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中图分类号：G40-058 文献标识码：A 文章编号：1673-1298(2011)03-0018-08
在中国，教育规划已经成为中央和地方政府推进教育改革与发展的重要工具，成为各级各类学校谋划发展的重要手段。但是目前教育规划的理论基础非常薄弱，从事教育规划实践研究的人员数量非常之少，教育规划研究严重滞后，影响到教育规划实践的发展。
一、目前教育规划中存在的一些问题
1970年，联合国教科文组织国际教育规划研究所第一任所长菲利普·H·库姆斯(Philip H.Cooms)，曾经分析过“二战”前教育规划中存在的问题：(1)它对未来的展望是短期的，只延展到下一个预算年度；(2)它涉及的教育系统是零碎的，各组成部分的规划互不相干；(3)它不是综合性的，对教育机构的规划是自发的，与整个社会和经济中新生的需求与动向缺乏明晰的关联；(4)它是静态的，想当然地以为教育模式本质上说一成不变，年复一年的，其主要特征不受外界影响。[1]13
今天看来，“二战”前的教育规划问题大多已经得到解决，但老问题得以解决，并不说明新问题不会发生。西方发达国家已经解决这些问题，并不意味着发展中国家也已经解决了问题。目前，我国教育规划领域还存在着许多问题。
(一)不明确的定义
《现代汉语词典》对“规划”的解释为：“比较全面的长远的发展计划。”[2]《教育大辞典》对“教育规划”的解释为：“国家或地区教育主管部门就有关教育事业的发展目标、规模、速度及实现的步骤、措施等所拟订的较全面、较长远的计划。”[3]750尽管我国教育辞书中有教育规划的条目，但是它变化太快，太复杂，很难给它下一个明确的定义。正如库姆斯教授在《什么是教育规划》中所言：“我们今天所知的教育规划依然太年轻，发展得太快，又极其复杂多变，因此无法一劳永逸地用任何一个确凿无疑、不容争辩的定义来界定它。”[1]6
随着社会的发展和教育的进步，人们对教育规划的理解产生了很大的变化，教育规划的边界越来越模糊。因为边界模糊，导致在定义上难以产生明确的共识：(1)教育规划的同义词比较多。同样的活动，一些学者称为“教育规划”，另外一些学者可能称为“教育政策分析”、“教育政策形成”、“教育决策”、“教育管理”、“教育治理”等。(2)随着全球化进程的加快，国家与国家之间的边界越来越不清晰，针对国家教育发展的教育规划的边界，当然也越来越模糊。什么内容可以规划？什么内容不可规划？很难划分边界。(3)个体参与教育规划活动时应该做些什么？不应该做些什么？(4)什么样的人应该成为“教育规划者”，教育规划者的资格和标准如何？[4]
通过教育政策形成的各种步骤，可以分析教育规划定义产生混乱的原因。一般而言，教育政策形成有以下六个步骤：①确立一种社会现象作为政策研究的问题；②把这个政策问题提到政治高度；③设计一系列可能的解决措施；④选择其中一种解决措施；⑤实施；⑥评价。这样一种教育政策形成的过程，与教育规划有着很大的关系，可以帮助我们进一步理解和分析教育规划的定义。有些教育规划的定义仅仅与第三个步骤有关，但是如果让政治家来制定教育规划，或者“教育规划者”考虑到政治和意识形态的要求，它肯定与第一个和第二个步骤发生关系。“教育规划者”分析、设计一系列可供选择的解决措施，并把这些信息提交给决策者，即高一级的官僚和政治家，让行政官僚和政治家选择其中一种解决措施，而其他人如教育管理者、教育评价者和教育研究者则从事第五个和第六个步骤的工作。这样一来，教育规划与第三、第四、第五、第六个步骤都有关系。
上述情况表明，教育规划与教育政策有着密切的关系，不同的人从事教育规划工作有不同的做法，规划侧重点的不同导致人们的规划活动各有千秋。而其中最为根本的原因，正是由于人们对教育规划理解的不同，导致教育规划定义的不明确，最终导致规划内容和规划活动的差异。
