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[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2007）11-0039-04
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词，自此，人类社会便迎来了“全球治理”的新时代。这一时代的来临，给各国政府的治理带来了一系列的机遇和挑战，促使政府重新思考治理过程当中的制度设计和制度安排，并致力于一系列的制度创新。而在这一过程当中，政府需要制度权威。本文正是从这一逻辑构想出发，对我国当前政府治理过程中制度权威的现状加以考察，希望找到加强政府治理过程中制度权威建设的有效路径。
一、政府治理离不开制度权威
“治理”（governance）原意与“统治”（government）的意思相近，直到20世纪90年代，西方学者赋予“治理”以新的含义，不仅使其有了更广泛的内涵，而且与统治的含义相去甚远。关于治理的定义，最具代表性和权威性的是全球治理委员会于1995年在《我们的全球伙伴关系》中所界定的：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[1] 通过对“治理”概念的考察，我们可以将政府治理界定为：政府通过一系列的制度设计、制度安排和制度创新，协调各种利益关系，达成共识和合作，以实现公共利益的活动过程。
对于制度的本质问题，国内外学者众说纷纭，综合国内外学者的论述，我们将其界定为：在社会活动过程中所形成的约束和规范人们行为的一系列规则的总和。依据制度不同的表现形态，可以分为正式制度和非正式制度，前者包括政治及司法规则、经济规则与合约等，后者包括风俗习惯、道德伦理、宗教信仰、思想意识等。[2] 制度权威就是人们对制度的服从关系，可以分为正式制度权威和非正式制度权威。前者基于某种外在的强制力量，通常配有严厉的惩罚措施，并凭借法定暴力的运用来确保人们对制度的服从；后者基于人们的信仰和社会舆论的力量，通常依靠人们的道德良知和行为习惯来实现对制度的自觉服从。
关于政府治理离不开制度权威，我们可以从以下两个方面来加以分析。
一方面，制度权威是政府治理之必要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[3] 因此，政府要实现治理的目的，必须能运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，而公民是否愿意服从政府的引导、控制和规范，首先要看公民是否认同政府，也就是说政府是否具有统治的合法性。关于统治的合法性，马克斯·韦伯曾有过精辟的论述，他概括了合法统治的三种依据：传统、个人魅力和法理。与合法性基础相对应，权威有三种理想类型：一是传统型权威，人们对此类权威的服从是基于传统的神圣规则；二是魅力型权威，它有赖于领袖人物的非凡才能；三是法理型权威，它建立在正式制定的法规的基础上。其中，第一种情况下产生的权威形式是正式制度权威，而第二种情况和第三种情况下产生的权威形式是非正式制度权威。经过以上分析，我们可以这样认为，制度权威构成政府统治的合法性的来源，从而使政府的行为获得了“普遍承认”的合法性，使广大公民相信，政府的制度设计和制度安排是代表公共利益的，对制度的服从也就是对公共意志的服从。从一定程度上来说，政府行为的合法性程度依赖于制度的权威性程度，或者说制度权威的程度决定政府行为的合公意性程度。因此，从这种意义上来说，制度权威是政府治理之必要。
