新中国财政管理体制的改革与发展，本文主要内容关键词为：新中国论文,管理体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立50多年来，国家财政为了贯彻执行党在各个时期的方针路线作出了积极的贡献。国家财政是以国家为主体对国民收入进行分配和再分配而形成的一种分配关系。在这种分配关系中，国家财政管理体制起着举足轻重的作用。50多年来国家财政管理体制进行过多次重大改革，其目的是促进社会生产力的发展和社会的全面进步，不断增强社会主义的生机与活力。从这个要求来看，50多年来财政管理体制的改革与发展，基本上适应了各个时期政治经济形势发展的需要，促进了国民经济发展，取得了一定的成绩。50多年来，财政管理体制是怎样发展过来的，有哪些成功的经验，有哪些失败的教训，从中得到什么启迪，得到哪些规律性的认识，需要我们认真地研究、分析和借鉴。
一、新中国成立初期，国家实行了高度集中的财政体制
新中国成立初期，人民政府面临着一系列艰巨而繁重的任务，国家财政遇到严重的困难。在困难面前，党和人民政府没有被困难所吓倒，而是依靠人民群众毅然肩负起恢复国民经济，争取财政经济状况根本好转的重任。人民政府采取发行公债、加强税收、收购物资、组织货币回笼、平抑市场物价、打击投机资本家等一系列政策措施，平抑了物价，稳定了市场，恢复了国民经济。
1950年3月，中央人民政府政务院为了有效地制止通货膨胀，克服财政收支不平衡和收支机关脱节的现象，发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，即统一全国财政收支管理、统一全国物资管理和统一全国现金管理。经过几个月工作之后，到1950年年底国家财政就出现了收支接近平衡的局面，金融物价基本稳定，取得了克服财政经济困难的初战胜利。
正当全国人民集中力量恢复和发展国民经济的时候，美帝国主义发动了侵朝战争，把战火烧到鸭绿江边，严重威胁中国安全。在国家财政经济非常困难的情况下，中国人民毅然掀起了抗美援朝、保家卫国运动，中央适时地调整了财经工作方针。中共中央决定，在抗美援朝期间，财经工作方针是：国防第一，稳定物价第二，其它第三。就是说在保证了第一、第二之后，剩有多少钱，办多少事，不能出现赤字。财政工作很好地贯彻了这条方针。
在国民经济恢复时期，国家财政实行了高度集中的财政体制，统一管理收入，统一安排支出，即所谓“统收统支”的体制，财政收入全部上交中央，财政支出由中央统一分配，财权和财力主要集中于中央。省、地区、县的财权很小。但是，就是这种高度集中的财政体制，在财政资金极其有限的情况下，保证了抗美援朝的胜利，迅速恢复了国民经济，稳定了通货，制止了物价飞涨，使国家财政达到了完全的平衡、略有结余，使国家财政经济状况得到了根本好转。试想，在国民经济恢复时期，如果不实行高度集中的财政体制，怎么能办那么多大事呢？所以不能笼统地说“统收统支”不好。它在国民经济恢复时期，使有限的资金发挥最大的效能，是起了重要作用的。
二、“一五”时期，国家实行了偏于集中的分级管理的财政体制
从1953年起，我国进入了大规模经济建设的第一个五年计划时期。在这个时期，再继续实行高度集中的财政体制就难以适应大规模经济建设的需要了。地方同志对前一时期财政管得过多，统得过死，提出了许多意见，纷纷要求增加财力，扩大财权。为了更好地实现第一个五年计划，充分调动各方面的积极性，国家在1953年适时地改进了财政管理体制，实行中央、省（自治区、直辖市）、县三级管理，明确划分了三级之间的收支范围。
1954年，邓小平兼任财政部长。在1954年1月召开的全国财政厅局长会议上，他发表了重要讲话。他指出，为了调动各方面积极性，发展生产，厉行节约，增加财政收入，要把国家财政建立在经常的、稳固的、可靠的基础上。为此，他提出了财政管理的六条方针。各地区、各部门认真贯彻执行了六条方针，所以1954年、1955年国家财政的日子比较好过，不但实现了收支平衡，还略有结余。
为了把国家预算建立在经常的、稳固的、可靠的基础之上，保证国家财政有相当的后备力量，1953年11月，中央人民政府政务院发布了《关于编造1954年预算草案的指示》。其中明确规定国家预算实行分级管理，国家预算分为中央预算和地方预算。地方预算分为省（市）预算和县（市）预算。对各级预算的收支范围作了明确的划分。在收入方面，分为中央财政和地方财政的固定收入，固定比例分成收入和中央调剂收入。在支出方面，仍按企业、事业、行政单位的隶属关系和业务范围划分为中央预算支出和地方预算支出。这种体制对集中资金，保证国家重点建设，促进国民经济发展，对于克服“管得过多”、“统得过死”，对于调动各级政府增收节支的积极性起了重要作用。“一五”时期，我国工业生产总值平均每年增长18%，农业生产总值平均每年增长4.5%，财政收入平均每年递增12.3%，财政支出平均每年递增11.6%。应该说，“一五”时期的财政体制是适应了大规模经济建设需要的，是一个成功的体制。但是这种体制仍偏于集中，在一定程度上仍然存在管得过多过死的问题，需要改进。
