公益与效益的平衡：透视大学教育基金会的资金运作机制，本文主要内容关键词为：基金会论文,透视论文,公益论文,效益论文,运作机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08;G40-54 文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2008)01-0055-05
在社会转型期，随着社会教育需求的不断增长，大学仅依靠国家支持已是杯水车薪，逐渐生发的大学教育基金会带来了新的活力。大学教育基金会是经国家教育部门同意，在民政部正式登记注册的高教领域中的非营利性组织。通俗地说，它就是以教育公益活动为目标，通过筹款活动募集一定的社会资金，再通过提供大学贫困生资助、科研项目资助、学校基本设施建设等公共服务的方式反馈于学校的公益组织。它的出现一方面凝聚了社会财富和资源，增强了社会与学校间的联系，另一方面减轻了国家对高等教育所承担的责任。从某种意义上说，教育基金会对教育事业起着必不可少的补充作用。但与此同时，作为新兴事物，教育基金会正处于起步发展阶段，还存在着许多不尽如人意的地方。特别是资金运作的不规范与模糊性，不仅成为制约我国教育基金会深入发展的瓶颈，而且也影响到了相关公共政策的制定。因此，有必要对当代中国大学教育基金会资金运作机制中的资金运作内容、运作渠道、运作方向等进行剖析和透视，以实现在互构的社会中更好地促进大学教育基金会健康发展。
一、大学教育基金会资金运作的主要形式
大学教育基金会的资金来源于慈善捐赠、校友捐助、企业赞助等，对资金进行有效的管理和实现资金的保值增值，是大学教育基金会彰显组织机构公正、公平的性质与宗旨所在。大体来说，公益支出、运行成本与投资增值，成为大学教育基金会资金运作的主要形式。
（一）公益支出。公益支出的内容主要包括公益资助项目的费用、执行项目的成本以及基金会组织募捐的费用，不包括基金会专职工作人员的工资福利、基金会日常办公的行政开支。[1]
现在亚太地区大多数国家确立了公益支出的最低比例(MAE)。确立MAE的理由是基金会等公益组织利用社会资源、享受国家税收优惠、以社会公益为己任，因此，应当为社会作贡献。否则，似有用公益谋私利之嫌。对MAE的具体比例确定，各国的作法不尽相同，但主要考虑几个因素的平衡：1.要满足社会公众对基金会公益性的合理期待。2.不要限制基金会的能力和发展。3.充分考虑不同基金会的差别。比如美国要求私立基金会的MAE，不得低于上一年基金余额的5%，否则将会丧失免税资格。亚洲国家如韩国、我国台湾地区等，一般将基金会上一年的收入作为基数来确定MAE，比例多在60-70%左右。[2]在我国2004年3月颁布的《基金会管理条例》第二十九条中就明确规定了基金会年公益支出的最低比例：“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。”为了保障公益支出比例得到执行，条例在法律责任中规定了撤销登记、责令补交违法行为存续期间享受的税收优惠等处罚。
通过制度规定我国基金会公益支出的最大目的，就是为了制约基金会“敛钱”、“不花钱”或者“乱花钱”。许多基金会为了证明其工作的正当性，都申明他们处于一种消费压力中，因为他们有责任在年度内花掉一定数目的资金。也正是因为公益支出的明确规定，促使基金会不断开展和规划与其宗旨和目的相关的公益项目，以项目来完成公益支出。
（二）运行成本。对于大学教育基金会来说，它作为非营利性组织，不能以盈利为目的，是不能拿募捐的钱“办自己的事”的。但不允许“谋私”并不等于不发生费用，也不能代表无偿服务。因为对于公益性机构来说，不仅每一项活动的开展，从策划到实施都需要大量的资金，在项目开展中还需要投入人力、物力等行政开支，也就是“运行成本”。
在我国，政府以及社会对公益性机构的运行成本一直是严格进行限制。国务院1988年颁布施行的《基金会管理办法》第九条规定，“基金会工作人员的工资和办公费用，在基金利息等收入中开支。”按照这一规定，公益机构的行政管理成本只能从“利息等收入”中提取，而不准从捐款中直接列支。这意味着，如果某个公益机构的“利息等收入”没有达到一定额度，该机构就不可避免地陷入财务困境。2004年《基金会管理条例》除了在公益支出中规定了项目成本的开支外，还规定基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。对于这一数字，官方的说法是“旨在提高基金会资金效益，促使基金会精简机构和人员，提高办事效率。这也是针对部分基金会只养人不办事的情况而作出的”。[3]
