日本养老保险金融体系及对中国的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,养老保险论文,中国论文,金融体系论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二战后，日本养老保险基金成为国家财政的重要支柱，在从战后到七十年代大兴基础设施建设和八、九十年代提高养老者福利水平方面发挥了巨大的作用。认真研究战后日本养老保险的金融体系，对完善中国养老保险制度具有十分现实的意义，对于实现中国养老保险基金的科学管理、保值增值、有效营运、实现良性循环是十分有益的借鉴。
一、战后日本养老保险的金融体系与国家财政密切相关
日本养老保险由三部分组成。一是民间企业职工加入的厚生养老保险；二是自营业者、农民、渔民、零散小企业职工加入的国民养老保险；三是公务员、公营企业等特殊行业职工加入的互助养老保险。还有雇员的无业配偶加入的国民基本养老保险。这三大养老保险均复盖全日本，形成三大纵向体系。前两部分由厚生省社会保险厅管理，第三部分由各互助协会自行管理。任何法定有资格的国民都必须根据其雇佣机关的种类，强制性地加入其中一种养老保险。
三大基本养老保险中，厚生养老保险设立最早，雏形始于1939年，也是最大的养老保险，投保者3300万人，受保者700万人。 其次是创立于1961年国民养老保险，投保者1900万人。互助养老保险规模最小，投保者580万人。三大养老保险金融往来分别由国家厚生保险特别会计、 国民养老保险特别会计以及各互助会计结算。前两项养老保险被列入国家财政的预算范畴，表明它在日本经济生活、社会发展和政府决策中的重要地位。前两项养老保险1994年预算收入为29.5兆日元，支出22.4兆日元，收支相抵节余7兆多日元。至1994年底历年滚存节余110兆日元（折合约8.8亿元人民币），规模极其巨大，相当于日本GDP的1／4。国民养老保险采取单年度收支平衡方式。到1994年底历年滚存余额近9 兆日元。这两项养老保险的资金收入来自征收的保险费、国家一般会计的转移支付、滚存积累金的运营收入。
各互助养老基金采用积累的方式，最大的国家公务员互助协会与地方公务员互助协会历年滚存余额分别达到6兆多日元和24兆日元。 根据厚生省1994年对养老保险基金的预测，进入21世纪厚生养老保险与国民养老保险滚存余额将会继续增长，扣除物价上涨因素，实际金额分别在2003年和2020年达到峰值而后逐渐回落。人口结构老龄化将会使养老保险在届时单年度中收不抵支，为确保养老保险待遇水平不致下降，通过运营保值增值显得犹为重要。
二、日本养老保险基金是国家财政投融资的重要支柱
厚生养老保险与国民养老保险通过厚生省主管的国家特别会计结算，将汇集的养老基金存放给大藏省资金运营部，成为财政投融资的重要资金来源。日本养老保险基金中，由国家统一运营，并与国家财政金融直接发生关系的即指这两项保险（为行文简洁，以下所称养老保险基金均指这两项基本养老保险基金之和）。
日本财政投融资是政府通过不同渠道所筹措的公共性、储蓄性、有偿使用的资金作为原始资金。按照国家的决策导向和政策规范加以管理，向国家财政、地方财政、公营企业、民间企业、个人等出资与贷款的制度。这是有别于以税收为财源的中央政府一般财政的投资融资活动。在日本要由大藏省资金运营部管理运营，其长期项目的运营计划还要提交国会郑重议决。
日本财政投融资具有以下两个特点：一是规模巨大。1994年度末总量余额已达417兆日元，相当于日本当年的GDP。当年度运营资金额47兆日元，被称为世界最大规模的公共金融机关。这些巨额资金基本不经金融市场，而是根据国家的政策导向进行出资和贷款的分配。1995年度日本的国家一般财政预算为70兆日元，因此财政投融资在日本也有第二预算之称。二是运用范围甚广。这笔巨额资金的运用对象，从国家的一般会计到企业、个人都有，涉及范围极广，与国计民生关系重大。1995年度涉及的机构团体达60个，其中象都市开发资金融通特别会计等特别会计部门9个；住宅金融公库等融资部门10个；帝都高速度交通营团等事 业团35个；地方公共团体1个；民间都市开发推进机构等特殊会社5个。
