新世纪十个中央一号文件与财政支农体系的建立，本文主要内容关键词为：新世纪论文,支农论文,财政论文,体系论文,中央一号文件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F812.2 [文献标志码]A [文章编号]1003-7608(2013)10-0028-06
党的十六大以来，中央领导集体始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持“以工促农、以城带乡”的统筹城乡发展基本方略，以十个中央一号文件为载体，陆续出台了一系列强农惠农富农的财政支持政策，其密度之高，种类之全，力度之大，超过了以往任何一个时期，在我国农业发展史上留下了浓墨重彩的一笔。
一、新世纪以来财政支农政策的出台背景
在新中国成立后一个相当长的时期内，为了尽快摆脱经济落后的局面，实现由农业国向工业国的转变，我国确立并长期实行了重工业优先和城市偏向的发展战略。然而，新中国建立初期，我国经济社会发展水平相当低下。据统计，1952年，我国人均GDP仅有119.4元(约50美元)，农业GDP比重为51%，农业就业比重高达83.5%。在这样的基础上推行国家工业化，就势必要求农业农民为工业化提供原始积累。据有关学者测算，1952-1997年，我国农民通过工农产品价格“剪刀差”为工业化提供资本原始积累、为非农产业提供充裕廉价的劳动力和土地资源这三种方式为国家建设积累的资金高达17.3万亿元[1]。应当说，实行向城市倾斜和城市偏向的发展战略是必要的，也被实践证明是有效的。新中国仅仅用了不到半个世纪的时间即完成了从农业国向工业国迈进所必需的资本原始积累，建立起了一套独立的比较完整的现代工业体系和国民经济体系。但问题在于，如果这种以工业和城市发展为导向的国家战略延续时间过长，就会导致本来就相对落后的农业生产的物质技术条件长期不能得到相应的改善，从而出现农业发展滞后、社会两极分化、城乡和区域差距持续拉大等一系列新的社会矛盾和问题，使国家发展极有可能落入“中等收入陷阱”[2]。
进入新世纪，特别是党的十六大以来，我国国民经济结构出现了根本性变化。到2003年，我国人均GDP达到10542元(约1090美元)，农业GDP比重降至12.8%，工业GDP与农业GDP之比达到3.6︰1，农业就业比重降至50%以下，人口城市化率达到40.5%。按照国际经验，这些指标表明我国已进入工业化中期阶段，非农产业代替农业成为国民经济的主导产业，经济增长的动力也主要来自非农产业。同时，我国GDP总量达到11.7万亿元(约1.4万亿美元)，财政收入超过2.2万亿元，其中农业各税占比降至4%。这又表明，我国初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的财政实力，有条件对国民收入分配格局进行适当调整，改变农业农村长期以来在资源配置和国民收入分配中的不利地位，加大财政支农力度，让“公共财政的阳光逐步照耀到农村”。基于以上判断，2004年，胡锦涛总书记在十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向，并明确指出，我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。
“两个趋向”重要论断的提出，为我国在新阶段形成“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的政策框架定下了基调，标志着国家发展的基本方略开始发生根本性转变。正是在这样的背景下，新世纪十个中央一号文件陆续出台，把财政支农作为一项重要工作予以部署，逐步建立健全了财政强农惠农富农的政策体系。
二、十个中央一号文件与财政支农的政策演进
十年来，中央一号文件围绕调整国民收入分配结构、强化农业支持保护力度，制定实施了一系列财政支农政策措施。归纳起来，主要包含以下几个方面：
(一)建立投入保障机制