（三）投资增值。作为公益组织，大学教育基金会不是不能挣钱，而是不能分钱。公益机构通过投资实现基金保值增值，是众所周知的国际惯例。许多国家的公益机构都拥有自己的投资项目，比如诺贝尔基金会，其成功运作除了诺贝尔本人在1896年逝世时捐献的3100多万瑞典克朗中的2800万用作奖金基金之外，[4]更要归功于诺贝尔基金会的理财有方。基金会聘请了一批金融、房地产专家，自1958年以来，不仅在证券和有担保的贷款方面投资，还可自由地在不动产或股票方面投资，1993年基金的总资产，增到2亿多美元。目前，该基金会更大胆地投资于世界各主要债券和股票市场，收入也不断攀升。近年来，它的奖金和运营支出几乎全部来自股息和红利的收入，而基金会的总资产也达到了22亿瑞典克朗。
在我国，国家对基金会的投资增值有相应的规定。国务院《基金会管理办法》第七条规定：“基金会可以将资金存入金融机构收取利息，也可以购买债券、股票，但购买某个企业的股票额不得超过该企业股票总额的20%。”《中华人民共和国公益事业捐赠法》第十七条第二款规定：“公益性社会团体应当严格遵守国家的有关规定，按照合法、安全、有效的原则，积极实现捐赠财产的保值增值。”《基金会管理条例》也取消了以往对基金会开展投资和经营活动的诸多限制，今后基金会可自主进行投资；登记管理机关对基金会是否进入证券市场，既不鼓励也不遏制。换而言之，按照规定，只要不违反章程并经过内部程序决策，公益机构可以进行自认为适宜的任何形式的经营和投资活动，比如买卖股票、房地产投资等。
二、大学教育基金会资金运作的现状与问题
虽然当代大学教育发展基金会发展势头较好，在资金运作方面取得了一定的成就，使得基金会的功能与宗旨得到了社会及国家的认可，在社会的发展中占据了一席之地。[5]但是在新时期的风险社会中，它仍然存在着一些漏洞，需要我们去深入观察和了解。
（一）收入结构不合理
大学教育基金会的收入主要来源于校友捐赠、政府资助、社会资助。收入结构不合理表现在以下几方面：第一，政府部门对基金会的支持主要表现为财政拨款和补贴，而不是以项目导向的经费支持，其结果是基金会缺乏竞争机制；第二，基金会来自于企业的资金支持比例较低，这从一个侧面说明了基金会与企业的合作伙伴关系还有待于进一步完善；第三，我国基金会的营业性收入比例太低，仅占总收入的6%左右。事实上，作为非营利机构并不等于不能盈利，只是收入所得不得进行成员分红，必须用于公益事业。如1993年美国慈善性非营利性组织的收入来源中，服务收入的比重占71.3%，政府捐赠仅占8.2%，私人捐赠占9.9%[6]；第四，收入结构过于单一化，主要来源于校友捐赠。单一化的原因有很多：其一，我国是个发展中国家，用于支持公益活动的社会财富还不够充足。其二，我国民众对慈善活动的概念和价值仍缺乏明确的了解。其三，有关法规不利于基金会的发展。在缺乏法规依据的前提下，基金会不能擅自筹集款项，所以很难有大的发展。因此，教育基金会只能在不增加运作成本的情况下进行筹款活动，这使得他们不太容易接触到社会上的潜在捐款者，在没有多余支出的情况下，教育基金会很难吸引有能力的专业工作人员。财务管理方面的失误甚至也会危及其生存，混乱的内部管理同样会直接导致教育基金会难以吸引国内外的捐款。
资金结构的不合理给基金会的发展带来了很大的问题，特别是大部分资金都是定向性资金，阻碍了高校教育基金会的灵活发展；有的高校基金会甚至只能依靠校友来维持生存，甚至有的高校在联系校友出资方面都十分困难，这种筹资渠道的单一化也容易造成资金在分配方面的困难。
（二）公益支出规模不大
资金的支出规模可以很好地反映出基金会运作过程中资金的使用和管理情况。在实地调查过程中，我们发现我国的基金会支出的规模都不太大，基金会真正用于活动或项目的经费相对较低，不到总支出的一半。许多基金会负责人都表示，目前的资金收入情况不稳定，处于慎重原因不能过大地扩大支出规模。这从一个侧面反映了我国基金会经费短缺的现状，还难以提供更多的社会服务，满足社会更多的需求。而开展项目与活动是基金会的宗旨，没有项目活动就无法实现基金会的公益服务职能。