另一方面，制度权威使政府治理为可能。政府在治理过程当中，需要进行一系列的制度设计和制度安排，这必然会导致原来的制度关系的变化。制度关系反映的是人与人之间的关系，实质上是人与人之间的利益关系。一旦制度关系改变了，人与人之间的利益关系也随之改变了。利益关系的变化意味着一部分人将得到利益或增加利益，而另一部分人将失去既得利益或减少利益。理所当然，后一部分人为了维护既得利益或避免利益的损失，必然会对政府的制度设计和制度安排采取抵制或不合作态度。在这种情况下，政府需要做的就是将既定的制度设计和制度安排合法化，以消除部分人的抵制或不合作的态度。制度合法化过程实际上也就是建立制度权威的过程，具体来说，就是以规则的形式将既定的制度设计和制度安排固定下来，并给这种形式“盖上社会普遍承认的印章”，[4] 从而确立一种稳固的制度关系。除了制度设计和制度安排以外，政府还应致力于制度创新。然而，即使一项好的制度特别是那些对全体成员都有利的制度，由于制度的创立过程是需要成本的，需要花费一定的时间和精力来宣传鼓动，所以，实际情况是，“对新制度的需求已普遍存在，但绝大多数的人持观望态度，制度创新没有预期的那么顺利和迅速”。[5] 这一情况的出现，表明新制度并不必然获得“社会普遍承认”，同样需要合法化，也就是说要形成制度权威之后，才有得到普遍服从的可能。因此，制度权威使政府治理成为可能。
总之，政府治理离不开制度权威，政府只有借助于国家制度所赋予的权威性，才能获得“普遍的合法性认同”，为政府的治理行为提供公共权威基础。同时，政府只有将公共治理的理念体现于各项制度当中，并使之合法化，才能使各项制度获得广泛的权威性，从而转化为全体公民的公共准则。
二、我国政府治理中制度权威的现状
改革开放以来，我国政府在治理过程中，进行了一系列的制度设计、制度安排和制度创新，这些既有政治领域的，经济领域的，也有社会生活领域的；既有正式的，也有非正式的。这些制度的发展是制度权威增强的基础与前提。但是在社会转型期，我们的制度设计、制度安排等尚需进一步完善。同时，我国目前在制度权威的实现方式上也还存在着许多亟待解决的问题。这些因素使得当前我国政府治理中的制度权威存在着一定程度的缺失现象。
一是经济生活领域的制度权威建设需要进一步加强。随着我国的经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变，与传统计划经济体制相适应的某些规则已不再具有存在的合理性，而需要建立起与市场经济体制相适应的新规则，并使之合法化，以建立起新的经济制度权威。然而这是一个需要不断作出努力的制度变迁过程，主要体现在以下几个方面：（一）产权制度有待进一步健全。产权制度是现代经济制度的核心，由于以前我们对产权制度的重视不够，一方面导致国有企业由于产权不明，权责不清，从而缺乏有效的激励和约束机制；另一方面造成国家对私有产权的保护不够，给私营企业的发展带来一定的阻碍。（二）企业的法人治理结构有待进一步完善。国有企业改革的目标是建立现代企业制度，而法人治理结构是现代企业制度的基础。这就需要进一步理顺政府与企业之间的关系，不断地进行制度创新，使政府与企业的关系在制度化的轨道上实现良性运行。（三）诚信制度的创建有待进一步加强。商品经济是以商品的市场交易为主要目的的经济，在交易活动过程中，要求双方能够信守承诺，才能保证交易行为的正常进行。因此，诚信制度一直被奉为商品经济的圭臬，而由于目前我国关于诚信方面的制度规范还不完备，所以市场经济行为中还存在着各种机会主义现象，严重影响市场交易活动的安全和稳定。通过以上分析可知，没有健全的经济制度，新的制度权威也就缺乏确立的基础。
