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授权经营国有资产是近几年我国国有资产管理体制改革的一项重大理论和实践课题。到目前为止，国家相继批准了八家企业集团实施国有资产授权经营办法。北京市政府也先后批准了十几家总公司或集团进行国有资产授权经营，其中一轻工业总公司、建材集团、一商、食品工贸集团作为试点已正式办理授权手续，并由此从原来的行政管理单位变成具有法人资格的企业，开始按新的机制运行。我们对这四家试点企业的调查表明：授权经营是理顺产权关系，建立现代企业制度的重要途径，是深化企业改革的新尝试。但目前已授权的试点企业运行中还存在一些问题。
一、授权经营的积极意义
试点企业授权经营运行时间虽然只有3-6个月，但开展这项试点工作的积极意义已开始显示出来。
1.基本摸清了家底。授权前对试点企业的所属企业进行了清产核资、产权界定、价值重估等资产管理基础工作，基本搞清了企业国有资产的“家底”，在授权书中确定了企业国有资产的“家底”，在授权书中确定了经营管理国有资产的价值量。通过核实企业占有国有资本金的真实数额，为政府对企业进行资本金利润率考核及其评价企业效绩奠定了基础。
2.有利于理顺产权关系。授权使原行政管理系统内多个法人主体之间的产权关系得以明晰，试点企业与其所属企业是通过产权纽带联合而成的母子公司，统一对国家承担授权范围内国有资产保值增值的责任。因此，各试点企业为理顺与所属企业的关系都制定了授权范围内国有资产经营管理办法，对企业的组织结构、领导体制、重大经营决策、国有资产的配置与管理及其收益、所属企业的兼并与合并及产权交易和转让做出规定。同时对部分所属企业开始了股份有限责任公司、有限责任公司的改造。这就为企业实现公司制、建立现代企业制度创造了良好的机制和条件。
3.便于资源优化配置，发挥整体优势。授权经营使企业经营方式发生了本质变化，试点企业可以依据产权关系，通过投入到所属企业的国家资本额进行控股、参股、投资，以及组织、协调产权交易、产权收益、盘活存量资产等高层次的经营活动。授权后试点企业积极发挥整体优势，在产品结构调整、组织结构调整、优化资源配置上加大了改革力度。如：利用优势企业兼并亏损企业，扭亏为盈；集中财力加大对拳头产品的投入，扶植优势企业；盘活存量资产，统一规划开发项目。这种资产经营效果是仅仅依靠加强单个企业内部管理和政府宏观控制难以达到的。
4.弱化了政府对企业经营活动的直接干预。授权后的试点企业一方面代表国家对其所属企业行使国有资产所有者管理职能，维护所有者权益，确保国有资产的保值增值；另一方面作为经济实体自主经营、自负盈亏。因此，在某种意义上，它是沟通政府与企业、企业与企业关系的桥梁。授权后试点企业积极推进原行政管理总公司、局职能转变，开始调整机构、精减人员，有的还成立行业管理办公室等机构，使具有行政管理职能的部门尽快与试点企业脱钩。这些改革有利于企业摆脱行政附属物地位，使企业真正进入市场，实现政企分开、政资分开。
二、授权经营运行中的问题
授权经营国有资产毕竟是一种新的尝试，有许多问题需要不断地认识和研究。当前最核心的问题是授权的内涵，即到底授的是什么权，至今没有一个明确的说法。是“经营权”？《转机条例》明确规定：“企业按照国家规定的资产经营方式，依法行使经营权”。企业的“经营权”是不必授的。是“所有权”？《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“企业中的国有资产所有权属于国家”，国家的“所有权”是不能授的。是“房地产综合开发权”？比较符合现实情况，但这不是试点企业发展的方向。是“企业法人财产权”？企业法人财产权是企业由出资者投入的资本金及其增值和经营中的负债所形成的全部财产，并对此享有占有、使用、收益和处分的权利。由于授权试点企业的性质、责任以及权限很难定位，由此产生了许多问题。
1.改革不配套，对试点企业的管理无章可循。虽然试点企业统一经营管理所属企业的国有资产，但由于没有与之相配套的政策保证其实施，政府部门还是按照原来对单个企业的办法对试点企业及其所属企业进行管理。因此，试点企业在盘活存量资产、进行资源开发、内部产权转移等问题上出现了手续复杂、重复收费的现象；在资产抵押、内部产权划分及收益上与有关部门发生分歧。许多问题因无章可循久拖不决，只能一事一议，办事效率低。