随着战后日本经济的不断发展，财政投融资在运营中金融结构也发生一些变化。日本财政投融资的原始资金包括邮政储蓄、养老保险基金、简易生命保险、产业特别会计以及资金运营后增值的部分。但前两项占主导地位，各占51%和26%的比例，换言之，养老保险基金占据日本财政投融资的1／4强。到了八十年代，这两部分的比重逐渐下降，简易生命保险和运营增值的比例不断提高，其中增值的金额在1994年度的运营资金中达到40%。
这充分说明了以下三点：一是虽然社会性养老保险基金的比例有所下降，商业性人寿保险有所上升，但是养老保险基金在财政投融资中的地位依然堪称重要支住；二是财政投融资包括养老保险基金运营的项目选择适当，保值增值卓见成效；三是多年金融运作的实践表明，日本财政投融资制度适应日本国情，日臻成熟。
日本财政投融资由五年以上的长期运营、短期运营和承担国债组成，其中以长期运营为主，占1993年度财政投融资运营额的80%以上。下面分别予以阐述：
1.五年以上的长期运营
长期项目投资大致是三个方面。一是向公路、铁路、机场、港口、公营住宅等基础设施建设提供资金，这在五十年代至七十年代日本经济高速增长时期起到了不可替代的巨大作用；二是向中小企业的设备投资提供政策性融资；三是向个人住房建设提供政策性融资。资金的具体运营，由大藏省资金运营部向公团、事业团注入实施。从1994年度运营额来看，注入基础设施建设与政策性融资的金额之比为7∶3。战后日本财政投融资的长期运营大致经历了两个时期。
第一个时期是从战后到七十年代的经济基础设施形成期。财政投融资大量投入产业部门，补充了过去单纯依赖国家一般财政的公共投资，极大地振兴了交通、运输、通讯产业。经济的迅猛增长又扩大了涵养了税基，从而增加了国家的财政收入，实现了经济增长与财政金融相互促进共同发展的良性循环。第二个时期是从七十年代开始，财政投融资用于民用生活部门的比例开始与产业部门比肩而立，而进入九十年代以后，投入生活部门的运营金额甚至超过了产业部门，几乎达到60%。据专家推算，日本基础设施完善顶峰出现在1988年，近年有所下降，还有人预言，日本的基础设施将逐渐走入新的“更年期”。
2.五年以下的短期运营
财政投融资短期运营，一般发生在实际筹集到的资金多于财政投融资计划时，其富余的资金用于购买金融债券以及向一些国家特别会计短期贷款。如贸易保险特别会计、厚生保险特别会计等。这部分富余资金的短期运营对于日本经济的影响表现在以下两个方面。
一是对民间的资金供求产生影响，具有调节经济景气的功能。泡沫经济后政府的一系列景气对策中就充分利用了短期运营资金。二是向国家的一般财政提供短期运营资金，因此与国家的一般财政形成了不可分割的密切关系。
3.购买国债
购买国债是财政投融资支持国家一般财政的一大功能。七十年代中后期，日本国家一般财政资金严重短缺，发行了大量国债。财政投融资力主承担，最多的1985年曾购买了5兆日元国债， 占当年财政投融资运营金额的20%。当然，这种大规模购买国债的做法被认为是导致财政规模膨胀和财政投资运营僵硬化的主要原因，经济界对此颇有微词。因此后来的国债承担额开始下降，从1994年起不再用于购买国债。但即便如此，财政投融资仍保有国债约占30%。
三、养老保险基金的保值增值与返还回报