加快建立财政支农资金稳定增长的长效机制一直是中央一号文件关注的重点。可以说，十个中央一号文件接连出台的过程，就是国家财政支农投入不断“开源”、持续扩大的过程。2004年中央一号文件首次提出要按照“多予少取放活”的方针，建立健全财政支农资金的稳定增长机制。2005年中央一号文件进一步提出，新增财政支出和固定资产投资要向“三农”倾斜，并加快立法进程。为落实这一原则，在此后几年的文件中，陆续形成了每年支农投入要做到“三个高于”的硬性要求，即国家财政支农资金增量要高于上年，固定资产投资用于农村的增量要高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要高于上年。此外，2006年中央一号文件提出要提高耕地占用税税率，新增税收主要用于“三农”；2007年中央一号文件提出建设用地税费提高后新增收入主要用于“三农”，并要求县级以上各级财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度；2008年中央一号文件提出国家在国家扶贫开发工作重点县新安排的病险水库除险加固、生态建设等公益性强的基本建设项目，逐步减少或取消县及县以下配套；2009年中央一号文件将这一政策扩大至所有中西部地区；2010年中央一号文件要求耕地占用税税率提高后的新增收入和新增建设用地土地有偿使用费全部用于农业；2011年中央一号文件和2012年中央一号文件则分别强调了水利和农业科技领域的财政投入，要求财政投入的总量和增幅都要有明显的提高；2013年中央一号文件提出要稳定完善强化这些行之有效的投入政策。至此，一套保障财政支农投入稳定增长的长效机制初步建立起来。
(二)推进农业税费减免
早在2000年3月，以《中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》下发为标志，我国正式进入农村税费改革的历史新时期。最初，中央按照“减轻、规范、稳定”的目标选择在安徽全省进行试点，主要内容是“三个取消、两个调整、一个逐步取消和一项改革”，即取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税和农业特产税政策，改革村提留征收使用办法。这些措施推行后在当年就取得了明显成效，乡镇的“五统筹”和村里的“三提留”分别纳入农业税和农业税附加，农民除缴纳7%的农业税和1.4%的农业税附加外，不再承担任何费用。2002年3月，国务院又下发了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，进一步将农村税费改革的试点地区扩大至16个省(市、区)。截至当年年底，全国农村税费改革试点受惠人口达6.2亿，占到农村总人口的3/4。至此，这一阶段以“减轻负担”和“规范税制”为主要目标的改革任务已基本完成。
之后，随着新一届中央领导集体全面履职，以及国家财力的进一步增强，中央开始将逐步取消农业税纳入决策视野，并以三个连续的中央一号文件为载体完成了改革部署。2004年中央一号文件首次提出农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。为了弥补降低税率后减少的地方财政收入，文件还提出粮食主产区和中西部地区由中央财政通过转移支付解决。2005年中央一号文件进一步要求扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度，同时在牧区开展取消牧业税试点。2006年中央一号文件最终确定在全国范围内取消农业税。同时，2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议做出了自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。这意味着，在我国延续了2600余年之久的“皇粮国税”从此退出了历史舞台，这是共和国历史上一件划时代的大事，具有深远的历史影响和重大的现实意义。
(三)对农民实施直接补贴
十年来，我国逐步建立健全了以农民“四项补贴”为主要内容的农业补贴制度，对调动农民积极性、发展粮食生产、促进重要农产品稳定供给起到了关键性的支撑保障作用，也受到了广大农民的普遍欢迎。
(1)粮食直补。实施对种粮农民直接补贴政策是与粮食流通体制改革相辅相成的。随着国家全面放开粮食收购和销售市场，粮食价格得以理顺，价差亏损明显减少，这使得从粮食风险基金中拿出一部分用于对种粮农民进行直接补贴成为可能，从而实现了补贴对象由流通环节向生产环节的转移，有助于进一步提高补贴资金的使用效率。2004年中央一号文件首次提出，从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。2005年中央一号文件要求有条件的地方进一步加大补贴力度。2006年中央一号文件明确提出粮食主产区要将种粮农民直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的50%以上。2007年中央一号文件则进一步将这一比例要求延伸至全国各地。此后，每年中央一号文件都对持续加大粮食直补规模作出了明确部署。
