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[中图分类号]G210[文献标识码]A[文章编号]1009—5322(2007)02—0059-3
网络舆论泛滥是网络技术带来的一个最为棘手的问题。相当程度上，网络对社会产生的正面或负面影响，其根源主要就表现在网络舆论管理的成效上。
一、解读国外网络舆论管理
网络自20世纪90年代中在大多数国家迅速普及以来，其技术强势给人类社会带来了始料不及的冲击，造成了传统的思维方式、行为方式、认知方式等等极大的改变。人们经过对这一新媒体的新奇、崇拜、狂热、迷茫等感情变化之后，已经开始进入了冷静的思考。思考本身是以网络舆论带来的诸多混乱为起点的，因此也就是围绕着网络舆论的管理来展开的。
1、国外网络舆论管理的归属：以传统媒介管理模式为基础
对网络舆论的管理首先涉及到的是对新兴的网络媒介的定位问题，因为按照传统惯例，对新事物的认识总是以旧事物为参照，对网络媒介的管理自然也要以对与其属性相近的旧事物的管理为依据。目前对网络的基本认识是——网络是一种传播媒介，与传统媒介相比，它具有更多更强更综合的传播功能。如E-mail是传统邮电功能的延伸，网络聊天与可视电话是传统电信功能的延伸，网络新闻与电子报纸是传统印刷媒介功能的延伸，网络广播与网络电视是传统广电媒体功能的延伸，同时网络媒介还具有计算功能、广告功能等等。以上诸多功能在传统管理中都会划归不同的管理门类，那么，哪一种功能是网络媒介最基本的功能呢？
在国外，从现在一般的管理归属来看，由于网络是一种电子媒介，因此目前主流的归类方法是把网络归属于传统广播电视的管理之列。如美国、法国、澳大利亚、新加坡等国都采用这种归类方法。在美国，传统电子传播领域，包括广电、电信等，全部隶属于联邦通信委员会FCC管理，网络产生之后，也归属于FCC管理之下。在法国，CST(Le Conseil Superieur de la Telematique)通过检索终端——Minitel系统管理网络舆论，确保网络舆论与法国电信签订的合同内容相符。澳大利亚广播局ABA(the Australian Broadcasting Authority)负责调查与制定网络舆论管理的各种规定，并在1999年针对网络舆论管理出台《澳大利亚广播服务修正案》。新加坡的网络舆论管理是采用多元管理的方法，主要由广播局SBA(the Singapore Broadcasting Authority)管理网络舆论的内容，加上执照分类制度，内容事后审查等。[1]
从对网络舆论的管理归属上，我们可以看到，各国均是按照其传统媒介管理的惯例，以传统媒介管理模式为基础，然后结合具体的网络特点来进行网络舆论的管理，因此，各国传统的管理惯例对网络舆论的管理具有重要的影响。
2、政府是否应该干预网络舆论：没有哪个国家的政府真正放弃了网络舆论的管理
关于政府应不应该管理网络舆论的问题，有两种基本对立的观点。一些人认为网络舆论不应该管理，理由是：从技术上来讲，网络舆论的内容本身难以控制谁发布信息，谁接收信息，落实到具体对象上十分模糊，无法管理；从网络发展来说，管理等于控制，网络正处于蓬勃发展的阶段，控制等于限制网络的正常发展，因此不能管理；从网络舆论控制技术来看，一些基本的内容分级、过滤等等手段完全可以解决网络舆论管理问题，政府管理显得多余；从法律的角度来看，网络舆论的控制触犯了现实社会各国宪法对公民言论自由权的保护，有违宪之嫌，等等。由于以上诸多原因，以致有人将政府对网络舆论的管理称为“制造网络世界的村庄傻瓜”，[2] 是对网络技术特性缺乏基本的理解。但作为政府方面，出于保护儿童网络安全、阻止恐怖活动、控制种族仇视、限制商业不正当竞争等多种理由，将对网络舆论控制与管理视为自己义不容辞的责任与义务。政府方面最流行的做法是：纷纷修改原有的法规以囊括网络舆论的管理，或者干脆出台新的网络法规。
最富戏剧色彩的是，美国在1996年出台新的《电信法》(Communication Decency Act,简称CDA)，该法案要求网络信息提供者要确保色情信息不被儿童所接收，违者判处25万元——50万美元的罚金和2年以内的监禁。结果遭到“美国公民自由协会”(American Civil Liberties Union)的违宪起诉。法院虽以色情不受宪法保护，处罚是针对犯罪行为的处罚等理由抗辩，但最终法院仍以违宪定案而使新的网络法规失效。两年之后，美国又出台《儿童在线保护法案》(Child Online Protection Act,简称COPA)，也遭到了与CDA同样的命运。