日本养老保险金融体系中有一特殊的部分，即每年度大藏省资金运营部都要对财政投融资的原始资金统一进行调配，从运营资金中拨出10%投向养老投保者身上。换言之，也就是注入财政投融资的养老保险基金有一半以上又返还回流到养老保险方面来。这种返还回流的资金被称之为还原融资。还原融资主要交付给养老保险福利事业团、社会福利医疗事业团以及地方政府养老保险事业机构进行运营。它们将这笔资金用于养老投保者的住宅贷款，养老休养医疗设施的建设等，改善养老投保者的福利待遇。其中住宅贷款在公共性住宅金融中仅次于住宅金融公库，发挥着重要作用。1993年用此贷款者约20万户，贷款额1 兆多日元。
近年来，还原融资的用途渐渐从养老投保者的低利融资活动向保值增值运营倾斜。从八十年代开始的保值增值运营，具体委托给信托银行和人寿保险公司运作，或者用于购买公团债券和股票。养老保险福利事业团直接购买国家债券、公团债券，进行邮政储蓄存款等。这些动作增值的收益，一部分缴纳给厚生养老特别会计与国民养老特别会计，另一部分继续留在养老保险福利事业团充实还原融资。这些保值增值的运营比重在还原融资的运营额中1993年度已占57%以上。整个财政投融资中增值额已占运营额的17%。这使得财政投融资不仅起到了政策性投资的作用，同时也起到了商业性投资的作用，在金融市场上开始占据一席之地。
还原融资的利率有三档。第一档是养老保险收支预算中设定的预计运营利率，1994年为5.5%。 第二档是资金运营部存放给其它机构的利率与贷款利率，两者数值一致。7 年以上长期项目利率与长期国债利率连动，1994年为4.75%；中短期利率则不与市场连动。如从3 个月到不满1年的项目利率，八十年代中后期基本保持在3.5%。第三档是使用还原融资各运营团体向企业和个人贷款的利率。这里有两种性质的利率。一种是政策性优惠低利，为养老保险福利事业团的住宅贷款利率，1994年度一般住宅20年为4.45%，它低于民间金融的利率，差额部分需要国家一般会计予以贴息。另一种是随金融市场变动的利率，主要是保值增值运营，这种利率将与国家经济景气度的高低共沉浮。在泡沫经济时期，股市极度活跃、资金运营平均利率最高曾达到过7.7%， 而泡沫经济破灭后，1991年养老保险福利事业团的资金运营一度陷于亏损，1993年度平均利率又恢复到4.6%。这就是说，还原融资保值增值的运营，在金 融市场上，既有市场机制所带来的经济活动和经济效益，但与之相伴，也带来了市场风险与运营的赢亏。
四、日本养老保险金融运作对中国的启示
战后日本养老保险金融的管理和运作是成功的，对中国当前养老保险制度的改革具有十分有益的启示，主要归纳起来有以下五个方面。
1.优先养老保险金融结构，灵敏运用利率，保持经济稳定发展
在市场经济条件下发展起来的现代基金式社会保障制度，是为经济长期持续增长筹集资金的重要手段。日本养老保险金融体系，根据国家经济发展规划，不断优化养老保险金融结构，运用产业政策适度确定长期项目与中短期项目的投资比例；适度确定政策性低息贷款与商业性金融市场贷款的比例，适度确定社会性投资与回报给投保者本身的投资比例，从而比较成功地把握了政府产业政策干予与市场利益驱动的关系。在这方面，灵敏地运用利率这一金融杠杆起到了重要的作用。在日本经济高速增长时期，非自由化的金融制度使财政投融资的利率低于金融市场的利率，财政投融资使用效率较高，同时充分利用长短项目投资利率之差，获得财政投融资的收益，保证了资金运营的良性循环。随着金融自由化的进展，筹集资金的成本提高，融资利率降低，财政投融资也随之减少固定资产投融资的比例，扩大金融市场保值增值的运营，因此运用利率这一有力杠杆，既适应经济景气度调控资金的灵敏吞吐，又能积极能动地稳定国家的金融与财政。
中国的经济自改革开放之后发展迅猛，但是具有周期性波动的特征，每次振动的波幅都很大，可谓“大起大落”。经常出现“一放就活，一活就乱，一收就死”的循环。在每次经济波动的周期中，金融就表现为信用膨胀和银根抽紧的循环往复。经验和教训表明，若想使经济持续稳定发展，金融必然呈现一种均衡运作的态势。为此应当充分利用如养老保险基金这样可以长期存储的巨额资金来平抑经济的波动，延长波动的周期间距，尽力减小波动的波幅。
