财政转移机制要稳定更要透明——资源型城市转型的国际经验及其对中国的借鉴意义，本文主要内容关键词为：更要论文,中国论文,透明论文,机制论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经验：重视转型长效机制构建
从发达国家资源型城市经济转型的实践来看，由于各国、各地区的自然及社会经济条件不同，解决问题的方法也不尽相同。但总体来看，有以下一些经验值得借鉴：
（一）重视资源型城市转型长效机制的构建
资源型城市经济转型是一个漫长的过程，法国的洛林、德国的鲁尔、澳大利亚的佩斯、加拿大的蒙特利尔，早在20世纪70年代就开始转型，尽管已经取得一定的成果，但至今尚未全面完成。基于此，国外资源型城市转型非常注重长效机制的构建。
1.建立资源开发的补偿机制
国外在处理资源补偿机制时，将过去的和将来的区别对待，例如美国将矿区的生态环境治理分为“法律前”和“法律后”，使矿区生态损害与恢复治理的责任明确。对于法律颁布后出现的矿区生态环境破坏，一律实行“谁破坏、谁恢复”，由矿山主100%进行修复。而对于“法律前”已破坏的废弃矿区，则由国家通过建立治理基金的方式组织恢复治理。德国对两德统一后成为政府资产的原东德的老矿区的生态环境治理，由政府作为投资和治理的主体；而原西德的法律早已明确了矿业企业承担治理环境、恢复生态的责任，要求企业在开采的同时进行治理维护，因此，原西德老矿区治理的责任和投资主体是企业。
2.建立接续替代产业发展的扶持机制
国外支持资源型城市接续替代产业发展的政策值得借鉴：
一是设立产业转型专项基金。西方很多国家通过中央和地方财政或建立各项基金以及保险机制，对资源型产业进行援助。
二是改善投资环境。包括建立良好的经济秩序，加强道路、通讯、环境、科教文卫等基础设施和公用事业的建设，吸引外来投资，促使其他企业进入资源型城市。日本主要通过加强基础设施和公用事业的建设，提高产煤地域的吸引力；欧盟国家也采用了类似的措施。
三是制定优惠政策。各国为了吸引外来投资，都制定了大量优惠政策，主要包括土地优惠、融资优惠和税制优惠。如德国的鲁尔地区政府制定了十分诱人的土地价格，鲁尔地区繁华地段土地售价仅是慕尼黑土地价格的1/10。日本为了培育煤炭产业的替代产业，制定了企业吸引政策，包括融资和税制两个方面，对企业提供长期低息的设备资金融资、长期运转资金融资等；税制上的优惠包括对地方税的减免等。
四是发展中小企业。发展替代产业一方面要吸引外来投资，解决经济调整资金不足的问题，另一方面要在积极争取大型企业进驻的同时，大力发展中小企业，为大型企业提供配套服务，形成产业聚集，从而提高区域竞争力。为了促进中小企业的发展，各国都制定了相应的政策。如鲁尔地区为中小企业提供优惠贷款和信用担保；为企业培训各类专门人才；帮助企业开展技术创新、改造和技术引进等具体措施。
（二）构建全方位的财税和投融资政策支持体系
1.政府实行多种多样的财税支持
如法国为扶持老工业区发展，设立了地区开发奖金、工业自应性特别基金、工业现代化基金等对资源型地区进行倾斜；另外还通过对行业税、劳工税、不动产转让税、公司税、所得税等税收不同程度和时间的减免吸引外来企业进入老工业区。德国出于自身能源安全、维护社会稳定、减少就业压力等方面的考虑，对煤炭工业采取了一系列的优惠政策：价格补贴；税收优惠——对煤炭公司所得税予以退还、豁免或扣除，还允许煤炭企业加速折旧；投资补贴——对煤矿生产合理化、提高劳动生产率和安排转岗人员等提供各种补助；环保资助——为治理矿区环境提供资助，一般由州政府负担1/3，联邦政府负担2/3；研究和发展补助等。
2.就业等社会问题是财税政策支持的重点
一是成立专门机构进行创业咨询和提供小额优惠贷款，支持矿工创业。二是政府对创造就业的企业给予补贴。如德国规定：新企业创造了一定数量的新就业岗位，且保持5年以上，可为企业提供相当于投资额12%～23%的补贴。三是允许矿工提前退休。如法国允许工龄满25年或年龄超过45岁的矿工提前退休，享受80%的退休工资(正常退休工资为60%)，并对提前退休人员免费培训。四是确保煤炭关闭后矿工的医药费来源，并对职业病进行免费治疗。五是由国家出资对矿工住房进行改造。六是对矿工进行免费转岗培训。此外，法国政府还出资在矿区建立高等院校，学生大部分来自矿区。
3.运用投融资政策促进资源型城市转型