三、1958年改革过于集中的财政体制
随着社会主义改造的完成，建设规模的不断扩大，社会化大生产和专业化的不断发展，在部门之间、地区之间、企业之间联系协作关系越来越密切，经济管理体制中集中过多，统得过死和不适应生产力发展的矛盾就突出出来了。从1956年开始，党和国家领导人不断探索符合中国国情的社会主义建设道路。毛泽东在《论十大关系》中指出：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”周恩来在中共“八大”的报告中明确指出，要改革过于集中的财经体制。要规定各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权。陈云在“八大”发言中总结了“一五”时期的建设经验，提出了经济体制改革的总体设想。根据这个总体设想，在调查研究的基础上，他提出了财政经济体制改革方案，主持起草了《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》三个草案。这三个草案经过国务院全体会议通过，经过全国人大常委会原则批准，正式下达执行。这标志着中国全面经济体制改革开始了。
这次经济体制改革的指导思想非常明确，就是调整中央和地方、国家和企业关系，适当扩大地方和企业的权限，以解决高度集中的财政经济体制所带来的一些弊端。
财政体制在调整中央和地方的关系方面，实行了“以收定支，五年不变”的办法。在财政收入划分上，实行分类分成，把财政收入分为中央、地方的固定收入，企业分成收入和调剂分成收入。财政支出分为地方财政的正常支出和中央专案拨款两种。按照上述划分之后，收入多余者上缴，支出不足者由中央财政补助。
1958年的财政管理体制改革，作为探索中国社会主义建设道路的一种尝试，它的指导思想和基本内容都是正确的。可惜，它被“大跃进”的浪潮冲垮了，只实行了一年就改变了办法。“大跃进”使经济体制改革偏离了正确方向，过多过急地下放企业和财务管理权限，过多地扩大地方对基本建设投资的管理权限，不适当地在农村推行“两放、三统、一包”，不切实际地实行税利合一，不适当地废除了许多有益的规章制度，使国家财政和财政管理受到了严重挫折。
1958年财政管理体制改革，既有一定的理论准备，又有较充裕的物质条件和财力保证；既有总体设计，又有配套措施，如果没有“大跃进”的冲击，这一改革探索是可以取得成功的。但是，由于经济决策的失误，不但使改革流产，而且使整个经济陷入困境。这就告诉人们，建立一个合理的、充满生机与活力的经济管理体制是必要的，但是体制不是万能的，再好的体制也要靠正确的决策作保证。离开正确的决策，再好的体制也无济于事。事实证明，体制合理重要，决策正确更重要。
四、六十年代初期，调整国民经济，又实行集中统一的财政体制
“大跃进”的错误，加工严重的自然灾害，再加上苏联政府的背信弃义，撕毁合同，撤走专家，使我国的国民经济发生了严重困难，国家和人民受到了重大损失。针对这种严峻的局势，1961年1月，中共中央决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。在经济工作中强调集中统一，要求做到统一领导、统一政策、统一计划、统一行动，并采取了一系列集中统一的措施。1961年1月20日，中共中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》，强调经济管理大权应当集中到中央、中央局和省（市、自治区）三级。同年1月，中共中央批转了财政部《关于改进财政体制，加强财政管理的报告》。报告中提出，在财政管理和财政体制方面，相当突出地存在着财政纪律松弛、财政管理偏松、资金使用分散和财权分散等现象，并提出了各种改进措施。在财政体制方面提出国家财政基本上集中到中央、大区和省（市、自治区）三级，缩小专区、县（市）和人民公社的财权。对省、自治区、直辖市实行“收支下放，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政体制。对各地区、各部门、各单位的预算外资金进行整顿，对国家税收加强管理，对企业财务、基建财务、公社财务也都加强了管理。当时，由于认识一致，措施得力，宏观决策正确，国民经济得到了迅速恢复发展。到1965年，各项经济技术指标均已恢复到“一五”时期的最好水平。
调整时期财政体制强调集中统一，但不是简单的集中，而是有松有紧，该紧的紧，该松的松，集中和分散的关系处理得比较适当，从而取得了很好的成效。但是，由于历史条件的限制，对于“左”倾思想没有认真清算和根本纠正，仍然潜伏着不少的矛盾。
