等全方位援助手段，使边疆社会获得外部的丰富资源力量和内部的自我变革能力。在实施援助的过程中，注重层次性、讲究关联性、突出全面性，有机糅合、统合与整合精神、物质与能量三者之间互补互促的系统性功能，实现1+1＞2的边疆治理综合效能。 以意识形态工作为抓手，实现主流政治文化在边疆的社会化。主流政治文化是一国政权合法性建构最重要的支撑要素。边疆社会的异质性相对较大，有自然属性的特点，也有社会属性的特点，有历史造成的客观原因，也有治理思维的主观原因，主流政治文化在边疆传播的理想状态还远未达到。主流政治文化在边疆的社会化，具有特殊性、艰巨性和长期性特点，受到许多具有边疆地区特殊性的障碍和制约因素，如边疆地区落后的交通、通讯、文化等基础设施；部分少数民族根深蒂固的宗族政治和家族政治对世俗政权的冲击；敌对势力和民族分裂分子猖獗且隐蔽性强的文化渗透随时伺机而动，时刻准备粉墨登场，处处挖空心思抢占边疆的意识形态高地等等，对边疆各族群众的政治判断和鉴别人为制造许多混沌局面和混淆假象，千方百计阻碍社会主义意识形态广泛深入边疆各族群众的内心。边疆软治理的基本要求之一，必须有一整套文化治理工具和政治社会化的传播媒介展开行之有效的意识形态工作，避免边疆社会的任何一个文化领域留下意识形态空白点，不留宣传死角、不给敌对分子的意识形态渗透留一丝空地，以先进文化的强大影响力和整合力排挤落后文化的生存空间，把西方腐化思想、民族分裂思想、极端宗教思想的散布阻断在源头、掐断在萌芽，因为这些不良思想的散布一旦得逞，将对国家的安全、稳定和统一造成灾难性的后果。必须把主流政治文化在边疆的社会化切实融入到边疆文化长廊建设、广播电视村村通、边疆农村放映工程以及丰富多彩的民族文化活动中去，构成社会主义意识形态在边疆传播的“组合拳”。 以公民道德建设为推手，培植边疆社会资本。“德治”是边疆软治理的重要理念，强调道德标准的非强制性约束力和社会道德舆论的“集体压力”，特别注重个人的责任意识、集体意识、大局意识和道德自律等的培植。边疆社会资本是边疆各民族以及各民族成员个人的普通自律行为所产生的具有高附加值的副产品。人类的治理史已反反复复证明，道德的约束与规范是不可或缺的一种有效治理手段。边疆处于国家的边缘区，一方面，某些缺乏现代文明基因的传统社会道德内容在一些偏远的村落寨子仍发挥着强势的惯性作用，另一方面，在改革开放的矛盾突发期到来之际，社会主义道德标准受到巨大冲击，“拜金主义”、“享乐主义”、“官僚主义”、“资本主义”等腐朽思想不断侵蚀着国内包括边疆在内的道德正义基础。为此，边疆软治理必须凸显公民道德建设的重要性，最关键的是要避免陷入“形式主义”的“政治运动式”思想教育怪圈，避免道德教育与文化建设的“两张皮”，采取“和风细雨”式的感化、教化、内化过程，不为道德教化而教化。具体而言，要从渐进式培育边疆社会的公民意识、表彰民族团结进步事业中的先进事迹并树立典型模范、弘扬社会公平正义、建立利益与文化冲突疏通机制入手，增强公民的道德自律性，不断聚集边疆社会资本这一边疆治理的“软实力”和“正能量”，累积边疆软环境治理的民心基础。 五、陆地边疆软治理模式的优缺点 任何一种治理模式都不会“放之四海而皆准”，边疆软治理模式同样不例外，同样具有自身的优缺点。通过进一步深入分析边疆软治理模式的优缺点，有效规避软治理实施的负面作用、积极挖掘其正面治理效能，是陆地边疆软治理模式的题中之义。 边疆软治理模式的优点。第一，有利于不断聚集边疆政治资源和社会资源。如果说以公共权力强制性为特征的“硬治理”过程追求的是一定时期的安全和稳定，而软治理带来的却是无形的治理资源的累积，包括牢固的文化心理和情感认同基础、政治觉悟和能力的增长、公民意识的不断成熟等政治资源的集聚，以及会道德文明倡导、公平正义弘扬、民族关系和谐等边疆社会资本的不断孕育。第二，实施边疆软治理的情感治理方式有利于正向情感的传递与弘扬、感染与融化，有利于建立相互信任支持的“官民”关系和团结和睦的民族关系，实施文化治理方式有利于中华民族文化对边疆地区多样文化的凝聚和整合，有利于社会主义文化价值观在边疆的有效宣传与灌输，最终有利于促进边疆软环境建设，吸引更多的人口到边境一线从事生产和生活。第三，有利于提升边疆的政治认同水平。