如日本九州的开发转型，通过地域振兴整顿公团，对进入产煤地域的企业设有长期低息的设备资金融资和长期运转资金融资等。另外减免地方税，减收额的80％由国家补贴。德国、法国及其地方政府在招商引资方面也有许多支持政策，包括税收支持和投资补贴等。1984年，法国政府出资成立矿区工业化基金，1990～2000年每年提供1500万欧元，帮助矿区改善基础设施和发展高技术产业。此外，法国政府还组建了“矿区再工业化金融公司”，作为国家支持转型地区的资金渠道。该公司由中央政府、大区政府和银行共同出资组建，其运作方式类似于投资银行。
（三）建立资源型城市转型的组织保障体系
1.设立专门机构负责资源型城市经济转型工作
如德国，在联邦经济部下设联邦地区发展委员会和执行委员会，州政府设立地区发展委员会，市政府成立劳动局和经济促进会等职能部门，负责资源型城市经济转型的综合协调。法国于1963年成立了由政府10多个部门组成的矿区重组部际小组，负责全国煤炭矿区重振工作；并成立了由大区行政长官、有关部门和煤炭公司组成的北加莱大区重组小组。目前矿区重组部际小组已并入国家领土整治与地区行动署。法国领土整治与地区行动署编制140人，挂靠法国内政部，署长直接对总理负责，负责筹划、推动、协调国家领土规划以及老工业基地重振工作。
2.建立从事资源型城市经济转型工作的专门队伍
资源型城市经济转型是一项长期的任务，也是一项专业性很强的工作，需要建立专业队伍和培养专门人才。法国领土整治与地区行动署的一位资深顾问认为，从事老工业基地重振和资源型城市经济转型工作的专业人员需要具备三个方面的知识和技能：一是劳动和社会保障方面的知识，二是项目管理方面的经验，三是区域经济方面的知识。目前，法国已经形成了一支从事老工业基地重振的专业队伍。中央政府有转型专员，地方有转型中心。此外，还有从事转型工作的专业公司，当某个地方出现问题时，中央政府将派出转型专员与地方政府及转型中心共同开展工作。德国联邦政府也成立了一些专门从事老矿区复垦工作的专业公司。
怎样借鉴国际经验
研究发达国家的做法和经验，对我们富有启迪意义。但是，由于我国资源型城市在产业的形成、发展、现实状况等方面都具有各自的特点，完全照搬国外做法是不可行的，必须从我国国情出发，在科学发展观指导下，以构建社会主义和谐社会为目标，借鉴其他国家的成功经验，走出一条具有中国特色的资源型城市经济转型之路。
（一）建立资源型城市转型的长效机制，加大政策资金支持力度
由于长期资源开采而缺乏补偿政策，我国资源型城市积累了非常深厚的矛盾。如产业结构严重依赖煤炭资源、生态破坏和污染严重、就业和社会保障问题压力大等。因此，当前国家对资源型城市转移支付只安排4～5年是远远不够的，在转型思路的设计中，必须基于中长期考虑，侧重于体制的调整和机制的设计。
1.设立资源产业转型基金
资源型城市和企业在实施转型发展中，面临着就业和再就业、社会保障、生态环境恢复等诸多问题，需要投入大量资金，这是资源型城市和企业力不能及的，应该得到国家财力和政策的大力支持。国家应通过建立资源型城市发展转型专项基金，建立对资源开采为主的城市和企业补偿的机制。对资源枯竭或衰退型产业转产而发展起来的接续产业，应考虑给予减免税收、低息或贴息信贷、加快折旧等政策支持。在按贷款原则投放的条件下，国家政策性贷款、国家金融信贷应适度向资源型城市倾斜。在资源型城市发展接续产业过程中，国家可适当放宽在直接利用外资和境外融资方面的限制。
2.建立矿山环境保护和土地复垦保证金制度
通过保证金的合理征收与统筹使用，使“谁破坏谁治理”的原则得以落实。对于历史遗留下来的矿山环境治理与土地复垦欠账，建议国家加大治理污染政策扶持力度，统筹建立塌陷区复垦和矸石山综合利用专项基金，调动地方和企业积极性，以足够的投入，借此改善城市道路陈旧老化、供水系统不完善、城市招商引资等硬件投资环境。
3.建立稳定、透明的财政转移机制
各层级政府之间应建立一个稳定的财政转移的制度性安排，规范和清晰界定各财政主体的权利和义务，提高资源型城市的财政转移支付比例。在财政资金的投向上最大限度地体现客观性、公正性和公益性，制定财政援助的客观标准，完善招投标制度，让各类主体在政策面前一律平等，避免财政资金流入特定企业、特定利益集团和特定人员的手中。在此基础上，建立财政转移的监督机制，完善财政转移支付过程中的法律监督、组织监督、行政监督、舆论监督和自律机制。除财政渠道外，还可以考虑建立专项基金、发行国债、土地使用转让、BOT等多种筹资方式，来缓解产业转型过程中的资金压力。
