促进民营经济发展的财政对策研究，本文主要内容关键词为：民营经济发展论文,财政论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共财政下促进民营经济发展的财政对策选择的基本思路
社会主义市场经济体制是社会经济制度的总体概括，它只是表明市场机制是社会经济运行的基本调节装置，并不表明该制度中只有市场机制一种，该制度中同时存在非市场机制，即公共财政机制、市场机制与公共财政机制共同解决效率、公平和稳定三个基本经济问题。三个基本经济问题的核心是效率，而市场机制是人们至今发现的使经济活动有效率的唯一装置，因此，市场机制与公共财政机制共同解决三个基本经济问题要以市场机制为基础，公共财政机制解决三个基本经济问题也必须产生出与市场机制同样的效率。由此可见，公共财政机制就是确保政府经济行为符合效率市场机制要求的一种制度安排。政府经济行为符合效率市场机制要求，也就是政府经济行为旨在于弥补市场机制的缺陷，为市场机制有效运行提供最优质的公共服务，解决市场机制不能有效解决的经济问题。公共财政机制解决三个基本经济问题的基本思路就是通过公共收入制度安排，征收公共收入，集中一部分资源，然后通过公共支出制度安排，将集中的资源进行分配，以解决三个基本经济问题。政府征税和安排公共支出必然会对市场经济主体经济活动行为产生影响，会对市场机制运行产生一定的调节作用，从而政府会将政府经济调节意图体现在公共收支制度安排过程中，以便通过公共收支制度安排来调节市场经济主体经济行为，实现资源合理配置，收入的公平分配、经济运行的稳定。但是，社会主义市场经济体制下，市场机制的自动调节是基础性的，公共财政机制的调节则是辅助性的，公共财政调节只是弥补市场机制调节的缺陷，从而决定了财政政策的最基本要求就是要通过对市场经济主体经济行为不利影响最小的稳定的基本制度安排筹集政府提供最优质公共服务所需的资源，其次才是对某些特殊的经济行为产生制约或激励的特殊财政政策。这就表明，在市场经济体制下，市场经济主体面临着宏观财政环境与微观财政环境的制约，宏观财政环境即所有市场经济主体共同面对的宏观财政负担及政府提供的公共服务环境，微观财政环境即不同市场经济主体面对的对某些特殊的经济行为产生激励或制约的特殊财政政策环境。宏观财政环境对市场经济主体经济活动进而对经济发展起到最基本的制约，良好的宏观财政环境（包括合理的宏观的财政负担和优质的公共服务）是促进经济发展的最根本动力，反之，恶劣的宏观环境则从根本上阻碍着经济发展。当宏观财政环境适宜时，即使没有为某些经济活动营造适宜的微观财政环境，也能够促进经济发展，反之，当宏观财政环境恶劣时，即使为某些经济活动提供了特殊的财政激励，经济发展还是会受到抑制，即使是受到特殊财政激励的经济活动也会因为不利的宏观财政环境的制约而难以有效进行。
民营经济是我国社会主义市场经济最重要的组成部分，民营经济发展同样面临着宏观财政环境和微观财政环境的制约，从而促进民营经济发展的财政对策从根本上说，应该着眼于营造适宜的宏观环境，即确定合理的宏观税收负担水平和构建无缝隙政府为市场提供无缝隙公共服务，维护公平竞争的市场环境。在此前提下，改善促进民营经济发展的微观财政环境，为民营经济发展提供特殊激励的政策。
二、制约民营经济发展的现行财政环境的主要体现
从公共财政的角度看，民营经济发展的财政环境存在着两个方面的缺陷：一是宏观财政环境不适宜；二是微观财政环境更差。这具体体现在以下几个方面：
（一）实际宏观财政负担重