（三）运作成本低
目前，过于苛刻的条件使我国大多数基金会处于“低成本”或“零成本”运作的状态，大大影响了对公益活动的开展和推广。国际惯行的法律并不禁止公益机构在捐款中列支工作成本。在一些国外机构看来，基金会如果没有足够的基金运作成本，根本就无法保证资金的安全使用。公益机构从捐款中直接列支项目运行费用和行政管理经费，是美国公益机构的一种通行做法。但这并不意味着美国公益机构可以任意开支，相反，机构运行成本同样是他们非常关注的，甚至成为评价一个机构的关键指标。为提高声誉，每个机构都必须尽力降低成本。美国《Worth》杂志曾评选出美国100家“最好的”慈善机构。所谓最好，是以“是否高效地使用捐款”为依据的，也就是说是否以最低的成本最大限度地使用了捐款人的捐款。这些“最有效率的”公益机构平均筹款成本(7%)和行政成本(7%)之和占总捐款额的14%，加上未单独计算的项目管理成本，一般估计美国公益机构的工作成本应当在20%左右。而在我国这个数字却是0，因为老百姓通常想的是“捐出100元，巴不得有10l元花在失学孩子身上”。[7]
公益机构运行成本是客观存在的。那么，在我国既没有志愿者文化传统、法律条文又不允许在捐款中列支工作成本的情况下，公益机构实际又是如何运行的呢？以希望工程为例。希望工程在其创造的“1+1”模式中规定：捐赠人捐款400元人民币并指定救助一名失学儿童完成小学学业，青基会将捐款全部用于受助者，即所谓“零成本运行”。而实际上，捐款发放需要开具一张发票，然后装信封贴上邮票寄出，这就是1.38元的直接成本。随着希望工程越做越大，宣传筹资、项目评估、行政开支、人员工资等运行成本也越来越多，那么，是什么在支持着这个活动运行呢？青基会的机构和项目运行所需费用，都是通过基金增值和专项捐款来解决。公布的相关财务数据表明，从1989年至2001年的12年中，青基会没有在捐款中列支任何行政费用和项目管理费用，他们通过基金增值和专项捐款，获得经费收入近8千万元，其中增值收入大约7千万元。专项捐款6百多万元，不到经费收入的8%。而这两种解决办法也并不是完美的。募集项目捐款之外专门用于项目运行的经费，这在捐受双方彼此并不完全信任的脆弱的捐赠状态下，是很难的。基金增值即通过投资增值获得项目管理和机构本身运行费用，这种做法又存在必然的商业风险和严重的道德风险。毫无疑问，运行成本问题已经成为制约中国公益事业发展的一道门槛。
（四）投资高风险化
我国法规政策要求基金会按照“合法、安全、有效”的原则进行保值增值工作，禁止从事营利性经营活动，明确允许收入存入金融机构收取利息和购买债券、股票等有价证券。投资对于基金会来说，安全是第一位，原则上基金会的投资不应过于追求高回报，而为了机构的生存、运转和发展，基金会的投资又需要获得较好的回报。因为基金会机构运转和发展的经费单靠3%～8%的管理费用是不够的，都得从捐款的增值收入中开支，这对于基金会来说是一个很大的压力。所以，基金会的投资需要有较高回报。
世界上任何投资都是有风险的，而且利润越大、风险越高。因此，基金会的资金应该在尽量保证安全性和流动性的前提下寻求较高的收益。但说着简单，做起来很难。自1984年以来，各大学将获得的捐赠用于投资的收益在2001年第一次出现缩水。根据对610所大学进行的年度调查的数据显示，2/3的捐赠的价值下降了，平均下降3.6%。2001年美国股市再现熊市，许多主要股票均大量跌价，投资于股市的各大学捐款纷纷贬值，捐赠资产在10亿美元以上的大学的损失最小，回报率为-1.6%；捐赠资产在5亿～10亿美元之间的大学损失最大，平均损失5.2%。捐赠投资收益率的减小，导致大学基金会的财政吃紧，许多基金会不得不重新调整预算，紧缩开支。
希望工程的“负面报道”从侧面提醒我国公益基金会在资金投资上需要进一步成熟与完善。[8]事实上，目前在基金会决策机制和管理能力、投资市场的规范程度以及理财服务机构的诚信程度等方面，均存在诸多蕴含有巨大风险的因素。有的投资项目颗粒无收，有的借款成为了坏账，究其原因，排除有关基金会存在的寻租腐败等问题外，有关负责人和管理层人员不具备投资知识、不熟悉投资技术，没有建立风险管理机制是不争的事实。公益机构投资理应将安全和流动放在首位，在保证安全和流动的前提下寻求较高的收益。与此同时，需要加强和规范并有社会监督的行业自律。