（二）抓住资源型城市转型的重点，破解转型难题
1.完善社会保障体系，解决就业难题
一是促进劳动力再就业。当前，产业工人失业成为资源型城市转型中面临的突出问题。只有占城市大多数人口的产业工人的就业问题得以解决，才能保证资源型城市发展接续产业有一个稳定的社会环境。资源型城市应尽快制定职工转岗培训及再就业计划，根据城市就业和产业发展的需要，设立若干不同类型、不同专业、不同所有制、不同层次的培训中心，有针对性地进行分门别类的培训。
二是完善社会保障制度，保持社会稳定。资源型城市的产业转型会造成大量工人下岗、转岗，如果不能实现再就业，社会将出现不稳定因素，严重的还会影响整个城市经济的发展。建立和健全社会保障体系是保持资源型城市社会稳定的重要环节。对于“特困型”的资源型城市，中央财政应从反哺的角度，按照“公共财政”的原则，实行转移支付，帮助其建立社会保障体系。对于那些企业无力提供培训和实施再就业的职工或者不具备再就业条件的职工，应由国家及当地政府建立专项社会保障基金，以保证失业职工基本生存的需求。
2.完善资源相关法律体系，促进资源合理开发使用
修订完善现行的有关资源开采的法律及相关配套法规，抓紧制定资源勘察、生产开发、稀缺资源和重要资源保护、资源开采作业职工意外伤害保险和特殊保护、矿区保护等法规；加强资源开采行政执法。依法维护资源生产经营秩序，保护企业合法权益；建立健全资源开采安全法规体系，切实强化安全执法监察，构建资源开发安全生产长效机制。
3.优化产业组织、大力发展新兴产业
调整资源城市传统产业时，要避免城市重复建设、过度消耗资源、低效消耗资源。以鼓励企业技术改造、协调企业横向或纵向兼并、完善企业竞争结构、优化企业组织规模等方式，对传统资源产业实行积极的保护政策，解决大量剩余劳动力的失业问题。在此基础上，鼓励利用高新技术。我国资源型城市的主体企业的技术水平与发达国家相比有很大差距，其薄弱的技术力量和缓慢的技术进步阻碍了产业结构的升级演化。因此，必须重视科技力量，引进先进技术，对传统工业进行改造，促使产业高级化。有必要对新发展的产业实行税收减免，以利于城市新兴产业的发展。只有这样，才能从根本上改变以资源型、原材料型、低档次、粗加工的产品为主的产品结构，发展高技术、高附加值、深加工的产品，变资源优势为经济优势。
4.加强基础设施建设
资源型城市基础设施历史欠账太多，已成为制约城市经济发展的主要因素之一。离开基础设施的改善、提升，产业转型只会成为空中楼阁。西方发达国家在治理产业衰退地区时，都非常重视基础设施尤其是交通的建设。交通是经济的命脉，建设发达的交通运输系统成为资源型城市复兴和区域经济发展的中心任务，要加强资源型城市公路网的建设，并建设强大的铁路和水路运输系统和特大型的港口，为地区产业转型创造条件，保证资源型城市的可持续发展。
（三）建立资源型城市转型的保障机制
1.明确中央政府的主导作用
我国资源型城市的发展现状与国家计划经济时代所实行的政策密切相关，资源型城市经济转型，既需要资源型城市自身的不懈努力，也离不开国家的大力支持。改革开放以前，资源型城市几乎无偿地向国家输送了大量资源，在此过程中，资源型城市也丧失了自身发展接续产业的积累条件；改革开放以后，资源开采的外部性和无序的市场结构使资源型城市蒙受了巨大损失，同时，大批此前曾为国家发展建设做出卓越贡献的资源型城市已经迈入资源开采的中后阶段，已无力在激烈的市场竞争中重铸辉煌。因此，中央政府应该充分发挥宏观调控的职能，支持资源型城市的可持续发展。
2.建立专门机构，负责资源型城市经济转型
资源型城市的产业转型是一项复杂的系统工程，涉及经济生活的方方面面。同时，我国资源型城市条块分割的二元管理结构十分突出，资源型城市的多数大型企业是中央政府、上级政府和上级主管部门直属的企业，企业和政府关系不顺，长期各自为政、各行其是。中央各部门之间及地方各级政府之间的利益冲突不断，转型工作很难推进。因此，建立一个专门的机构来负责对资源型城市的产业转型实行统一指挥和协调是非常必要的。这个部门既要组织政策调研，又要发挥行业协会的作用，结合实际情况，提出切实可行的措施和方案。
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