(2)良种补贴。为加快良种推广，促进良种区域化种植，提高农产品的产量和品质，中央一号文件陆续制定并完善了良种专项补贴政策。2004年中央一号文件提出在小麦、大豆等粮食优势产区扩大良种补贴范围。2005-2008年中央一号文件要求不断增加良种补贴资金，扩大补贴范围。2009年中央一号文件明确提出实现良种补贴对水稻、小麦、玉米、棉花等品种的全覆盖，同时扩大油菜和大豆良种补贴范围。2010年中央一号文件提出扩大马铃薯补贴范围，启动青稞良种补贴，实施花生良种补贴试点。至此，国家良种补贴政策初步成形，并在此后每年的中央一号文件中继续得到落实。
(3)农机具购置补贴。农机具购置补贴始于1998年，是“四项补贴”中实施时间最早的，但起初补贴的数额和范围都相对较小，无法充分体现出鼓励和支持农民使用先进农用机械的导向作用。2004年中央一号文件提出对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴。2005-2007年中央一号文件强调继续增加补贴资金，扩大补贴机型和范围。2008年中央一号文件要求提高补贴标准，并将农机具购置补贴覆盖到全国所有农业县。2009年中央一号文件提出将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的农机具纳入补贴目录，并将补贴范围覆盖到全国所有农牧业县(场)。2010年中央一号文件继续把牧业、林业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围。2012年中央一号文件要求进一步完善补贴机制和管理办法。2013年开始推行农机“以旧换新”试点。
(4)农资综合补贴。2006年，为避免国际石油价格上扬带动国内柴油、化肥等生产资料价格上涨对农业生产造成不利影响，国家财政紧急拨付了120亿元资金，作为对农民生产成本的补贴。这项补贴政策在当年取得了良好的效果。因此，2007年中央一号文件、2008年中央一号文件均要求进一步加大农业生产资料综合补贴力度。2009年中央一号文件提出要完善补贴动态调整机制，根据农资价格上涨幅度和农作物实际播种面积，及时增加补贴。此后几年，中央一号文件延续这一思路，对落实和完善农资综合补贴动态调整机制进行了部署。目前，农资综合补贴已经成为我国“四项补贴”中数额最大的一项，对保护农民的生产积极性起到了关键性的作用。
除了上述四项补贴，中央一号文件还陆续出台了奶牛良种补贴、生猪良种补贴等一系列畜禽养殖补贴，有力地促进了养殖业的健康发展。此外，2009年以后的中央一号文件还特别强调了对补贴资金增量使用方向的调整。要求按照“存量不动、增量倾斜”的原则，新增补贴重点向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜，以提高补贴资金的利用效率，发挥财政投入的导向作用。
(四)支持农业基础建设
十年来，中央一号文件还围绕加强农业基础设施建设、提高综合生产能力，创造性地提出并逐步完善了多项财政支持措施，为农业“强筋健骨”发挥了重要作用。
一是实施测土配方施肥补贴。我国是世界上化肥使用量最多的国家，在占世界不足1/10的耕地上，施用了占世界1/3左右的氮肥和磷肥。过量的化肥投入，不仅造成资源浪费，推高生产成本，还产生面源污染，对我国农业持续健康发展提出了严峻挑战。有鉴于此，为了改善土壤营养结构，减少化肥面源污染，促进农业增产增效，2005年中央一号文件首次提出推广测土配方施肥，增加土壤有机质，并于当年启动了测土配方施肥补贴项目，对各地进行土壤成分检测和配方施肥推广工作予以经费补贴。此后，几乎每年的中央一号文件都对进一步扩大测土配方施肥补贴的范围和规模提出了明确要求，有力地推动了农产品产量的提高和品质的改善。
二是安排科技入户项目经费。为了加快农业科技创新与推广步伐，构建起“科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人”的科技成果转化应用长效机制，我国适时启动了“农业科技入户示范工程”，并安排专门的项目资金，主要用于科技示范户补贴和技术服务补贴。2005年中央一号文件首次提出，认真组织实施“科技入户工程”，扶持科技示范户。2006年中央一号文件要求扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模。2008年中央一号文件要求进一步探索农业科技成果进村入户的有效机制和办法。“农业科技入户示范工程”的组织实施，对广大农户积极采用先进适用的农业技术起到了重要的推动作用。