五、十年内乱期间，财政体制采取了各种维持办法
“文化大革命”初期的1966年和1967年财政体制基本上实行了“收支挂钩，总额分成”的办法。1968年，生产停滞，收入下降，有的省、自治区连正常的经费也保证不了，他们提出暂时实行“收支两条线”的办法。1969年，政局相对稳定，又恢复了“收支挂钩，总额分成”的办法。1971年，中央企业大部分下放到地方管理，财政体制也随之实行了收支包干办法。1972年以后，又经过多次调整，适当增加了地方的机动财力。1976年，又恢复了“收支挂钩。总额分成，一年一定”的办法。
十年内乱，财政体制变动频繁，主要是应付局面，解决当时存在的突出问题，在困境中勉强维持这日子。
六、进入新的历史时期以后，国家财政体制进行了以下三次改革
第一次，1980年实行“分灶吃饭”财政体制
1978年12月，中国共产党在北京召开了十一届三中全会。1979年4月，中共中央召开了工作会议。同年6月召开了第五届全国人民代表大会第二次会议。这三次重要会议均提出要认真总结历史经验，对经济体制逐步进行全面改革，扩大企业和地方的权力。结合整顿，要求以财政体制为突破口，改革先行一步。
根据上述精神，1980年2月1日，国务院发出《关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的通知》。国务院指出，为了贯彻落实“调整、改革、整顿、提高”的方针，充分发挥中央和地方两个积极性，适应逐步实现四个现代化的需要，决定从1980年起实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制。
这种体制，首先是划分收支。凡是划给地方的收入，由地方自主支配；凡是地方负责的支出，由地方自行安排，中央不再进行干预。第二是分级包干。地方财政收支范围、上解数额（或者上解比例）、补助数额确定以后，由地方包干使用，收支有余不上缴，收支不足者不补助。因此，有人给这种体制取了个通俗的名字叫“分灶吃饭”。“分灶吃饭”是与过去由财政部统一分配收支指标的“一灶吃饭”办法相对而言的，是一种形象的说法。但是，也充分说明，实行这种体制以后，各省、自治区、直辖市有了统筹安排地方财政收支的自主性。这与过去的财政体制是大不相同的。
由于我国地域辽阔，经济发展不平衡，这次改革，对不同地区实行了不同的“分灶吃饭”办法。
“分灶吃饭”办法是国家财政体制的一次重大改革，它在财政收支结构、财权划分和财力分配等方面都发生了很大变化。同过去财政体制比较，“分灶吃饭”财政体制具有以下几个特点：
1、由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”。分为中央一个灶，地方20多个灶，打破了“统收统支”、吃“大锅饭”的局面。
2、财力分配由“条条”为主改为以“块块”为主。中央各部门不再“条条”下达收支指标，由地方根据中央的方针政策统筹安排，增加了地方的财政权限。
3、分成比例和补助数额由一年一定改为五年一定。地方可以“五年早知道”，便于安排长期规划。
实践表明，“分灶吃饭”财政体制充分显示了它的优越性。它不仅扩大了地方的财权，增加了地方的财力，也加重了地方的经济责任。地方各级领导都加强了对财政工作的领导。“分灶吃饭”体制，使地方政府有发展地区生产建设事业的活力和动力，他们努力挖掘本地资源，合理使用资金，提高资金使用效果，增加财政收入。其作用是非常明显的。实行“分灶吃饭”体制以后，1980年到1987年，全国工农业总产值平均每年增长11%，其中工业总产值平均每年增长12%，农业总产值平均每年增长6%，是历史上最好的时期之一。这种体制在执行中也暴露出它的缺点，最突出的问题是统收的局面打破了，统支的局面没有打破。中央财政收入减少了，中央财政支出并没有及时分流出去。地方已经“分灶吃饭”了，但是发生一些特殊的支出还是向中央要钱。中央财政相当困难，不得不向地方财政借款。后来，对这种体制又作了一些相应的调整。
第二次，1988年实行财政包干体制
1986年以后，在财政收入上出现了一个新的情况。一些经济发展比较快，收入上解比例大的地区，财政收入出现了滑坡的现象。这类地区认为实行“总额分成”办法是“鞭打快牛”，收入多的地区，留成比例小，上解比例大；而收入少的地区，留成比例大，上解比例小。于是就发生了“藏富于民”、“藏富于企业”的对策，使财政收入滑坡。
为了制止财政收入滑坡现象，调动地方组织财政收入的积极性，1988年7月，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，从1988年开始实行。根据各地区的具体情况，采取了六种包干形式，即：收入递增包干，总额分成包干，总额分成加增长分成包干，上解额递增包干，定额上解包干和定额补助包干。