而中国当前的养老保险基金，从指导思想上还没有确定稳定经济的功能，在短期利益和部门利益的驱动下，有时它不但不能稳定经济，反而推波助澜。如1992－1994年某些地方挪用养老金大炒房地产、大炒股票，给“泡沫经济”火上烧油，泡沫经济破灭后养老金变成呆帐死帐。教训是令人深思并值得记取的。
2.养老保险基金纳入国家预算，严格统一调配，防止分散流失
日本将养老保险基金、邮政储蓄等资金汇合为财政投融资，纳入国家预算，由大藏省资金运营部严格统一调配，从而保证了资金的使用效率，其成效为国际金融界所公认。
根据中国国家统计局的资料显示，1993年中国社会保障福利费1858.9亿元，为国内生产总值的5.9%，其中国有企业职工养老保险支出451.53亿元，占全部社会保障支出的14.25%。国家机关事业单位离退休金支出143.9亿元，占整个社会保障支出的5.54%。 中国养老保险基金除国家机关、事业单位主要由国家财政支付之外，其它国有企业职工基本上由企业负担。企业为此每年支付相当于工资总额的20%，而职工个人支付的大约只占工资的2%。
自1986年以来，由中国劳动部主管，进行了国有企业职工养老保险基金的社会统筹，1月国务院发布文件， 向全国推广了社会统筹与个人帐户相结合的筹资模式。当前，养老保险基金都分散在各省、市、自治区劳动厅主管的机构之中。另外铁道、民航、煤炭、银行、邮电等11个行业养老基金分散在各自行业之中。如果就全国劳动者养老保险基金的管理而言，则更为分散。农民养老金由民政部掌握，中央机关事业单位由国家财政部掌握，乡镇企业职工养老金有的在民政部门，有的在保险公司。全国的养老金多家管理，自成体系，缺乏统一协调，不能纳入国家预算，造成政出多门，业务交叉，操作成本上升，使用效率下降。一些地方在基金管理和运营方面政事不分，造成一些地方难以按时足额发放养老金。管理机构多元，基金管理分散是上述弊端的根源。因此反思日本的做法，将全国的养老保险基金纳入国家预算管理，由专门机关统一协调，统一调配，防止分散流失，已经迫不急待，势在必行。
3.长期运营计划由国会议决，防止基金挪用滥用
在日本，财政投融资的长期运营计划要通过国会议决，充分表现了它在国民经济发展中的重要地位和国会对它的郑重态度。而中国养老保险基金分散于各地、各部门。在八十年代后期和九十年代前期，这项基金虽然也曾三令五申应该专户专存，专款专用，但是没有法律约束，缺乏得力措施，挪用滥用所在多有。有的用它投资“长官意志”的项目，有的项目缺乏周密科学的论证，往往剪彩之日，就是亏损之时。有的用它来堵“财政窟窿”，有去无回，流失严重。有的用它来支付管理费用，买车，盖楼，置办电脑，增加编制，有的地区的操作成本高达基金总额的20—30%。看来，迅速建立社会保障基金的监督机构刻不容缓。因此，建议在管理体制尚未统一的地区，要首先建立由人民团体代表和养老者代表参加的有权威的监督机构，重大事宜要经过同级人大审议，接受人大的质询，定期公开收支帐目，避免基金的流失。
4.确保养老保险基金保值增值，防止基金贬值和运营僵化
战后日本养老基金之所以保持了良性循环的态势，关键是通过严格管理和有效运营实现了基金的保值增值。当购买国债数额过大有碍于灵活运营时，从1994年起就不在购买国债。
而中国养老保险基金实行属地管理原则和行业管理原则。养老保险基金余额除满足两个月的支付费用外，80%左右用于购买国债，同时管理费用从基金运营所得收益中提取。