政府到底是否应该干预网络舆论，这一问题在理论界一直因国情的不同而各有偏颇、悬而未决，但在实践中没有哪个国家的政府真正放弃了对网络舆论的管理，不同的只是在管理方式上，或是更直接的管理，或者更间接的管理。
3、国外网络舆论的管理模式：差异性
如前所述，在网络舆论的管理上，国外主要是参照现有的广播电视的管理模式。这些模式就功能而言主要可分为两种类型：一是经济性管理；二是社会性管理。经济性管理主要侧重于对各种经济关系的协调，如企业与企业之间、企业与消费者之间；社会性管理则侧重于对社会效益的控制，如经济行为带来怎样的社会影响等。在具体操作中偏向于哪一种管理类型则依具体情况而定。
在西方发达国家，由于他们更早的走上了市场化发展的道路，市场运行机制趋于成熟，因此他们更多的呼吁通过市场调节与行业自律来对网络舆论的内容进行管理。如加拿大政府授权对网络舆论信息实行“自我规制”，将负面的网络舆论信息分为两类：非法信息与攻击性信息。前者以法律为依据，按法律来制裁；后者则依赖用户与行业的自律来解决。同时辅以自律性道德规范与网络知识教育，并取得了较好的管理效果。[3] 在美国，政府对网络舆论管理的立法屡屡遭到一些社会团体的反对，认为是对宪法规定的公民言论自由权的剥夺，结果有关立法都被法院以违宪裁决而告终。因此，目前美国网络舆论的管理，除违法内容依法惩处外，其他也主要是依行业自律与市场调节来进行管理，并以法律的手段来确保自我调节的有效性。如美国在1998年出台《网络免税法》，对自律较好的网络商给予两年免征新税的待遇。2000年，美国联邦调查局(FBI)与国家白领犯罪中心(the National White Collar Crime Center)设立网络欺骗控告中心(The Internet Fraud Complaint Center)，提供广泛的社会监督。英国在西方国家中是传统色彩较浓的一个国家，其网络舆论管理是实行立法与自律并举的方式进行。1996年，英国颁布《3R互联网安全规则》，对网络舆论中的非法信息，特别是色情淫秽内容进行管理，其管理是以网络服务商与网络用户的自律为基础，只是在有人举报时，政府才介入调查、处理。[4]
或由于文化传统的不同，或由于市场运行机制不成熟，或由于社会稳定缺乏一定的保障，一些亚洲国家与欠发达国家对网络舆论内容的管理具有较多的限制。如韩国是第一个有专门的网络审查法规的国家。早在1995年就出台了《电子传播商务法》，其信息传播伦理部门(Information&Communication Ethics Office)对“引起国家主权丧失”或“有害信息”等网络舆论内容进行审查。信息部(Minister of Communication)可以根据需要命令信息提供者删除或限制某些网络舆论的内容。在越南，内务部有权监控网络舆论内容，包括电子邮件以及网络用户在网络传输的任何信息。在新加坡，SBA监控网络有害信息，包括色情的、政治的、宗教的、种族的；内容提供商被要求用代理服务器对某些网络舆论信息来源进行过滤。[5]
4、国外网络舆论管理的具体方式：多元化
网络发展从起步到成熟，在管理方式上也经历着艰难的探索。在国外，目前主要的有代表性的网络舆论管理模式有4种：政府立法管理；技术手段控制；网络行业、用户等自律；市场规律的自行调节。但每一种管理方法既具有一定的优势，又都带有明显的局限性。
(1)政府立法管理。一般来说，法律控制是最有效的管理手段，因为法律具有最大的强制性与权威性。但法律在有力地保护各种关系的同时，其硬性的规定也在一定程度上妨碍了各方的自主权，这也是西方媒体大喊自律，唯恐政府插手管理的主要原因之一。
(2)技术手段控制。目前网络舆论控制最常见的技术手段是对网络舆论进行分级与过滤。分级制度是将网络舆论内容分成不同的级别，浏览器按分类系统所设定的类目进行限制。最常见的是设置过滤词，通过过滤词的设置阻挡有关内容的进入。例如，最近英国“科波拉软件公司”开发出一套舆论分析软件，1秒钟能阅读10篇文章，[6] 能够自动分析网站、报纸等新闻媒介发表文章所持的基本观点，帮助政府和一些大公司全面了解公众舆论对他们的看法。然而，技术本身的机械性，并不能灵活的处理各种具体问题。而且，有控制技术就会产生相应的反控制技术，因此技术管理不可能达到完善的程度。
