农村税费改革的社会影响——从基层国家建设角度的分析，本文主要内容关键词为：基层论文,农村税费改革论文,角度论文,社会论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C912 ［文献标识码］A ［文章编号］1003—4145［2008］12—0139—05
开始于本世纪初的我国农村税费改革，从最初的正税清费、治理“三乱”，取消“三提五统”到全面取消农业税，是我国农村继实行土地改革、家庭联产承包责任制之后又一次重大的制度变革。① 学术界与政策研究部门对于这项改革的研究涉及到许多方面，但最主要的关注点还是在如何处理减轻农民负担与基层财政（收入）困难的矛盾方面。然而笔者认为，作为一项重大的制度改革，农村税费改革的影响不仅仅在于财政和经济方面，它对于农村社会生活的方方面面都会产生深刻的影响。探讨农村税费改革对农村社会的全面影响，对于更好地发挥该项改革在农村社会建设中的积极作用是有重要意义的。本文关注的角度是税费改革政策对乡村利益结构、进而对乡村权力结构和政治生态的影响。从某种意义上说，这种影响体现的正是税费改革政策的本质属性。深刻认识这种影响，认识税费改革以后国家权力在农村地区运作方式和逻辑的变化，认识基层干部与农民观念与心态的变化，认识国家与农民关系模式的变化，对于准确估计今后一段时间内农村形势的发展趋向，制定新的配套政策措施，稳步推进社会主义新农村建设，有着十分重要的意义。为了探讨税费改革对于农村社会的影响问题，笔者于2006—2007年之间，对山东中部地区的部分农村进行了实地考察，通过非结构式观察，较深入地了解了这些地方农村税费改革以后的有关情况，本文拟以此次调查为基础，对农村税费改革的社会影响的几个问题做些初步的分析。
一、农村税费改革政策对于农民合作水平和一致行动能力的影响——以“一事一议”为例
众所周知，原子化的小农既无法与市场实现对接，也无法与国家实现良性互动，因此，将农民组织起来、形成一致行动的能力是实现中国农村现代化，建设社会主义新农村的重要前提。而农民的合作需要相应的合作和组织资源，这种资源或者是传统的，比如宗族、血缘的纽带，传统中国农村能够在一定程度上实现农民间的合作正是基于这一纽带；或者是市场的，比如以契约的关系实现农民的合作，典型的例如一些地区发展得较为规范的农民经济合作组织；或者是行政的，用国家的力量将农民聚合在一起，将其整合为一个有严格纪律约束的正规科层化组织，人民公社是一种典型的也是极端的例子。这三种组织资源都能在一定程度上提高农民的合作水平。就山东中部农村而言，以传统宗族的方式组织农民的基础已经不复存在，而在当前以契约方式，实现市场化的合作还不能够在大范围内展开。农民合作的主要组织资源仍然是行政的，即以国家和政府的名义、手段，主要以村级组织为动员机构，使农民摆脱分散化的状态，在一定范围内开展生产生活中的合作，以提供社区的公共产品，形成村庄秩序，使生产生活能够顺利展开。但是，调查中我们发现，农村税费改革政策在某种程度上却削弱了这种合作资源和农民的合作能力。
在目前的农村基本经济制度条件下，农民合作的主要功能是提供社区居民共享的公共产品，如农村水利、饮水、村庄道路、生产生活用电、生产路、村庄治安、义务教育、公共环境卫生及美化等。这些都是依靠单个的农民个体和家庭无法生产的和提供的。长期以来，这些问题的解决都是依靠农村社区居民筹资来完成，资金来源包括三项提留、农民集资、义务工和积累工、机动地的发包收入、其它村集体经营性收入等。社区居民通过筹资的方式实现一定程度上的生产与生活的合作。在税费改革以后，大部分的资金来源失去了，多数村集体成为“空壳”，没有了动员和组织农民的能力，在国家政策方面也不再允许村级收取费用实施上述行为，村庄建设资金来源基本上依赖于“一事一议”。