三是设立小型农田水利设施建设专项资金。长期以来，我国农村小型农田水利设施主要是依靠农民自主筹资投劳建成的。但推行农村税费改革后，由于农民劳动积累工和义务工(俗称“两工”)被取消，而国家财政投入又未能及时跟进，导致被称为水利“毛细血管”的小型农田水利建设严重滞后，影响了大型灌溉工程效益的发挥和农业生产的稳定发展。为了尽快补齐这块短板，2005年中央一号文件明确提出，要在继续搞好大中型农田水利基础设施建设的同时，不断加大对小型农田水利基础设施建设的投入力度，并新设了小型农田水利设施建设补助专项资金，对农户投工投劳开展小型农田水利设施建设予以支持。2006年中央一号文件提出实行中央和地方共同负责，逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模。2008年中央一号文件要求大幅度增加专项资金规模，同时将大中型灌区末级渠系改造和小型排涝设施建设纳入补助范围。2010年中央一号文件提出新增一批小型农田水利建设重点县。2011年中央一号文件要求优先安排产粮大县，加强灌区末级渠系建设和田间工程配套。2012年中央一号文件提出实现小型农田水利重点县建设基本覆盖农业大县。2013年中央一号文件要求进一步扩大小型农田水利重点县覆盖范围。
四是建立健全生态效益补偿机制。实施生态效益补偿，是建设生态文明的重要保障。2005年，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。随后，2006年中央一号文件要求建立和完善生态补偿机制。2007年中央一号文件提出完善森林生态效益补偿基金制度，探索建立草原生态补偿机制。2008年中央一号文件增加水土保持生态效益补偿。2010年中央一号文件提出提高中央财政对属于集体林的国家级公益林的生态效益补偿标准，由每年每公顷75元提高到150元。2012年中央一号文件提出研究建立公益林补偿标准动态调整机制。
三、十年财政支农的政策效果
十年来，党中央、国务院坚持“以工促农、以城带乡”和“多予少取放活”的政策导向，把支持解决“三农”问题摆在国家财政工作的优先位置，积极调整支出结构，不断加大投入力度，初步构建了财政支农稳定增长机制，大大改变了国民收入分配格局，为实现我国农业“黄金十年”的跨越式发展提供了坚实保障。
(1)支农投入持续增加。2003年以来，国家财政支农力度逐年加大，支农投入大幅增加。截至2012年年底，中央财政“三农”支出累计超过6万亿元(见表1)。从总量上看，中央财政“三农”支出从2003年的2144.2亿元增加到2012年的12286.6亿元，增长了近5倍；从增速上看，中央财政“三农”支出年均增长21.6%；从比例上看，中央财政“三农”支出在中央财政本级支出中的比重从28.9%提高到65.5%。此外，近年国家财政还通过采取财政奖补、民办公助、以奖代补、贷款贴息、税收优惠等措施，积极引导社会资金投入和农民筹资投劳，完善多元化投入机制，进一步增强了财政资金的导向作用。2006-2011年，中央财政共安排农业综合开发贷款贴息资金46.7亿元，累计撬动银行贷款约2000亿元[3]；引导农民筹资、投劳折资以及吸引银行贷款、企业自筹资金1010.2亿元，充分发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用。
(2)农民负担大幅降低。20世纪90年代，我国农民的税费负担开始呈现出恶性增长的势头，并于1998年前后达到了顶峰。1990-1998年，我国农民税费负担总额从469亿元增加到1399亿元，农民人均税费负担从55.8元增加到161元，分别翻了一番半。但同一时期，农业各税占农民税费负担总额的比重均不超过35%，这反映出农村“三乱”(乱收费、乱摊派、乱罚款)是当时农民负担急剧膨胀的最主要因素。2003年，农村税费改革试点工作全面铺开后，农民税费负担开始显著下降。与改革前相比，2003年农民税费负担下降30%左右，2004年下降50%以上，2005年下降70%以上[4]。2006年全面取消农业税后，全国农民每年减轻税费负担1335亿元[5]，8亿农民得到实惠，广大农民群众衷心拥护和支持这项改革。1999-2006年，我国农民人均税费负担从156.6元下降到11元，降幅达93%；税费负担占农民人均纯收入的比重也从7.2%下降到0.3%。同时，为了弥补取消农业税后减少的地方财政收入，2000-2012年，中央财政累计安排地方农村税费改革转移支付补助资金7296.2亿元，有效缓解了粮食主产区和中西部地区的财政困难，也为进一步巩固农村税费改革成果创造了条件。