财政包干体制在一定时期的经济发展中，特别在制止收入滑坡方面起过积极作用。包干以后，有些地区的经济建设事业发展很快，财政收入也增长很快，所以有些人非常称赞这种体制。但是，随着社会主义市场经济的发展，市场在资源配置中的作用不断扩大，财政包干体制的弊端也日益明显。一是包干制把中央财政包死了，把地方财政包活了，在地方增加的收入中，中央财政分得少，地方财政留得多。实行包干制的头两年，即1988年和1989年，地方组织的财政收入比上年增加的部分，中央财政分到的不到5%，而地方财政留下的却在95%以上。这种把中央财政包死的办法，是造成中央财政收入在国家财政收入中所占比重不断降低的原因之一。二是包干制强化了地方利益机制，助长了地区封锁和盲目建设，不利于贯彻国家的产业政策和调整产品结构，妨碍国家统一市场的形成。三是包干制形式多种多样，对省、市、自治区都是一对一的谈判，没有一个统一政策，难以体现公平与效率的原则。因此，包干体制只能是一种过渡形式。
第三次，1994年实行分税制财政体制
1993年11月14日，中共中央作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》指出，近期财税改革的重点之一就是把现行地方财政包干制改为在合理划分为中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。
财政是国家宏观调控的重要手段，财政体制则是国家宏观调控体系中的重要组成部分。分税制财政体制就是根据建立社会主义市场经济体制和国家实施宏观管理的要求而制定的。它是建立社会主义市场经济的重要内容，是整个经济体制改革的重大举措，是理顺经济关系的迫切需要。因此，国务院在1993年12月发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定分税制从1994年1月1日起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行。
分税制是根据事权和财权相结合原则，按照税种划分为中央财政收入和地方财政收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的主要税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。
为了顺利推行分税制改革，国家决定对原体制的分配格局不变，过渡一段时间再逐步规范。
从近些年实际执行情况看，分税制运行的状况基本上是良好的、正常的，并取得了一定的成绩。这说明分税制财政体制促进了国民经济持续、快速、健康发展，促进了国家财政收入快速增长，改革是成功的。
实行分税制以后，改变了各地区的理财观念，克服了“等、靠、要”的思想，确立了挖掘内部潜力，发展经济，增收节支，自求平衡的思想。近些年地方财政收入增长幅度大大高于中央财政收入的增长幅度，就是充分发挥了地方政府当家理财积极性的结果。
分税制最大的功绩在于否定了包干制的体制，使中央财政和地方财政的分配关系纳入比较正常的发展轨道。在包干制条件下，地方政府受利益机制驱动，盲目发展一些税高利大的小企业，制约了国家产业结构的调整。分税制以后，淡化了地方与这类企业的隶属关系。国家利用税收杠杆实施宏观管理，有效地调整产业结构和产品结构。
分税制财政体制在运行过程中出现一些问题，有待进一步完善，如转移支付制度还不够完善等问题。
财政管理体制的实质，是一个集权和分权的问题。从国家财力来说，什么时候应该适当集中，什么时候应该适当分散，是根据党和政府在各个时期的方针政策，根据政治经济形势发展的需要来决定的。该集中的时候就要集中，该分散的时候就要分散，否则，对生产建设事业的发展是不利的。
我国现行的分税制财政体制，比较好地处理了中央和地方的财力分配关系，受到了各地区的欢迎。那么，这种体制在处理集权和分权方面是否就算得当了呢？不是的。党中央多次指出国家财力过于分散，要适当集中，逐步提高财政收入占国民生产总值的比重，逐步提高中央财政收入占全国财政收入的比重，以建立稳固的平衡的国家财政。这个任务还远远没有完成，还须不断努力。
曾经有人提出，把中央财政收入恢复到五、六十年代占全国财政收入60%左右的水平。我认为，这种主张显然是不切实际的。根据新中国成立五十多年来的经验，特别是改革开放二十多年来的经验，过高的集中是不利于调动各方面积极性的，也是不利于国民经济持续、快速、健康发展的。中央财政和地方财政在全国财政收入中所占比重，以各占50%为宜，或者中央财政所占比重略低于50%，比如占45%；地方财政所占比重略高于50%，比如占55%，都是可行的。这样的分配比例，既可以保证中央政府的宏观调控能力，又可充分发挥地方政府的积极性，促进地区经济发展。
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