(3)网络行业与用户自律。目前网络舆论管理中喊得最响的就是各方自律。因为自律给行业发展带来较少的限制，更有利于网络的自由发展。在网络出现之初，国外一些计算机协会与网络自律组织相继成立并制定一些行为自律规范，如美国计算机伦理协会的10条戒律、南加利福尼亚大学的网络伦理申明等等。然而自律的力量在巨大市场压力面前常常会显得微不足道。
(4)市场机制的调节。发生关系的各方，通过各自所需的获取与付出，达到一种各方认可的协调与平衡。这种调节以一定的市场规律为前提，缺点也是显见的，这种自由的协商，缺乏一个权威的把关人作为中间环节。结果是协商的各方很可能仅从自己的个体利益出发，根据自己的规则与价值判断来决定取舍，而这种取舍很有可能不符合或损害社会的整体利益，给社会造成一定的损害与误导。[7]
以上这些网络舆论管理方式在实际运用中一般是相互配合的，但是以哪一种方式为主导，则依各国的具体情形而定。
5、国外网络舆论管理差异性与多元化的必然性
网络舆论管理并不是独立于社会整体运行机制之外的，不是虚拟的和没有具体对象的管理。它管理的对象并不真是虚拟空间本身，而是利用虚拟空间进行一切实实在在的社会交流活动的人，因此对网络舆论的管理说到底还是对人的管理。凡人都是一定社会环境的产物，因而网络舆论的管理方式作为社会整体管理的一个组成部分，必定受到现有媒介管理惯例、市场运行机制、政治文化传统诸因素的影响，并因具体情况的不同而形成多元化的管理模式。因此，无论是从现有状况还是发展来看，网络舆论管理的差异性与多元性都是必然的结果。
(1)现有媒体管理惯例对网络舆论管理方式的影响。这主要是针对电信业特别是广播、电视媒介的传统管理而言。在欧美国家，广电体制创建之初，由于频谱资源的限制以及网络化产业的特点，政府对这一行业的限制较多，甚至不允许企业的进入，因此早期欧美国家的广播基本都是公共广播，整个电信业都被当作非盈利性质的行业。但是20世纪80年代以后，一场放松规制的改革，将欧美的媒体发展推向了私有化、市场化、自由化的发展之路。欧美网络媒体的诞生正处于这样一种宽松的行业氛围中。
(2)特定市场运行机制的影响。西方发达国家，其整体的市场运行机制已经进入较为成熟的阶段，在此环境下的网络媒体商业化运作对市场的依赖性较强，因此网络经营者为了获取更多的经济利益，必须考虑网络用户、国家等多方面的影响。并且西方的市场化运作具有较为成熟的法律保障，其较为健全的法制环境对市场行为具有明确的约束力。落实到网络媒体的管理上，市场自我调节的成分自然可以居多。
(3)特定政治文化传统的影响。自由思想在西方文化传统中根深蒂固，其源头古希腊、罗马文化中自始就带着这样一种精神。14世纪从意大利兴起遍及整个欧洲的文艺复兴运动，是一次彻底的思想解放运动，这一运动将自由思想推向了更加理性的高度。“言论自由”在西方社会成为深入人心的思想。对网络舆论的控制，在那种特定的政治文化氛围中不仅在形式上具有违宪之嫌，在理念上也难以为人们所接受。
二、国外网络舆论管理对我国的启示
网络时代是一个舆论更容易分散的时代。与传统媒体舆论相比，网络舆论具有分散的特点。传统媒体易于产生集中舆论的效果，可以使大众传媒为公众营造出一个意见气候，而人们由于惧怕社会孤立，会对强势气候采取趋同行动。在网络传播环境中，传播的整个结构发生了巨大的变化，也使得过去难以产生全面社会影响的非大众传播方式有可能更深刻地作用于更大范围的受众，过去相对明朗的意见气候因此变得复杂起来。那么，参照国外网络舆论的管理经验，我国的舆论管理可以受到哪些启示呢？
1、网络舆论管理方式：多管齐下
国务院新闻办在2000年4月成立网络新闻宣传管理局，并在各地设立网络新闻宣传管理处对网络舆论进行管理。涉嫌违法的网络舆论则交由公安部门的公共信息网络安全处处理。在具体操作上主要是在政策导向的前提下，通过人工把关与技术控制相结合来进行。目前网络舆论管理的重点主要集中在5个方面：对网络信源的控制、对网络链接的管理、对网络安全的重视、对网络交互的关注、对行业人员素质的培训。
(1)在网络舆论的导向上，对传统媒体的管理，上级主管部门经常会有一些指导性的政策及指示传达下来，在这一些主导精神的指导下，下级部门各司其职，分工管理：网络舆论的管理也可以借鉴这种方式。
(2)在网络资源控制上，国家广电总局对网络宽频的审批权进行严格的行政控制：非媒体网站发布网络舆论信息同样要经各级政府新闻办公室进行资格审查，以此来限制非媒体网站进入可能造成的舆论信息混乱，从而达到舆论统一的目的。