通过照顾、倾斜和优惠政策的推行，在物质上帮助了边疆地区，在心理情感上秉承了关心、爱护和尊重的精神，有利于边疆各族群众建立对国家、对政权、对政党的认同⑥。 边疆软治理模式的缺点。第一，易于受到“人治主义”者的“偷梁换柱”。软治理与“人治”在本质上是两种截然不同的治理方式，软治理是建立在理性、科学、规范的基础之上的，与法律规制为内容的硬治理手段是相互配合、相互支持的“姊妹”关系，“人治”是已经遭到现代社会抛弃的一种非理性的治理手段。表象上看，缺乏制度支撑的情感关怀、物质帮扶、道德教化似乎有“人治”的色彩，受“权力本位、官本位”思想作祟，“人治主义”者打着软治理的幌子行个人利益的最大化目的，想方设法钻制度空缺的空子，时常有意歪曲“德治”的本质，行凌驾于法律之上、践踏法治权威的“人治”行为。第二，过多的给予政策，容易形成“得到越多，想得到的就越多”的需求递增线路，在国家经济的快速发展期，自然可以维系这一政策，一旦经济发展出现迟缓或倒退，无力支撑边疆日益膨胀的对外部输入资源的需要时，就极有可能迅速蚕食掉好不容易建立起来的边疆政治认同。第三，长期“输血式”的物质帮助、财政补助和政策照顾，可能会造成一种“心安理得”式被动接受的心理状态，一旦养成依赖性，就容易滋生边疆地区的惰性和“等、靠、要”思想，从而造成自我变革和发展能力下降。第四，过多的“温情”政策常常突出泾渭分明的族群界限，做为边疆软治理的实施前提。这种做法容易滋生边疆地区膨胀的族群权利意识，甚至浓重的特权意识，“局部利益唯上、地方保护主义”的思想行为容易“浮出水面”，而做为国民的责任和义务意识在部分人们的行为取向上逐渐削弱与淡化，从而造成某些社会主体产生出诸多不讲法纪、不讲原则的行为。第五，软治理在实施中容易表现出“强者”对“弱者”的照顾和帮助，处于弱者的一方如果把这种照顾和帮助看做是“强者”对“弱者”的施舍与同情，看做是“强者”与“弱者”之间的不平等对话，则很容易导致特定群体的自尊心受到伤害，如果没有敏锐的政治洞察力和睿智的政治治理艺术，此时软治理模式就容易起到加深隔阂的负效应⑦。 边疆软治理的优点是应然状态下的理想治理效果，是在边疆软治理实施得当前提下的必然产物；边疆软治理的缺点则是实然状态下的可能性负面效应，是在边疆软治理运用“过犹”或“不及”的情况下会产生的不良后果。因此，在边疆软治理实践中，必须坚持扬长避短、正确运用的方针，切实实现以下三个方面的有机结合： 一是“输血式”的物质帮扶与“造血式”的全面支援相结合，国家特定时期内的物质财富毕竟有限，物质上的一味输入和投入只是一时权宜，只有与人力资源的援助、产业发展的协助、自我发展的互助有机统一起来，才能实现真正意义上具备平等对话基础的真诚互促互进。 二是实现情感认同与文化认同的有机结合。情感认同与文化认同的顾此失彼，往往是软治理缺点凸显的重要原因之一。事实上，情感认同只有上升到文化认同，才具备坚实的边疆治理基础，文化认同也只有建立在广泛深入的情感认同的基础之才，才具有稳固和持久的特征。 三是实现边疆软治理理性化与规范化的有机结合。边疆软治理规避“人治”因素干扰的根本途径就是把软治理的实施纳入制度化规范运作的轨道，减少边疆治理的主观性、随机性、偶发性和运动性。 注释： ①齐清顺，田卫疆：《中国历代中央王朝治理新疆政策研究》，新疆人民出版社，2004年版，第29页。 ②中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆，2005年版，第960页。 ③高奇琦：《公共权力与欧盟的软治理》，《欧洲研究》2011年第3期。 ④徐则平：《试论民族文化认同的“软实力”价值》，《思想战线》2008年第3期。 ⑤周平：《论中华民族建设》，《思想战线》2011年第5期。 ⑥方盛举，吕朝辉：《中国陆地边疆的软治理与硬治理》，《晋阳学刊》2013年第5期。 ⑦方盛举，吕朝辉：《中国陆地边疆的软治理与硬治理》，《晋阳学刊》2013年第5期。标签：政治论文; 文化认同论文; 政治文化论文; 边疆论文; 治理理论论文; 炎黄文化论文; 中国宗教论文; 中国模式论文; 历史政治论文; 社会认同论文; 人口问题论文; 社会问题论文; 时政论文;