“一事一议”是农村税费改革中的新生事物，应该说它在鼓励广大农民参与民主决策、民主管理、民主监督，推进农村基层民主政治建设等方面具有重要的意义。但是，“一事一议”在操作过程中却遇到了“会难开，事难议，款难筹”等种种困难。在实地调查中我们了解到的情况是：使用“一事一议”的办法，三分之一的村什么事也干不成，三分之一的村能解决一些问题，三分之一的村想干事也能干成事，但这些村在收费上全部都突破了每人每年15元的政策规定的上限。
乡镇和村干部在解释为什么“一事一议”搞不成时，有以下三种说法。
一种说法是，税费改革以后“群众的思想乱了”。这种笼统的说法实际上说的是，农民对于合作筹资这些事项的合法性的认知发生了变化。长期以来村庄内部事务的开支绝大部分是由社区农民筹资完成的，这种传统使农民认为“自己的事自己办”是天经地义的事情，虽然在收费的额度上会有些怀疑，对村干部在账目上是否清楚也有怀疑，但是对收费本身的合法性是高度认可的。但是税费改革政策取消了农村大部分的收费、出工项目，这使农民认识到不但收费的额度是值得怀疑的，而且收费行为本身就不具有国家支持的合法依据。在很多时候农民并没有在理性上仔细区分这种或那种收费，而是将所有的“收费”视为同样的行动，这时候，对“一事一议”的理解也自然属于“收费”范围，农民对其合法性的认可程度就大大下降了。
另一种说法是，“村里对农民没有制约了，不听村里的话也没有办法了”。这个说法的核心意思是说税费改革之后对村庄公共事务中的“搭便车”现象失去了制约手段。集体行动中的搭便车理论是奥尔森在1966年发表的《集体行动的逻辑》一书中提出来的。奥尔森搭便车理论的中心论点是：公共物品（public goods）一旦存在，每个社会成员不管是否对这一物品的产生做过贡献，都能享受这一物品所带来的好处。公共物品的这一特性决定了当一群理性的人聚在一起为获取某一公共物品而奋斗时，其中的每一个人都可能想让别人去为达到该目标而努力，从而自己坐享其成，这就是所谓的搭便车困境。② 长期以来，在这些地方的村庄公共事务中，哪怕是对全体村民都有好处的事情，也会有人要搭便车，这是在公共产品提供时不可避免的现象。税费改革以前，对于此类搭便车现象村级组织是有相应的制约手段的。村级组织掌握着土地调整和发包的权力，可以使用税费减免或奖励的办法调动农民的积极性，相应的也可以使用这些办法对某些村民实施惩罚，这样搭便车行动就会在一定程度上受到约束。一些村民考虑到行动的代价可能会很大，所以不得不交钱来进行村庄建设。同时，一些项目实际上是统一收取然后再按照不同用途开支的，比如说从承包地的发包费用当中支出，不需要临时再向农民收钱，这样也就不存在搭便车的操作空间。但在农村税费改革以后，这些手段都没有了，如果有人要搭便车，事实上几乎没有任何对其实施制约的手段，所以，“一事一议”难以操作也就可想而知了。
再一种说法是，“政策有问题”。在调查中我们了解到，这个说法包括以下两个方面的意思。（1）一事一议的上限是每人每年15元，干部们认为这点钱实际上什么事情也办不成，政策又不允许一次收取两年三年的，所以很多事情只好不干；（2）一事一议的操作程序极为复杂：村两委编制预算方案，召开村民大会表决并经三分之二以上通过，然后将《村级兴办集体公益事业申报表》一式三份连同村民表决签字按手印原件及复印件三份，一并报镇经管站审核，报镇政府审批，加盖镇人民政府公章和镇长个人章后，报县级“减负”办公室审核备案，对符合政策规定的，将申报表留存一份备查，返回镇村各一份，另一份报市“减负办”备案，对不符合政策的，将申报表全部退回，村集体不准筹资筹劳。