中国近年来通货膨胀比较严重，物价涨幅一直居高不下。养老保险基金大部分用于购买国债，实际是在贬值。唯一的出路是国家制定专门法规，施以优惠政策，建立风险基金，运用抵押手段，投向“朝阳产业”，确保收益返还，使这项基金在经济运行中保值增值，呈现“水涨船高”的态势，避免运营的僵化。
日本国民基本养老保险事务费由国家财政负担，与征收的保险费不发生联系，这就从机制上避免了操作成本加大占用保险费过多的弊端。因此中国社会保障管理机构的事业费也应当借鉴日本的做法，纳入国家财政支出的预算，与保险费尽早彻底脱钩。这是避免各部门争办保险相互掣肘、保险费大量流失的治本之策。
5.强化劳动者自我为主的保障意识，防止重蹈“福利国家”的覆辙
日本养老保险制度的一个突出特点是劳动者个人自我保障意识很强，个人缴纳养老金时间长、个人负担比例高。如现行的厚生养老保险费率为标准月工资的16.5%，煤矿工人和船员为18.3%，由投保者和企业各负担一半，就是说个人负担月工资额的8—9%，并且仍有继续加大比例的趋势。缴纳时间长达25年，现行的发放养老金时间从年满60岁逐步过渡到65岁。
而中国职工法定退休年龄，男为60岁，女为55岁，特殊行业再各减少5年。凡个人缴费累计15年或连续工龄满10年的人员， 均可按月领取退休金。如此宽松的享受资格势必加重在职者的负担。另外，由于中国长期实行计划经济体制，生老病死单纯依靠政府和企业的观念甚重，职工自我保障为主的意识十分淡薄。虽然改革已进行了近20年，但职工个人缴费仅占工资总额的2%， 国家公务员和事业单位的职工至今尚未实行个人缴费制度。
在实行计划经济体制时期，由于奠定工业化基础的需要，我国职工的初次分配是低工资制，与此相匹配，辅之于平均主义的大福利，以再分配形式无偿分配给职工。初次分配的低工资不能激励劳动者提高劳动生产率，再分配的大福利既养了懒人，又浪费了资源。当前养老保险制度的改革，基本趋向就是将原来属于再分配的部分份额延伸到初次分配，效率优先，兼顾公平。把养老金纳入工资含量，把企业“暗补”变成工资“明补”，然后把个人工资的一部分和企业支付的一部分以“个人帐户”的形式记入个人名下，由暗转明，加以“显影”，一言之蔽之，就是由计划经济单纯依靠政府和企业的养老模式变成市场经济下个人帐户加社会统筹的养老模式。
6.建立多层次的养老保险制度，完善养老保险金融体系
日本养老保险制度是一个多层次的体系，这项制度可分为三个层次。第一层为“国民基本养老保险”，凡20岁至60岁的全体国民，必须强制实行，确保1人1份同额养老金。第二个层次是民间企业雇员参加的“厚生养老保险”和公务员参加的“互助养老保险”，第三个层次是民间企业雇员参加的“企业养老保险”和特殊职域雇员参加的“职业养老保险”。此外，在普遍推行社会养老保险的同时还有许多商业性人寿保险供人选择，商业保险的灵活性更能满足不同层次的养老需求。
这一点对中国也颇有启迪。中国是一个城乡二元经济结构十分明显的国家，又是一个地域经济发展极不平衡的国家。随着改革开放，在国民收入普遍提高的同时也扩大了不同地域不同阶层的收入差距，因此养老保险既有“雪中送炭”的渴望，也有“锦上添花”的奢求，所以在实施养老保险项目、收缴费用标准和待遇水平上都应照顾多层次的需求，避免“一刀切”。
实践证明，中国亿万劳动者的养老需求仅靠社会保险是难以奏效的。社会养老保险仅仅也只能满足劳动者最基本的养老需求。因此从未来着眼，应当大力提倡商业性的人寿保险，实行国家社会基本养老保险与多层次人寿保险同时并举的方针。当前中国的商业保险处于“拓荒”时期，应当在国家法规的指导下，大力发展，规范运作，公平竞争，适度引进，不断充实中国养老保障体系，不断完善养老保险金融体系，实现中国养老保险金融体系的良性循环。 （作者单位：岳颂东，国务院发展研究中心；钱小英，日本劳动研究机构；
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