表面上看来，改革开放至1990年代中期，名义上我国国民经济整体税收负担逐渐下降，税收占GDP比重1996下降至最低点10%左右，1997年后国民经济整体税收负担逐年回升，至2002年税收占GDP比重上升至17%左右，与发达市场经济国家税收占GDP比重相比，似乎比较低。但是发达市场经济国家人均GDP在2万美元以上，而我国人均CDP还不足1千美元，因此相对于我国国民经济发展水平来看，我国名义上宏观税收负担水平并不是很低。进一步分析，西方发达市场经济国家由于公共财政收入制度很规范，税收以外的收费占GDP比重很低，政府财政收入基本上就是税收收入，因此国民经济整体财政负担也基本上就是宏观税收负担。而我国财政收入制度很不规范，政府从国民经济中汲取的资源不仅包括税收收入，而且包括大量的税外收费，并且费比税重，从而使得我国实际宏观税收负担大大超出名义宏观税收负担。这样如果把政府税外收费计入税收收入中，以此计算税费占GDP比重，目前大量研究证明，这一比重在30%以上，有的研究甚至证明这一比重在40%以上。这就表明我国实际宏观财政负担水平与发达市场经济国家相差并不是很多，而我国国民经济发展水平远远低于发达国家，因此相对于我国国民经济发展水平来说，我国实际宏观财政负担太高。由于实际宏观财政负担重，民营经济的实际税收负担也不可能低。在民营经济整体实力还比较弱小的情况下，就会阻碍民营经济的发展。特别是20世纪90年代中期以来，税收收入快速增长，税收收入增长幅度远大于GDP增长幅度，税收收入占GDP比重快速上升至17%左右，而目前尚无证据表明政府收费规模有较大幅度下降，这样，国民经济实际宏观财政负担就会快速上升。“倾巢之下，岂有完卵”，随着国民经济实际宏观财政负担快速上升，民营经济整体财政负担也会快速上升，这对大量的民营中小型企业无疑是巨大的打击，近几年来民营经济发展受阻，与此不无关系。
（二）宏观财政效率低
宏观财政效率是政府为全体纳税人提供的公共产品和服务与政府实际消耗的资源的对比关系。宏观财政效率高，则纳税人只需付出较少的代价即可享受到所需的良好的公共产品和服务，宏观财政效率低，则纳税人付出了很大的代价而享受到的公共产品和服务却很差。改革开放以来，我国宏观财政效率虽然有所提高，但是从总体看，宏观财政效率还是很低的。
1.如上面分析的实际宏观财政负担重，纳税人为享受公共产品和服务付出的代价大。
2.政府财政资源利用效率低
(1)政府财政资源配置没有体现纳税人对公共产品和服务的偏好，“越位”与“缺位”并存。
(2)政府公共部门利用财政资源生产公共产品和服务过程中的浪费大。
(3)一些政府公共部门利用财政资源不是生产公共产品和服务，而是用于自身享受，如豪华的办公大楼、高档小汽车及大量普遍的公款吃喝玩乐等。
3.政府公共行政服务环境差
(1)受旧的计划经济体制的束缚，政府职能仍然停留在对经济活动的直接管制、审批上，没有转变到为市场经济主体提供有效的公共服务上来，使得政府对所有的经济主体（包括民营经济）经济活动都还在实行过多的严格的管制和审批、许可、认证等，而缺乏为经济活动主体提供公共服务。特别是对于民营经济来说，受到的管制、审批、许可更为严格、繁琐，使民营经济付出了更大的交易成本。
(2)政府行政管理职能定位不明，导致政府公共行政管理部门设置过多过滥，造成对民营经济的多头管理。由于多头管理的存在，使得民营经济把相当大的精力用于协调配合政府行政管理部门的管理，不仅加大了民营经济的交易成本，也极大分散了民营企业的精力。
(3)公共产品和服务质量差，纳税人不仅享受不到所需的公共产品和服务，相反，还受到政府公共部门的刁难和压制。比如对民营经济应有的产权保护不够，而对民营企业管制苛刻。由于宏观财政效率低，民营经济发展中所必需由政府提供的公共产品和服务得不到很好保证，不可避免地阻碍民营经济发展。
（三）民营经济在社会主义市场经济中的地位定位不准
虽然政策上承认民营经济也是社会主义市场经济的重要组成部分，但是仍然要以公有制为主体，国有经济要控制国民经济的命脉，民营经济只能发挥在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的作用。这种定位模式带来的直接后果就是对民营经济市场准入的限制。
1.尽管有些产业领域国家没有明文规定不允许民营经济投资经营，但由于长期的部门垄断经营的存在，民营经济往往难以进入。
2.很多产业早已对外资开放，对外资实行了国民待遇，但对民营经济仍然不开放，民营经济无法享受到国民待遇。