（五）管理费意义曲解化
在实地调查过程中我们发现，有的基金会负责人谈到管理费用十分谨慎，甚至不愿意阐述这个方面的运作方式。R大学基金会负责人在谈及管理费用时严肃地强调说：我们绝对没有收取任何管理费用，我们都是义务在这里工作，一分钱都没有收的。我们是学校编制，按照学校的工资标准领工资。[9]
这种看法实际上是对基金会工作中管理费用的误解。这种误解主要来源于主客观两方面：主观原因体现在基金会管理者自身价值观对管理费用的误解以及捐赠者对管理费用的误解，而这些误解都是由于我国特有的文化价值观决定的；客观原因指编制管理对管理费用的忽略。目前，我国高校基金会发展水平尚低，虽然在法律上可以称为独立法人，但是在实际操作过程中普遍被作为依附学校的一个部门而存在。基金会的大部分人员是校内编制，基金会主要负责人都是学校领导一身多职担任的，基金会管理人员的工资按照学校编制发放工资，等于说基金会没有给其工作人员发放工资，工作人员都是在自己所在的学校拿工资。
与此同时，当前社会不少捐赠者对管理费用的收取也不理解，他们普遍认为将钱捐给基金会是应该用到慈善事业上的，而不是给基金会工作人员发工资，这使得基金会在收取管理费用时存在更大的困难。按照国务院颁发的《基金会管理办法》有关规定，基金管理委员会每年可以从经费中提取适量的管理费，用于专家评审、基金管理等公务。提取数额不得超过上一年使用经费总额的3%～8%，但可积累使用。根据这一规定，收取适当的管理费用并不会改变基金会慈善事业的性质。但是，部分基金会负责人将基金会工作过于高尚化、神圣化，将收取管理费用误解为是借着慈善事业谋取私利的“丑事”。
（六）资金分配规则的空置
基金会工作是一种特殊的工作，对于如何进行资金管理和分配工作，主要只在各高校的基金会年度报告上有所描述。目前，我国的高校基金会管理更多是流于形式，年度报告做得十分简单，很少有教育基金会可以出示一份完整详细的年度报告，有的甚至根本没有制作年度报告。《基金会管理办法》也只是简单地涉及到资金管理不能逾越的界限，对于在资金管理过程中的资金分配内容、原则与方法均没有涉及。资金分配的过程完全由基金会自行处理和解决。很明显，这种规则体系的真空会对高校教育基金会未来的发展产生不良的影响，甚至，这种规则空置的现象很可能会是教育基金会发展产生畸形的重要因素。
三、结论与建议
随着社会经济的发展，基金会日益体现其价值的重要性，高校教育基金会作为一个筹款机构，是高校建设与发展的一个重要方面。资金永远是一种稀缺资源，资金的稀缺性体现为它的多用性。大学教育基金会除了定向性资金（捐赠者明确地指明使用方向），其筹集的非定向性资金使用途径具有高度的多样化，既可以用于帮助贫困大学生解决生活和学业上的困难，也可以用于资助校园环境建设；既可以分配给理科院系用于科研设备的引进，又可以分配给文科院系用于社会调查研究。在这种情况下，如何有效地将有限的资源配置到不同的用途中去以取得最大的效用，成为一个重要问题。大学教育基金会对社会需求的满足以及对高校发展的促进效果，已经使得高校领导逐渐重视基金会。一方面，少数高校开始对基金会的发展投入大量的人力、物力、财力，并加强了专业人员的纳入，采取企业化的运作方式，使得基金会有了更加新颖、灵活的运作方式。另一方面，部分高校基金会负责人已经开始探索基金会新的资金分配结构和运作方式。[10]
总之，构建适合我国国情以及目前教育基金会发展水平的资金运作机制是促进当前教育基金会发展的重要保障。第一，应当制定详尽的与教育基金会资金运作和分配相关的各项管理制度，加强大学教育发展基金会的管理，防止因为制度或管理的缺失导致的资金运作机制的不完善。第二，以多样化的筹资渠道丰富资金结构，预防资金结构的单一化对基金会发展造成的障碍。第三，加强宣传力度，增进社会各界人士对基金会的了解，减少社会对基金会管理费用的误解所产生的不良影响。第四，聘请专业化的资金管理人才，对基金会资金进行规范化管理，一方面加强资金的保值增值力度，另一方面降低资金的风险成本。
收稿日期：2008-01-22
标签：教育基金会论文; 基金会管理条例论文; 公益基金论文; 公益组织论文; 慈善论文; 项目成本论文; 公益企业论文; 社会教育论文; 资金运作论文;