二是政治生活领域的制度权威基础需要进一步夯实。在政治生活领域，我们国家的各项制度已经深入人心，获得了人民群众的普遍认同和合法性信仰。然而在制度的实际运行过程当中，某些问题的存在影响着政治生活领域的制度权威基础。一是人民代表大会制度在职权行使、工作方法和运行机制等方面还存在着较大的发展空间。只有不断健全和完善，才能使得人大的权威地位得到充分体现，其职能得以充分发挥。二是由于地方利益和部门利益的存在，使得党和国家的政策在具体实施过程中发生偏离。政策作为党和国家意志的体现，代表的是广大人民群众的最根本利益，如果不能得到切实的贯彻和执行，会损害政策制度本身的权威性，而最终有损党和政府的威信。三是某些地方豪强势力和家族势力的存在，对基层政权的权威构成挑战。基层民主自治制度作为基层群众自主治理社区事务、充分发挥创造性的基本政治制度，是社会主义民主政治的重要特征。然而，由于我国的基层民主自治仍处在探索的阶段，还需要不断的制度创新，所以不可避免的会出现基层制度权威的软化，需要新的制度予以强化。因此，不夯实政治生活领域的制度权威基础，制度的权威性就难以充分彰显。
三是社会生活领域的制度权威重构需要进一步推进。中华民族有着重秩序、讲信誉、懂礼仪的优良传统。但在市场经济的冲击下，人们的生活方式发生了巨大变化，对与原有生活方式相适应的行为习惯和规则变得不适应了，而对与新的生活方式相适应的行为习惯和规则又相对陌生，这就造成了社会生活领域制度权威在一定程度上的不足。其具体表现有：（一）道德观念迷失。人们在对传统伦理道德进行抨击的同时，却将一些良好的伦理道德规范也像“澡盆里的婴儿”一样，“连同洗澡水一起倒掉了”，人们的社会生活顿时失去了公共准则，从而导致社会上出现了“道德滑坡”现象。（二）公民意识淡薄。由于中国传统文化是一种“臣民文化”，人民群众深受“长官意志”和“家长制”作风的影响，而缺乏“公民文化”生成的土壤，因此，人们的权利义务观念不强，也没有培养出民主与平等的精神。（三）价值选择迷惘。由于中国目前处于新旧价值观念相互冲突和中外价值体系相互碰撞的时期，这使得社会成员在行为导向上无所依凭。同时，由于社会所倡导的价值标准与实际社会生活之间的不一致，使得众多社会成员面临着价值选择上的困惑和迷惘。（四）人际关系冷漠。任何一项规则都有它适应的一定领域，如果超出了这一特定领域，就会导致规则的滥用。由于一些人将市场经济的交换原则扩大化，把人际关系也当作一种利益交换关系，甚至把感情、友谊等当作等价交换物，使得人们之间失去了基本的人际信任，“人人自危”，人际关系因而变得冷漠。总之，新的生活方式需要新的行为规范来加以调整，只有让这些新的行为规范内化为人们的内在信念，才能为人们的社会生活提供公共准则。因此，在市场经济条件下，我们面临着重构社会生活领域制度权威的挑战。
三、加强政府治理中制度权威的路径选择
通过对我国政府治理过程中制度权威现状的分析，我们发现，与我国经济、政治与社会生活领域制度权威的要求相比较，两者之间还存在着一定的差距。怎样缩小这种差距，使制度权威的现状得到较大的改善，将是我们应当认真加以探讨的问题。本文仅就加强政府治理中制度权威建设的路径提出以下拙见：
路径一：以产权制度为基础，加强经济制度的权威。
新制度主义是目前西方制度权威理论的最主要派别，其中最具代表性的人物是诺思，在他的制度理论中，“产权理论”是最基本的方面。在他看来，“私人产权或某种排他的专一所有权制度的存在是保证交易的顺利进行、降低交易成本、促进技术创新的前提”。[6] 具体来说，产权制度一般具有以下功能：（一）产权的权力界定和减少不确定性的功能。建立产权制度的目的是划分各产权主体的财产权利并对他们之间的产权关系予以确认，以便为各产权主体确定行为的边界，使他们明确可以做什么和不可以做什么，从而使人们的经济选择行为有了确定性。因此，产权制度的建立可以使人们在自己的经济活动中形成稳定的预期，以减少不确定性，提高经济活动的效率。[7] （二）产权的资源配置功能。产权就是运用和支配各种资源或生产要素以获得经济利益的权利，[8] 因此，建立产权制度有利于明晰产权。只有产权明晰，产权主体才能明确自己的行为边界，以便在法律允许的范围内和不侵害他人权利的条件下自由使用、支配和处置产权，并全面衡量成本与收益的关系，以效益最大化原则来行使产权，从而使资源得到有效配置。（三）产权的维护秩序的功能。新制度主义者认为，人类社会一开始处于一种机会主义盛行、利益相互冲突的“霍布斯状态”或“自然状态”，后来人们在长期的交往过程中发现，缔约即建立制度可以产生一种“合作收益”或“合作剩余”，即大于不缔约时各方总收益的增量；这个增量开始是潜在的，人们经过多次博弈会发现这个增量，从而缔结合约，形成私有产权制度，跳出“霍布斯状态”。[9] 因此，我们应重视现代产权制度在现代经济中的作用，通过健全产权制度，加强经济制度的权威基础建设。