3.有些产业我国已承诺按期对外开放，但是没有明确是否也对民营经济开放。目前对民营经济存在不同程度，限制进入的产业领域达30多个，特别是在基础设施、能源及原材料、大型装备制造、外贸、银行、保险、证券、邮电、通讯、旅游、科教文卫等领域，民营经济很少能够进入。
（四）财政法治环境的制约
1.缺乏有效保护民营经济主体的产权的法治环境
依据公共财政的内在要求，政府在市场经济下的最基本职责就在于为从事经济活动的经济主体提供产权保护，这就要求政府在对民营经济主体产权保护上实行法治，依法界定并有效保护民营经济主体的产权、公正协调民营经济主体间的产权纠纷。但是从目前的情况看，虽然1999年9月九届人大二次会议通过的宪法修正案，已经通过根本大法，确定了民营经济的法律地位，并且全国人大也制定了《个人独资企业法》、《合伙企业法》等专门适用于民营经济的法律，然而，与民营经济发展所需要的有效保护产权的法治环境来说还相距甚远，以至于民营经济合法产权经常受到侵犯。由于缺乏依法有效保护民营经济发展的法治环境，使人们从事民营经济活动的信心与积极性受到严重影响，严重制约了民营经济发展。
2.税收法治环境差
政府过度依赖相机抉择的税收政策的调节，而不是着力于稳定的税收制度的内在自动调节。我国税收制度除了《征管法》、《个人所得税法》、《外商投资企业所得税法》由人大立法外，其他税种都是国务院制定的暂行条例，因此从根本上看，我国缺乏一种严肃的税收法治环境。从民营经济税收政策来看，虽然在人大的法律、国务院的法规中有规定，但是从实际执行情况来看，都是财政部、国家税务总局制定的具体规定在起作用，这就导致民营经济发展过度依赖于税收政策的相机调节，使发展民营经济的税收政策稳定性、连续性差，不能为民营经济发展提供一种稳定的政策环境的预期，加大了民营经济发展的政策风险。
（五）民营经济财政负担重
1.民营经济承担的税外财政负担重
民营经济作为市场经济主体，依法纳税是其应尽职责，但是现实中，民营经济除了依法纳税外，还承担了大量的税外财政负担，即名目众多的收费、摊派、罚款等，加重了民营经济的负担。而且，由于民营经济缺乏政府相关部门保护，民营经济承担的收费、摊派、罚款等税外财政负担比国有经济、外商投资经济更重。
2.民营经济事有的财政优惠政策少
民营经济无法享受国有经济、外资经济享有的财政贴息、财政补贴、税收优惠等，相对于国有经济与外资经济来说，民营经济处于极为不平等的财税政策环境，严重制约着民营经济的发展。
3.中小民营企业税收负担过重
(1)增值税一般纳税人认定标准过于苛刻，中、小型民营企业生产经营规模比较小，往往达不到一般纳税人标准，无法取得和使用专用发票，不能直接与一般纳税人企业交易，到税务机关按17%代开专用发票，由于进项税额不能抵扣，需承担占销售收入20%多的税负，增值税税负担过重，严重阻碍了中、小型民营企业的成长。
(2)中小民营企业创业者的双重征税。中小民营企业一般是个人独资企业或者是合伙企业，对中小民营企业征收企业所得税后，对创业者又征收个人所得税，导致了中小民营企业创业者的双重征税，加重了中小民营企业的税收负担。
三、深化改革，促进民营经济发展的财政对策建议
1.根据“以支定收”的公共财政理论思想，结合我国国民经济发展水平，以人大立法的形式将我国实际宏观财政负担水平确定在20%左右的水平，国民经济整体财政负担不得超过宏观财政负担水平20%的控制线，以此作为具体安排公共财政收入制度的依据。
2.深化财政收入制度改革，建立以税收收入为主的公共财政收入制度。人大要制定政府《公共收入基本法》，以法律的形式彻底取消政府部门以公共权力收费的制度安排，将政府财政收入征收权集中到政府财税部门，一些少量的行政经费的征收必须经过各级人大审议批准，从而使名义宏观税收负担水平与实际宏观税收负担水平一致，彻底根除政府各部门税外收费加重企业负担的现象，为企业创造一个透明、规范的税收负担环境。