2.试点企业与其所属企业的关系不规范。目前北京市对授权经营的权限、内容等方面没有明确的规定，试点企业按照自己的理解各自制定了本企业国有资产经营管理的办法，很不规范。下属企业有的还保留法人资格，有的为委托法人，有的法人形同虚设。由于这些试点企业前身都是行政管理单位，除建材集团行业管理职能已交给建委外，试点企业仍然兼有行政和行业管理职能。因此，虽然试点企业与其所属企业变成了资产纽带关系，但并没有过硬措施防止授权试点企业仍然依赖行政手段管理企业。其所属企业担心被取消法人资格、生产经营活动受到干预，有些改革措施难以推行。
3.国有资产保值增值指标不确定。试点企业国有资产保值增值的具体指标至今没有确定，使试点企业无法对其所属企业下达考核指标。没有明确的考核指标和科学的考核体系，国有资产保值增值有可能成为一句空话。
4.试点企业国有资产的价值量中未包括土地价值。试点企业经营的是不包括土地在内的部分国有资产，而企业盘活存量资产的一个重要手段是利用土地级差效益，开发土地资源，这就出现了国有土地资源如何保值增值的问题。同时出现的问题还有在搞合资项目时，按规定要上交土地出让金，企业因缺少资金无力交纳而推迟或丢掉项目，或由外商出资交纳减少中方股份，从而降低了国家股分红的长期收益。
5.试点企业资本金中仍有历史遗留的包袱。在进行价值重估时，受政策和某些因素的影响，试点企业经营管理的国有资产价值中包含了一定数量的明亏和潜亏，有的企业高达一半以上。这样就有可能影响考核企业国有资产保值增值的真实性，也为企业下一步改制中股份的确定以及结构调整留下后遗症。
6.授权试点的扩展速度过快。据了解，除上述四家外，全市还有八家总公司，经市政府批准正在办理授权手续。在现有试点还不规范、尚未取得成熟的经验可以借鉴，而《公司法》和《国有企业财产监督管理条例》已开始实施之际，迅速扩大试点，有可能造成“夹生饭”，加大今后改革的难度。
三、对授权试点工作的几点建议
试点出现矛盾和问题是正常现象，关键是如何采取相应措施尽快解决这些矛盾和问题，促进试点工作健康发展。我们建议：
1.由一个部门协调，对试点企业的性质、责任、权限作出统一而明确的规定。尽快出台一个与授权经营国有资产相配套，按照建立现代企业制度的要求，规范政府管理部门与试点企业及其所属企业的关系、具有较强可操作性的授权试点企业管理办法，指导授权试点工作，以便加快试点企业的运行速度，在较短的时间内取得经验加以推广。
2.尽快剥离行政管理职能，进行综合配套改革，使试点企业成为名副其实的经济实体。成立行业管理办公室，承担行业和部分行政管理职能，挂靠在经委、商委等主管委办。优先试行医疗保险、职工失业保险等新的社会保障办法。企业的社会职能按属地化原则逐步向区县转移，目前的计生、武装、环保、治安、绿化等工作先实行属地化管理。
3.进行公司化改造，理顺内部关系。试点企业可根据《公司法》，按有限责任公司形式进行改造，在公司的设立、组织机构、财务会计等方面建立比较规范的运行机制，为建立现代企业制度打下基础。没有授权的宜先进行公司化改造，然后再授权经营，这样可以化解和分散因授权经营引起的各种矛盾，随时发现授权经营方案的问题并予以纠正。
4.给试点企业一些突破性政策。授权资产经营本身是一种探索，因此可以给授权试点企业一些探索性的政策，摸索一些新经验。如：①试点企业的土地出让金可以转为国家资本金，由企业保值增值；或者将土地价值包括在企业统一经营管理的国有资产价值总量中，由试点企业经营包括土地在内的全部国有资产。②成立财务公司，多渠道筹集资金，强化企业的投资功能，形成多元化的投资主体。③考虑到国有企业目前的困难和国家实施产业政策、调整产业结构的需要，可以在一定时期内将国有资产收益全部或大部分留给企业，进行国有资产的再投资。④为解决历史遗留包袱，可以分散核销死账和亏损，试行“贷改投”（拨改贷资金变为国家投资）、“债改股”（银行债权变股权）等办法，加大国有资产价值量。
5.授权试点类型应多样化。我们现在授权的试点企业基本上是行政管理公司转化而成，母公司本身不直接组织产品生产经营，主要从事资产经营，属于纯粹控股公司，作为试点，授权经营的类型和内容应是多种多样的。可以选择一二家经济效益好、符合国家产业政策的直接生产经营产品的国有大型企业或集团授权经营；也可以成立国有股代表人格化的投资公司，专管股份制企业的国有股；还可以组建专门经营亏损企业的托管公司。
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