(3)农业补贴体系初步健全。2004年以来，中央财政涉农补贴种类不断增加，范围逐渐扩大，标准稳步提高，初步建立健全了以农民“四项补贴”为核心的农业补贴体系，对促进粮食生产、增加农民收入、改善生产条件发挥了不可或缺的重要作用。实施种粮农民直接补贴政策，开创了国家直接补贴亿万农民的先河。中央财政安排的粮食直补资金从2004年的116亿元增加到2012年的151亿元(见表2)。农作物良种补贴从最初的大豆1个品种扩大到水稻、小麦、玉米、棉花等10多个品种，基本实现了主要产区全覆盖。2004-2012年，中央财政良种补贴资金从28.5亿元增加到514.6亿元，增长了17倍。农机具购置补贴单机补贴限额逐年提高，补贴机种扩大到12大类45小类180个品目，各地自行确定的补贴机种也由5种扩大至10种，补贴范围覆盖全国所有的农(牧)业县(场)。中央财政农机具购置补贴资金从2004年的0.7亿元大幅增加到2012年的200亿元，共补贴各类农机具约564万台(套)，439万农户直接受益。农资综合补贴动态调整机制不断完善，有效弥补了农资价格上涨造成的种粮成本增支。2012年，中央财政共安排农资综合补贴资金835亿元，比2006年增加715亿元，增长了近6倍。2004-2012年，中央财政累计安排上述农民“四项补贴”资金7917.5亿元，年均增长39.9%。可以预见，随着国家经济实力的进一步增强，完善农业补贴体系，扩大农业补贴规模及范围，通过财政转移支付的方式增强对农业的支持保护力度，将会成为未来一个时期实施统筹城乡发展战略的一贯政策。
(4)农业发展基础更加坚实。为促进现代农业发展、提高综合生产能力，十年来，中央财政不断加大投入力度，逐步完善支持政策，着力加强农业基础设施建设，提升农业科技水平，改善农业生态环境，进一步夯实了农业发展基础，为转变农业发展方式、探索中国特色农业现代化道路发挥了积极作用。一是小型农田水利设施建设专项资金大幅增加，小型农田水利重点县建设稳步推进。2005-2011年，中央财政小型农田水利设施建设专项资金从3亿元增加到126亿元，累计投入达298亿元，年均增长91.9%。2009-2011年，中央财政小型农田水利重点县增至1250个，基本覆盖了全国所有的农业大县和产粮大县，有效解决了项目区小型排灌工程“卡脖子”“最后一公里梗塞”等问题，产生了显著的经济、社会效益和生态效益。二是测土配方施肥补贴和科技入户技术补贴落实到位，农业科技进步贡献率明显提升。2005-2012年，中央财政累计安排测土配方施肥补贴71亿元，覆盖全国所有农业县，测土配方施肥技术示范推广面积超过10亿亩，约1.6亿农户受益，水稻、小麦、玉米等主要粮食作物单产增加6%～10%，亩均增加收入30元以上，其中经济作物亩均增加收入80元以上。实施科技入户技术补贴政策，对提高农户采用先进适用的农业技术起到了积极的推动作用。2005-2007年，中央财政支付的科技入户技术补贴资金超过2亿元，累计新增粮食25亿公斤，促进农民增收150亿元[6]。2011年，我国农业科技进步贡献率达到53.5%，比2002年提高10个百分点以上[7]。三是森林、草原、水土保持等生态效益补偿基金正式建立。2001-2012年，中央财政安排的生态效益补偿资金总额从23亿元增加到780亿元，累计投入约2500亿元。其中，中央财政支持的森林生态效益补偿资金从2001年的10亿元增加到2012年的133亿元，累计安排549亿元；草原生态奖励补助资金从2011年的136亿元增加到2012年的150亿元，累计安排286亿元；水土保持补助资金从2001年的13亿元增加到2012年的54亿元，累计安排269亿元；国家重点生态功能区转移支付从2008年的61亿元增加到2012年的371亿元，累计安排1101亿元。
四、我国财政支农政策存在的问题与展望
(一)存在的主要问题
近年，尽管国家财政不断加大反哺农业力度，在支持农业发展方面迈出了实质性步伐，但仍存在以下三大问题：
(1)支农资金结构不尽合理。一是农业事业费支出比重过高。据统计，我国财政支农资金中，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右[8]；而农业事业费支出中，又以相关部门的人员经费和办公经费为主，业务经费增长缓慢。二是农村小型基础设施投入比重较低。按照现行财政投资体制，中央财政和省级财政主要负责大中型基础设施项目，即投资建设农业“大动脉”，而被称为农业“毛细血管”的小型基础设施建设所需资金则主要由市县财政和乡镇财政负责支付。但由于基层政府财力有限，加之部分地区重视不够，导致农村小型基础设施投入严重不足。尽管近年中央设立并大幅增加了小型农田水利设施专项补助资金，但从整体来看，投入比重仍然偏低。三是农业技术推广等服务性支出比重较低。当前，我国农业技术推广经费占农业GDP的比重远低于世界平均水平，农业社会化服务、产业化经营等环节的支持力度明显偏弱。数据显示，近年来中央财政在农业科技、良种工程、信息体系建设、检测检验体系等方面的投入仅占到投入总量的十分之一。一些事关农业农村经济发展全局的基础性、战略性、公益性项目则缺乏足够的投入保障。