这样复杂的审批程序费时很久，村庄很多事务诸如水电、修路、修桥根本等不及；行政机关效率并不高，这样整个审批程序就更加旷日持久。更为重要的是，当前农民负担是“高压线”，没有哪一级行政机关和干部愿意去冒这个风险，如果在申报材料中有一点不清楚之处，就会被打回去从头再来。让村“两委”干部按照十分严格规范的标准去做这种“文牍功夫”和“官样文章”，实在是勉为其难。这样“一事一议”在很多地方就变成了空谈，村庄公益事业的兴办也就变得十分困难了。
观念上的变化、技术手段的缺乏以及行政规范的繁琐导致“一事一议”不能有效推行，农民合作能力在税费改革之后大打折扣。同时，由于搭便车行动不能够被有效制止，村庄收取水费电费也成为一件十分难办的事情，这就导致有些村庄原有的自来水被废弃，家家户户开始打井的现象。从20世纪80年代开始就有自来水的S村，450亩耕地，85户，360口人，打了42眼井。每户打井的费用包括打井施工、水泵购置、电缆水管购置等共需将近2000元钱，而且水质还不如原来村里统一供应的自来水好。农民资金浪费十分严重，带来了很多生产生活问题。相当数量的村生产路、村庄道路、桥梁失修现象开始出现，村庄卫生状况开始恶化，水电等生产生活必须品提供出现困难。这些都与“一事一议”制度的难以操作有着直接的关系，也可以看作是税费改革的“意外后果”。
二、随着税费改革政策的推行，农民对中央政府和基层政府的态度分化越来越明显
“中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，区乡尽敌人”③ 这个顺口溜在某种程度上反映了相当数量的农民对待中央政府和地方基层政府的不同态度，也可以说是许多农民对待各级政府的一种固有心态。从我们调查了解的情况看，农村税费改革政策客观上强化了农民的这种认识。
首先，从对许多农民的调查中了解到，税费改革行动在客观上对农民产生了这样一种强烈的暗示：国家在经过此前反复的、长期的同时也是极为艰苦的减轻农民负担的努力之后，不得已采取了这样的行动。而此前的努力之所以不能够奏效，主要是因为基层干部不能很好地执行中央的政策。国家政策是好的，是为农民着想的，但是往往会被干部执行坏了，因此干脆取消他们执行政策的权力与机会。这验证了农民“政策好，干部不好”的深刻印象，使他们感到中央的想法和他们是一致的。这样，以前无论在农村发生过什么产生了负面影响的事件，都可以将原因归结到基层和干部的身上，这导致中央和高层政府的合法性得到了保障和增强，基层政府和干部们却要面临实际上要承担一切责任的难堪处境，合法性程度进一步降低。
其次，中央虽然三令五申不得加重农民负担，但是基层政府和村级组织为了保证自身的运转还必须使用一些办法，变通或“打擦边球”以求得财政收入的增长。在税费改革背景之下，这就更加使农民认为基层政府是违背中央政策，加重农民负担。但如果在某些时候不这样去做，基层组织的运转确实会出现严重的问题，乡镇和村干部处于两难的境地之中。
第三，农村税费改革政策作为中央制定的宏观政策不可能面面俱到地规定各种具体事项的办理规则，更不可能估计到所有可能出现的具体问题，比如土地纠纷、税费尾欠等等，这些问题必须要由基层干部来解决实施，而这些问题在税费改革的政策框架内是不好解决的，这样，矛盾就又一次集中到基层干部身上。调查表明，在农民看来，农村税费改革政策是全心全意为农民着想的，因而应当是一个“完美无缺”的政策，如果在执行中出现问题和纠纷，那一定是执行中出现了问题，或者说是执行者出现了问题，这样农民的批评矛头就集中在基层政府身上。