3.取消现行“基数加增长”的预算资金分配方式，实行绩效预算制度。根据政府各部门的绩效来配置预算资金，实现财政资源在政府部门间的合理配置，确保财政资源能够按社会公众对公共产品与服务的偏好进行配置，消除现行政府职责中存在的“越位”与“缺位”，实现政府职责的合理归位。根据绩效预算的内在要求，只有符合绩效标准的政府部门才能得到预算拨款，达不到绩效标准的政府部门则得不到预算拨款，从而迫使政府部门提供更好的公共服务，为市场机制有效运行创造良好的公共产品与服务环境。
4.进一步解放思想，更新观念。牢固树立公共财政观，以公共财政观正确定位社会主义市场经济下国有经济和民营经济的职责和地位，国有经济的职责是提供公共产品与部分混合产品，民营经济的职责是提供私人产品与部分混合产品，实现国有经济和民营经济职责的合理归位。以此作为民营经济市场准入政策的依据。因此，除极少数关系国家安全和必须由国家垄断经营的行业以外，都应当放开，民营经济都可以进入。为此国家应立法明令民营经济不能进入的行业，除此之外的行业都应当放开并鼓励民营经济进入。
5.进一步深化国有企业改革。在遵循公平、公正、公开原则的前提下，通过各种途径尽快使国有经济从市场机制能够有效发挥作用的私人产品生产及提供领域退出来，实现私人产品生产与提供领域的国企民营化，为民营经济发展开辟新的空间，提供稀缺资源。
6.放松政府管制，强化政府公共服务。在市场经济体制下，必要的政府管制是不可少的，但是过多过乱的政府管制必然扼杀企业的创新，特别是对民营企业来说，政府过多的管制，对企业创新行为的危害更大。因此必须转变政府公共治理思路，强化政府公共服务职责，尽可能减少对市场经济活动不必要的干预。要通过立法规定，凡是法律没有明确禁止的活动都是可以自由进行的经济活动，企业可以根据自身情况决定从事什么样的经济活动，而不须政府的审批、许可，只须到政府备案、登记就行了。由于民营经济是我国创新活力最强的部门，因此特别是要彻底取消对民营经济的过多过乱的管制，为民营经济创新活动创造自由的政策环境。
7.创造能够切实有效保护民营经济产权的法治环境。必须按照党的十六大报告要求，建立健全保护私人财产的法律制度，并使这些法律制度在实际中能够得到有效实施，使民营经济的合法产权能够得到有效保护，从而为民营经济发展提供最可靠的法治保证。必须强调的是，这里的保护既包含依法保护民营经济的合法产权，也包括依法打击损害其他经济主体合法产权的行为，因此，必须处理好依法保护与有效监管的关系，既要坚决有效实施保护民营经济的合法产权的法律制度，又要认真吸取少数地方对民营经济放任自流而引发市场信用缺失、市场秩序混乱的教训，强化监管，规范经营。
8.按照公共行政服务的类型定位政府公共行政职能，设置相应的公共行政部门。必须对目前过多过乱的公共行政部门进行改革，对提供相同及类似公共服务的公共行政部门进行合并，对不符合公共财政要求，失去提供公共服务依据的公共行政部门坚决取消。对直接服务于民营经济发展的公共行政部门及准公共部门组织则应当大力支持。对政府公共行政部门实行绩效预算管理，提高政府公共行政服务意识和效率，使民营经济发展能够得到最适宜的公共行政服务。
9.改变按不同经济成分设置财政优惠政策的做法，实行按产业政策设置财政优惠政策，给予民营经济公平的财政优惠政策待遇。
10.改革不利于中小民营企业成长的税收管理办法。取消按经营规模大小认定增值税一般纳税人的不合理做法，实行按财务会计制度健全程度来认定增值税一般纳税人，只要财务会计制度健全，无论经营规模大小，都可以认定为增值税一般纳税人。对中小民营企业创业者的所得并入企业所得，征收企业所得税，不再征收个人所得税，消除对中小民营企业创业者的双重征税。对中小民营企业可实行10%的企业所得税税率。
标签：民营经济论文; 市场经济论文; 税收负担论文; 公共财政论文; 市场机制论文; 税收原则论文; 国内宏观论文; 环境经济论文; 经济论文; 公共财政收入论文; 产权理论论文; 产权保护论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 国民经济论文; 税收论文; 公共产品论文;