(3)在技术控制上，进行多层次的网络舆论监管，如各地网络新闻宣传管理处设置一个内存庞大的搜索引擎终端，重点对其管辖区的网络舆论进行全面的监控。各网站又备有专门的网络管理人员对其网站的舆论内容进行全天候的监控，及时发现问题及时通报与处理。同时使用关键词过滤，并对有问题的IP地址与不良信源进行封堵，从而多渠道、多角度地控制了有害网络舆论信息的进入。
为了更好的管理，近年来各网站对用户推行实名登记制，即用真实的身份进行上网登记。国家曾于2000年颁布有关条例要求网吧上网实行实名制登记。但实名制在实际推广中收效甚微，原因是没有一个有效的技术手段来保证其可靠性。
2、网络舆论引导方式：整合疏导
网络舆论的分散性在反映民情、民意，促进社会民主进步方面固然体现出其自身的优越性，但是网络舆论的分散性，对于受众未必是最佳选择。从社会学和心理学的角度来看，人类天生害怕孤独，在享受了充分表达自我见解的自由后，人们可能反过来寻求与社会交流的声音，求得与社会主体的认同，从而产生一种心理安全感。
正如麦迪逊所说，“在雅典6000人人民公会上，即使每个人都是苏格拉底，很大程度上也只可能是一群暴徒”[8]。针对网络舆论分散性的特点，简单的“堵”是不现实的，关键在于疏导。可行的政策是“在分散中求集中”，具体来说，就是在分散无序的网络舆论环境中建立权威和信誉，在一定程度上代表社会主流意见，从而实现对舆论的引导。
(1)培养网络舆论中的“意见领袖[9]”。传播学理论中有“二级”传播理论[10]。该理论认为，大众传播中的信息和舆论并不是直接“流”向一般大众，而要经过“意见领袖”。通常人们认为网络舆论里无所谓权威，无所谓精英。然而，网络上，虽然人人拥有发言权，但是“人人能说”并不代表“人人所说都会产生影响”。有些时候，可能因为网络发言的“低门槛进入”，使得人们对他人的言论产生了不屑和不信任的态度。因而，为了有效地管理网络舆论，需要培养网络舆论“意见领袖”。版主作为网络舆论的管理人员，在一定程度上是作为网络舆论意见领袖发言的，其意见也带有一定的引导性。因而选择具有良好素质的版主是网络舆论培养意见领袖的一个途径。
另一个途径就是培养网络舆论名主持人和名评论员。网络舆论主持人要熟悉网络媒体，了解网友心理，熟练运用语言技巧，与网友进行多方面的交流，还要就关注的热点问题发表自己的看法，主导网友的舆论，引发网友深入讨论。网络舆论培养名评论员的意义在于，通过网络评论来引导网友讨论，说服网友，从而起到引导网络舆论的积极作用。
(2)版主既要把关又要导航。网络舆论的意义在于，它赋予受众在互联网这个公共传播媒介上平等发言的机会。网络传播削弱了传统把关人的特权，但并不等于说是把关人的社会职能的终结，而是有更高的要求，即既要做把关人又要做导航员，在充分尊重言论自由、允许各种不同观点和意见发表的同时进行积极的疏导和引导。版主正是具备这种双重角色的人。他是网络舆论的管理人、讨论话题的主要设置者。一般来说，版主的权限及功能在删帖权，封ID(网络ID指在局域网上显示的计算机名权、加精品权)；日常工作包括删除口水贴、合并雷同主题、提醒发帖人发言等等。如果说作为网络舆论的清洁工和守门人是版主把关的意义所在，那么版主因时、因势发表具有导向性的帖子则是其作为导航员的题中应有之义。版主评选并推荐高质量的帖子、阅读率点击高的帖子，都无形中折射出网络舆论对一些问题的观点和态度。此外，版主的把关和导航还体现在对于议题的控制能力上。如果议题控制得当，其社会效应往往是传统媒体不能比拟的。
(3)积极引入社会主流意见。舆论导向意在由领导者引导舆论。实际上，舆论导向应该是一种自然的传播现象，谁在公众中有一定的威望，那么他发表的意见就会自然而然产生引导舆论的作用。毫无疑问，网络舆论积极引入具有权威性的社会主流意见，可以起到引导网络舆论的作用。社会主流意见包括：媒介意见、政府态度以及专家和专业组织的见解。网络舆论管理人员在适当的时机，引入媒介意见，有助于更好地发挥舆论引导的作用；政府的态度在民众心理有着不可替代的权威地位，在重大问题上，网络舆论引入政府机构的权威信息，或者相关政府官员来网站做客，接受民众咨询，则会非常有效地廓清迷雾、引导舆论；与政府一样，专家和专业组织在本领域内的权威性也使其发表的见解具有某种权威性和指导性，邀请专家和专业组织参与网络讨论，形成“网络沙龙”，无疑能起到引导网络舆论的作用。