第四，农村税费改革之后，乡村两级公共品的提供在一些地方出现问题，这是由乡村财力紧张直接导致的，这在许多学者的研究中都有发现。④ 但是在农民那里并不会主动自觉地将这一局面的出现和税费改革政策本身配套性不足等缺憾联系起来，同样只会将怨言指向基层政府。在调查中经常能听到农民抱怨现在的干部“不干人事了”，也就是指基层政府在提供公共物品方面不发挥作用了，这导致了基层合法性的进一步降低。
总之，这些问题所表现的是上级（中央）政策与基层组织在执行政策过程中实际操作上的矛盾。长期以来，在我们的宣传导向上都是将“政策”视为经济社会发展最重要的决定性因素。农民对于上级政府制定的政策的正确性一般是深信不疑的。事实上农民在很多方面也确实享受到了国家政策的实惠。这样的观念对于增强国家、政府的合法性地位具有毋庸置疑的意义。但是，这样一来也就等于把所有发展中的问题都包揽到了政府的身上。通过电视、报刊等媒体的宣传，农民所了解的是上级政府的政策，比如取消农业税的政策，就人人皆知。但是，农民所直接接触到的却只是基层政府。因此，如果经济社会发展得好，农民受益了，肯定是上级的政策好，如果发展得不好，出现了困难和问题，肯定是基层政府没有执行好上级的政策。这就是所谓的“经是好经，让歪嘴和尚念歪了”。这是多少年来在农民和基层政权之间的一个矛盾，农村税费改革以来农村各种矛盾的凸现使这一问题更加表面化了。
三、农村税费改革政策客观上导致国家力量从农村地区一定程度的撤出
国家力量不断深入农村基层是20世纪以来中国政治发展的典型特征，是执政党不断强化自身政权基础的重要措施，同时也是现代民族国家形成的必然要求。国家力量在农村地区各种形式的存在，包括一定的物质体现、稳定的组织系统、强大的行动和动员能力、强烈的象征符号等等，是维持农村稳定发展和保证政权稳固的基本条件。近年来的医疗卫生、文化等三下乡活动，村村通广播电视等政策措施都可以视为是国家力量进一步向农村深入的努力，而农村税费改革在一定程度上影响了这种长期以来努力的进程。
首先，农村税费改革造成较为明显的干群关系的疏离。
从我们调查的实际情况看，农村税费改革政策并没有立刻取得使多数干部和农民的关系密切起来的作用。一些问卷调查显示，有些干部和农民认为农村税费改革，有使农民和基层干部的关系趋于密切的作用。但深入的访谈发现，其实这只是表面现象。他们之所以感到税费改革密切了干群关系，其真正的原因是因为改革之后干部和农民的接触极大地减少了，所以“矛盾”也减少了。正如在我们的调查中有的干部所说，“不打交道了，矛盾当然就少了，都不见面了，哪来的什么矛盾？”矛盾的减少意味着干群接触密度和深入程度的下降，并不意味着关系的密切，反而表现出关系的疏离。在中国农村这样一个标准化、科层化程度很低的社会当中，大量的问题依靠条文化的法律法规和正式的文件政策往往难以解决，需要基层干部参照“地方性知识”⑤ 使用各种“技术”来解决问题，实施治理。这在客观上需要干部对本社区情况的极度熟悉，以及通过与农民高密度的接触所形成的对农民心态以及对具体事件在特定情境中的理解和把握。事实上，费孝通先生所描述的“乡土中国”的特征在很大程度上还存在着。在村庄普遍缺乏传统社会力量（如乡绅）进行社会关系和矛盾调节的情况下，如果基层干部进一步产生与村民的疏离化倾向，许多农村问题就将得不到正常而适时的解决，会积累为更加严重的问题，甚至会以破坏性的方式表现出来。