路径二：以依法治国为契机，增强政治制度的权威。
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略；是政府依法治理，实现善治的价值诉求；是广大人民群众真正实现当家作主、参政议政的基本途径。因此，实行依法治国，有助于提高执政党的执政能力，提升政府的治理能力和增强公民的参政意识与政治认同意识，这既有利于提高党和政府的威信，夯实政治制度的权威基础，又有利于提高人们对国家政策与法律的认同感和服从制度规范的自觉性，强化制度权威意识。实行依法治国，建立社会主义法治国家，增强政治制度的权威，我们应从以下几个方面努力：（一）树立“法律至上”的观念。“法律至上”就是要使法律获得最高权威地位，这是实行依法治国的前提。它要求任何组织和个人都要在法律所规定的范围内活动，任何组织和个人一旦触犯了法律，都应该不折不扣地受到法律的惩罚。（二）拓展社会沟通的渠道。只有拓展社会沟通的渠道，使公民获得广泛的表达个人利益诉求的机会，才能真正调动公民参与的积极性；使政府能及时获取公民的反馈，促进双向沟通，才能切实保障公民参政议政、民主监督的权利；促进政府与公民之间的合作，增加政治系统运行过程的透明度，才能增强政府机关及其工作人员依法办事的自觉性。（三）完善法律制度的程序。不仅重视法律行为的结果，而且关注法律行为的形成过程，是法治进步的一个重要成果。因此，法律制度的正义不仅要求实体的正义，而且更重要的是要做到程序的正义。另外，实体的正义只有通过具体的法律程序才能得到最终的实现，因此法律制度程序是实现法律制度公平与正义的重要保障。
路径三：以以德治国为依凭，重建道德规范的权威。
依法治国和以德治国是推动社会发展的两个轮子，两者发生作用的机制和方式是不同的，因此在政府治理中都发挥着不可或缺的作用，特别是道德规范可以形成一种有效的自律机制，因此，我们在坚持依法治国的同时，还要坚持以德治国，重塑道德规范的权威。这主要是因为：（一）以德治国是建立社会主义市场经济体制的需要。社会主义市场经济是法治经济，同时也是德治经济。法律体系所确定的市场交易规则只有转化为人们内在的道德规范，才能得到切实的遵循。因此，正如诺思所指出的：“社会强有力的道德和伦理法则是使经济体制可行的社会稳定的要素”。[10]（二）以德治国是建设社会主义先进文化的需要。社会主义先进文化建设的目标就是要提高全民族的思想道德素质和科学文化素质，为我国的经济发展和社会进步提供精神动力和智力支持，其中，思想道德建设是核心。因此，加强道德建设，增强人们的集体观念和自律意识，是建设社会主义先进文化的基本要求。（三）以德治国是构成社会主义和谐社会的需要。规范有序是社会主义和谐社会的基本要求之一，道德规范和法律制度一样，为人们的行为提供了一种规范性准则。“虽然道德制度不像法律制度那样明确，但却往往扎根于人们灵魂的深处，起着更为深刻的作用”。[11] 因此，道德规范能增强人们的自律意识和社会责任感，促进人们之间的和谐关系，维持社会生活的有序状态。
加强制度权威建设，除了需要从以上三个方面作出努力外，还应注重建立合理、完善的制度体系。首先要使制度本身与我国现实的生产力发展状况，与现实的社会关系，与社会思想文化状况相适应，以确保制度的合理性，这是制度获得权威地位的前提。其次要使各项制度之间相互衔接和配套，构成一个完善的体系，以防止出现制度的漏洞，从而影响整个制度体系的权威地位。
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