(2)地方财政配套难以落实。由于中央政府和地方政府在所处位置和收入结构等方面存在明显差异，使得农业发展在中央和地方的决策考虑中所具有的地位和作用并不完全一致。对于中央政府而言，保障国家粮食安全和其他重要农产品有效供给，维护农业生态系统平衡和促进可持续发展，是其最重要的政策目标；而对于地方政府而言，其首要目标则是促进当地经济社会发展和增加本级财政收入。因此，在农业比较效益低下和地方政府财力薄弱的情况下，地方政府尤其是省级以下政府既“不愿”也“不能”将较多的财政资金投到农业领域。在实际操作中，中央政府为了更好地实现自己的政策目标，往往通过实行转移支付并要求地方政府给予相应配套的方式来引导地方财政投入农业；而地方政府为了更多地获取中央投入资金，又往往作出一些难以兑现的配套承诺，最终导致很多农业投资项目中地方财政的配套资金难以落实，大大延缓了这些农业投资项目的建设进程。
(3)资金使用效率有待提高。一是缺乏有效的部门支农协调机制。目前，我国财政支农资金实行分块管理，由财政、农业、水利、科技、扶贫等多个部门共同分配使用。但由于尚未形成一个有效的衔接协调机制，导致支农资金分散使用现象突出。即使在同一个部门内部，不同机构之间的很多支农项目不仅不能相互配合，有的甚至彼此冲突，大大削弱了支农资金的使用效果。二是缺乏严格的资金管理监督机制。当前，我国财政支农工作“重投入、轻管理”的倾向明显，资金使用监督机制比较落后，没有一套严格的制度来对支农资金使用的全过程进行监督，资金的分配和管理受人为因素和非经济因素干扰较大，导致资金层层流失，使用效率偏低。
(二)未来财政支农政策走向展望
未来一个时期，我国将继续坚持将农业农村发展作为“重中之重”的战略定位，不断加大统筹城乡发展力度，推动资源要素向农业农村配置，努力形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农关系和城乡关系。在这一背景下，我国财政支农的政策体系也将不断丰富和完善，并呈现出以下两个基本走向：
(1)逐步健全符合世贸规则的农业支持体系。一是加大农业投入力度。确保县级以上各级财政每年对农业总投入的增长幅度高于其财政经常性收入的增长幅度，坚持把国家基础设施建设的重点转向农业农村。二是巩固农村税费改革成果。建立健全农民负担监管长效机制，坚决遏制农民负担反弹势头。三是完善农业补贴政策。充分合理地利用好符合WTO贸易规则的8.5%“黄箱”补贴和5%“蓝箱”补贴空间，同时在“存量调整”和“增量倾斜”上做文章，从整体上提升我国农业的国际竞争力。四是强化价格支持措施。完善最低收购价和临时收储政策，不断理顺农产品市场价格，让农民种粮务农获得合理利润。五是构建新型经营体系。加快培育专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，支持农业结构战略性调整，促进农业发展方式转变，增强农业综合生产能力、防灾减灾能力和可持续发展能力。
(2)探索创新财政支农资金的投入管理机制。一是推动支农资金整合。坚持以县为主开展支农资金整合工作，通过提高一般性转移支付比重，充分发挥县级政府在统筹安排项目实施方面的作用，鼓励探索多层次、多形式整合支农资金的有效途径，积极打造支农资金整合平台。二是减少地方财政配套。逐步加大中央财政对病险水库除险加固、以工代赈、生态建设等公益性项目以及中西部老少边穷地区的转移支付力度，切实减轻地方财政负担。三是创新财政支出方式。通过民办公助、以奖代补、先建后补等财政支持形式，降低财政支农损耗，同时调动农民参与积极性，真正发挥农民主体作用。四是加强资金管理监督。完善中央对地方转移支付的工作机制和管理办法，研究建立财政支农资金使用绩效评价体系，建立健全严格规范的支农资金监督检查机制，提高资金使用效率。五是引导社会资金参与。注重发挥财政资金的导向功能，吸引社会资金投入农业，研究产权制度与分配机制的改革方案，探索财政资金与社会资金的整合方式，为市场主体增加农业投入创造良好的外部环境。
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