税费改革以前，由于税费收缴行为的日常存在，基层政府、干部与农民之间存在着一种类似于相互“制约”的关系。从微观的“治理技术”角度分析，一方面，基层政权组织要求农民履行税费缴纳义务，但与此同时农民也在要求政府和干部向他们提供那些他们无力生产的公共产品，并以是否缴纳税费作为与干部讨价还价的筹码。农民对干部的这种“要挟”，事实上可以视为农民与干部在农村日常政治生活中的某种“契约”或交换关系。正是这种关系的存在，使得基层政府与农民构成了在利益上紧密相连的社区共同体。干部以提供公共产品的行为要求农民缴纳税费以维持自身的正常运转，农民也可以以此来迫使干部们反映本社区农民的偏好，较为积极地发挥自身的服务功能。
对于各种税费的全面取消，目前通常的认识是，这样可以使基层政府和干部摆脱繁重的税费收缴压力，更好地为农民提供生产生活服务。但问题在于，在财政体制没有大的变化的情况下，在基层政府“企业化”色彩严重，很多时候以“谋利型政权经营者”⑥ 的角色出现的情况下，乡镇财政对本社区农民依赖性的消失，对工商税收和上级转移支付依赖性的极大增强，将导致基层政府与当地农民不再有直接的利益关系。这样，基层政府在客观上就更加不能够反映本地区农民的偏好。损害当地农民利益的一些上级长官意志将更加无法得到有效制约，污染、非法占用土地等现象也将会更加严重。基层干部更加没有积极性发挥自身对农民的服务职能。税费改革导致了基于税费收缴行为的政府与农民之间“制约”关系的终结，双方的“承诺”和契约交换关系也就随之极为淡化。这样，在外部政策和经济环境不出现大的变化的情况下，基层政府与农民、干部与农民之间关系的进一步疏离化将是不可避免的趋势。
其次，农村税费改革使农民的国家观念有所淡化。
农民的国家观念的形成有赖于多种因素和多种技术的综合使用。郭于华、孙立平在一篇重要的文章中，将“诉苦”和“忆苦思甜”作为农民国家意识形成的一种重要机制。探讨了农民对国家的感受和认知，揭示了国家向农村社会的渗透过程，构建出诉苦—阶级意识—翻身—国家认同的逻辑过程。⑦ 如果说“诉苦”是塑造农民国家观念和意识的重要机制和技术的话，那么“皇粮国税”在某种程度上也发挥着这样的功能。
在农村社会中，长期以来，农业税等税费起码发挥着两方面的功用。一方面作为物质基础维持着基层政权的正常运转，另一方面作为政治符号不断唤醒和强化着农民的国家意识。也就是说，税费对于农村社会不仅是一种物质存在，更具有强大的符号意义。在以往的农村政治生活中，多数农民是将足额完成税费任务当作证明自己是一个“良民”而非“刁民”的证据。而所谓“良民”事实上正是与国家概念、国家意识与观念紧密联系的，是农民国家认同的通俗化表达。通过税费缴纳行动，农民认识到自身与国家的义务关系，将自己自觉地纳入到国家规定的评价体系当中，通过这种行动不断强化农民相对于国家的身份意识，并且，由于农民对国家的认同，也会同时认为自己应当也可以得到国家的庇护和多方面的服务。这样，一种基于税费收缴行动之上的国家与农民的密切互动关系得以形成和维持，附着于税费的国家符号深入农民的内心世界。而随着税费的全面取消，同时也消解了这种非常重要的农民国家观念的塑造与维系的手段和技术，影响了国家与农民间的互动关系。在相当多的基层组织涣散甚至瘫痪、基层政府为农民提供服务减少、干部与村民接触越来越少的情况下，由于税费取消而引起的意义符号的缺失，将会进一步加剧农民国家观念淡化的趋势。
第三，农村税费改革削弱了基层政府对农村地区的控制能力。
