从政府审计谈推行绩效预算的改革路径取向，本文主要内容关键词为：取向论文,绩效论文,路径论文,预算论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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引
言
2003年，国家审计署拉开全国第一次“审计风暴”的帷幕，2004年，又掀起了一场更猛的“审计风暴”。“审计风暴”暴露出来的我们预算体制上的诸多漏洞，再一次引起了人们对预算制度建设的关注。政府审计报告一方面加快了我国政府绩效审计的进程；另一方面，又掀起了我国绩效预算政府改革的热潮。在这场席卷全国的“审计风暴”中，地方审计部门也打破沉默，积极响应。2003年12月22日深圳市政府提交市三届人大常委会第29次会议审议并公布了《深圳市2003年度绩效审计工作报告》。2004年7月，四川省在公开政府审计报告的同时，并作出了开展绩效审计试点的决策。7月26日《中国青年报》报道了河北省审计厅的政府审计情况。从已经公开的政府审计报告看，我国预算体制存在许多触目惊心的问题。完善我国预算体制，建立以提高财政收支效率为主体的绩效预算势在必行。
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我国实施绩效预算存在的深层次问题———制度供给不到位
关于在我国要全面实施绩效预算，我国财经界有识之士在长期实践中深有所感所动。今年两代会期间与会代表又提出要在我国实行政府财政支出绩效评价体系，完善我国预算体制，该提议在全国引起了强烈反响。事实上，财政部对实施绩效预算早有安排。根据财政部的统一部署， 2001年开始我国先后在湖北、湖南、河北、福建等地进行了财政支出绩效评价工作小规模试点，湖北省还在全省范围扩大试点，取得了一定的成效。但由于我国国情所在和这项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，仍不能适应我国市场经济发展和财政改革的客观需要。理论上的一些基础技术问题，比如绩效评价内容和指标设计，近年来在参照国外经验的基础上均有所突破，但与我国国情相关实施绩效预算的一些基本制度供给还是不能满足全面实施绩效预算客观需要。比如，尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作法律法规，绩效评价缺乏制度保障；没有明确的绩效评价执行管理机构；财政支出缺乏公开透明性。制度供给不到位是影响我国实施绩效预算的重要原因。
自今年的两代会以后，我国理论界围绕绩效预算展开了一场大讨论，多数学者的视点仅停留于财政支出绩效评价体系和评价指标的构想，并没有触及绩效预算一时难于在我国展开的深层次矛盾，是预算体制上存在问题，制度影响预算效率。对此，这里仅以预算公开的这一制度供给进行讨论，因为预算公开是绩效预算的前提条件和必需的执行环境，讨论预算的公开性更具现实意义。从实行绩效预算的西方发达国家的政府预算来看，几乎所有的预算收支都是逐笔逐项以预算文件的形式向全社会公布的。
对政府、部门和单位的财政支出绩效进行评估是绩效预算的重要内容。绩效评估固然需要有关专家参与，但让公众参加评议更能体现纳税人的民意，更能全方位考察政府部门实行的绩效。要提高公民评议的水平和效率，就必须保障公众的知情权，充分实现政务公开，形成“鱼缸效应”，让政府的行为像鱼缸中的金鱼一样时刻处于公众的监督之下。实现政务公开的要求之一就是要强化政府预算的公开性。政府预算的尽可能公开，是确保政府活动受到社会公众约束和监督，实现提高预算绩效的基本条件。
然而，我国政府预算的现状是，缺少公开性和透明度。纵观几十年来我国通过报刊杂志公布的政府预算，从来都只有几个财政收支按大类汇总的数据，及其预算增长比例。每个数据少则以十亿元、多则以百亿元乃至千亿元计。如此庞大的数额，缺乏具体内容说明，加上“扣除不可比因素”等措词，不要说普通老百姓和非财政专业的人大代表理解困难，就是财政预算部门的工作人员要弄清楚也是很困难的。更何况报告的预算草案和预算执行决算几乎是预算统计数字，这根本就谈不上是预算的公开透明。
进行财政支出改革，根本目的是要建立起“规范、安全、高效”的财政支出管理机制。财政支出作为一种资源配置活动，其重要问题是解决支出管理及其效率问题，而事实上，我国的财政支出管理过程中存在的问题就是管理混乱、效率不高。改革开放以来，财政体制改革增加了地方、部门和单位的财权财力。为了维护自身集团的既得利益，在与上级政府和同级财政博弈的过程中，他们往往有意采用种种方法和手段隐瞒本地区、本部门和本单位的财政财务收支状况，这就极大地增加了我国政府预算的模糊度。而极端者甚至将预算数据列为最高机密，隐瞒财政支出的真相。而且，从近年来审计署公布的政府审计报告看，一些部门和单位往往只注重财政资金的取得，却忽视其使用效果，而财政部门由于缺乏一套行之有效的绩效评价方法体系和标准体系，财政资金分配往往受主观因素的影响和制约，结果造成支出结构和规模不合理，重复建设、严重浪费、腐败等现象，所有这些现象与预算缺乏公开性和模糊预算都是直接相关的。
将政府预算公之于众，有公众的监督，营私舞弊将大大减少。相比而言，西方政府及其公共财政活动中的浪费、腐败、失误和低效等程度运低于我国，就毫不奇怪了。可见，西方政府预算的公开性内容是应当为我国所借鉴的，这样才能借助社会公众和法律的监督，去克服各种不良行为和丑恶现象，使我国的财政支出有一个较大的压缩，从根本上克服我国预算体制上的痼疾，并大大提高我国政府的执政效率。
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以政府绩效审计为契机大力推行绩效预算的改革
我国政府多年来一直致力于预算公开化，但见效甚微。因为预算公开会打破一些政府部门和单位的既得利益均衡，利益的重新分配和利益缺损从而妨碍了有关政府部门对制度的供给，这也正是导致我国绩效预算难于实施的原因所在。不过，根据当前国家改革形势分析，国家审计署大刀阔斧的政府绩效审计还是为预算的公开这一制度供给创造了条件。在我国预算还没有实现真正意义上的公开化以前，绩效预算可以走出一条以绩效审计为导向的改革道路。利用政府绩效审计公开透明性，揭露财政支出中的违规案件，曝光了预算中存在的问题，迫于审计和社会舆论的压力，财政预算部门不得不也要考虑向社会公开预算，先行于绩效审计接受公众监督。
公民把权力授予政府来行使，并不能保证政府在行使权力时都符合他们的利益。当有些政府官员有可能违背公意，或政府权力被有些政府官员的私欲所支配时，除了政府系统内监督外，还需要外部监督。预算制度的变迁需要内部因素和外部因素的共同作用。因此，现阶段在积极推进财政内部对预算改革的基础上，加大政府绩效审计外部监督的推动力来促进我国传统预算向绩效预算变迁具有重要战略意义。
审计署《2003年至2007年审计工作发展规划》明确提出：“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。”随着绩效审计在我国的全面展开，我国政府必然加大推行绩效预算的配套制度供给力度，加快绩效预算由试点逐步走向全面实施的改革步伐。