在调查中，有些乡村干部说“现在就是农民要造反，村里连个报信的都没有”，这种说法可能过分，但是表现出干部们对于政府对农村控制能力下降的担心。现代民族国家作为权力集装器（power containers）必须具有两重意义上的强大的监控能力，包括对信息的控制和一些群体对另一些群体的活动进行监督的能力。随着农村税费改革的推进，在基层，这种能力呈现弱化趋势。一方面，由于合并乡镇导致乡镇规模扩大，使得乡镇在公共服务提供方面和社会控制方面都出现一些问题，⑧ 另一方面，由于强调“减人增效”，大量削减乡村工作机构和工作人员，导致对农村控制水平和能力的下降。但是，一个不可否认的事实是，由于宏大的治理目标与相对粗疏的治理手段之间的不对称，长期以来中国社会的治理是靠“人民战争”的方式来完成的。比如在警力不足、现代化装备缺乏的情况下，只能大力发展群防群治，用人力资源弥补装备的不足；再比如现代化的统计、监控系统不发达的情况下，也只好用社会全面动员的方式来应对诸如“非典”等公共危机。也就是说，在尚不具备西方意义上的现代化物质和技术条件的情况下，适度规模的人力资源（主要是干部）储备和强大的社会动员能力是必不可少的。在调查中，有些干部说，在防治禽流感的过程中，上级要求统计汇报家禽饲养、病害防治情况，但是乡镇兽医站已经精简得只有一两个工作人员了，根本不可能完成整个乡镇这方面的工作，因此，只能自己在办公室编造一个数字报上去。干部们认为，除此之外，还能有什么办法呢？这只是政府在农村地区控制能力降低的一个例子，类似的例子怕是举不胜举。这种状况暴露了税费改革之后国家对农村地区控制能力减弱的危机，这是必须要引起我们高度关注的问题。
结语
以上，本文从三个方面讨论了农村税费改革对农村社会的影响问题，而这三个方面都是与基层国家建设密切相关。从中我们看到，一项政策的实施，其作用和意义总是多方面的。简单地说，政策影响不仅有正的积极的方面（农村税费改革政策的积极意义当然是第一位的），也有负的或者消极的方面。上述农村税费改革对农民合作能力的影响，对于农民对基层政权态度的影响，以及对于国家权力在农村地区的影响，应该说都是在政策实施过程中产生的负面的、消极的影响。然而，我们分析这些负面影响不是为了否定农村税费改革政策。正如本文在开头所说，农村税费改革是我国农村地区继实行土地改革、家庭联产承包责任制之后又一次重大的制度变革。它对农村地区的长期发展的巨大意义将在今后的社会发展进程中逐渐显现出来。我们考察税费改革政策在社会影响上的消极方面，目的是为了更加完善这一政策。我们认为，对于农业税不是“一免了之”这么简单，必须有完备的配套政策，如改革财政体制，增加转移支付力度等。另外，过去由农业税所担负的一些社会功能，在改革之后必须要有相应的代偿政策或措施。农村税费改革应该既有利于减轻农民负担，又有利于农村基层政权的建设，更要有利于农村社会的和谐发展和长治久安。
收稿日期：2008－10－16
注释：
① 樊丽明、石绍宾：《农村税费改革：进程、矛盾与对策》，《山东大学学报》2003年第6期。
② Olson,Mancur 1966,The Logic of Collective Action.Cambridge,Mass:Cambridge University Press.——1982,The Rise and Decline of Nations.New Haven:Yale University Press.
③ 见应星：《大河移民上访的故事》，北京：三联书店出版社，2001年。
④ 樊丽明、石绍宾：《农村税费改革：进程、矛盾与对策》，《山东大学学报》2003年第6期。
⑤ 克里福德·吉尔兹：《地方性知识》，北京，中央编译出版社，1994年，第222－296页。
⑥ 杨善华、苏红：《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》2002年第1期。
⑦ 郭于华、孙立平：《诉苦：一种农民国家观念形成的中介机制》，《当代中国农村的社会生活》，北京：中国社会科学出版社，2005年。
⑧ 项继权：《论我国乡镇规模扩大化及其限度》，《开放时代》2005年第5期。