对于教育规划的定义，不同的人有不同的理解。一般来说，规划是一种有选择的计划或行动。它既是一种技术活动，又是一项政治活动。联合国教科文组织于1962年指出：“教育规划是一个过程，旨在确认最佳的行动过程，说明问题、确定重点目标并提供最经济合理的资源分配的方案。”[5]胡森主编的《国际教育百科全书》认为，教育规划是“应对由教育目标决策所带来的教育发展，做出鉴别和预测”的活动。[6]196教育规划专家罗伯特·卡尔森和凯瑞·沃尔德曼(Robert V.Carlson，Gary Awderman)则认为：“教育规划旨在为个人、团体和社会创造一种美好的未来。规划涉及到哪里去，为什么到那里去，并为决定什么时候到达提供基本准则。”[7]
现代意义上的教育规划，英文为"Educational Planning"。在英文中，"Plan"与"Planning"有着很大的差异，前者主要强调静态意义上计划文本的制定，而后者则包括整个过程，即文本制定、规划实施、规划监督和规划评价的过程。现代意义上的教育规划，分为情况调研、文本制定、实施、评价四个基本环节，是这四个环节的有机的统一。现代意义上的教育规划，不是一个静态的概念，而是一个动态的概念。教育规划的定义应当考虑它的动态性和四个基本环节的统一。1991年，罗伯特·卡尔森和加里·沃克曼合著的《教育规划：概念、战略和实践》一书，将教育规划确定为一个由“环境评估、客户分析、使命描述、问题分析、战略框架和战略实施”六个环节组成的循环的过程[8]。这一定义较为符合教育规划的实际状况。
(二)不清晰的规划内容
教育规划定义的不明确，直接影响到规划内容的选择和确定。从目前状况看，教育规划内容存在边界不清的现象。
教育规划有不同的类型。按时间周期，可分为短期规划、中期规划和长期规划；按覆盖范围，可分为国家、地方教育规划和学校发展规划；按教育改革主题，可分为课程规划、教学规划、德育规划、职业教育规划、学校环境规划、教师专业发展规划等。
关于教育规划的内容，《教育大辞典》认为主要包括：①奋斗目标，包括各级各类教育的在学人数、层次、专业结构及学校的数量、规模、布局等；②保证措施，为达到目标所需的教师、校舍、教学设备的数量与质量；③投资预算，实现奋斗目标和保证措施所必须提供的经费数量、来源及分配使用方案；④实施计划，包括年度发展速度、工作指标、方法、程度和步骤等。[3]750库姆斯教授在其名著——《什么是教育规划》中曾经讨论教育规划的关键内容，他的主张如下：①教育系统以及其中的每一个子系统(包括每一个教育阶段、每一所学校、每一个年级、每一门课程、每一个班级)应该有什么样的优先目标与功能？②在各种可能的途径中，哪些途径能最好地实现上述目标和功能(这需要考虑各种可能的教育技术及其相对成本、时间要求、实际可行性和教育效果等)？③国家(或社区)应该在其他事物上削减多少资源来投入教育？就财政资源和实际资源而言，其可行性如何？在规定的时间内，教育能够最多吸收多少有效资源？④谁来付费？受教育者和整个社会之间，以及不同群体之间，应该怎样分担教育的经济成本与其他各种成本？当前的公共财政结构及其他教育收入来源是否合理地分摊了教育经费负担，同时又为教育筹集到足够多的必要收入？⑤应该怎样在各级各类教育以及教育系统的改革组成部分，如初等、中等和高等教育，职业教育和普通教育，教师工资、校舍设备、教科书、免费膳食和奖学金等之间，分配可用的全部资源？[1]28-29
从上述情况看，《教育大辞典》所指的教育规划内容，更符合学校发展规划，而库姆斯所指的教育规划内容，更符合国家教育规划。这一情况表明，如果把教育规划的内容与不同类型的规划结合在一起思考，教育规划的内容就更加难以统一。实际上，就目前状况而言，很少有人针对教育规划的内容进行研究，由于教育规划定义的不明确，有关研究的不够深入，在教育规划内容上存在着一种边界不清的现象。
根据目前中国的情况，教育规划工作者主要由政治家、教育行政官员、教育专家、规划专家和社会名流所组成。由于教育规划本质上是一项价值选择活动，规划工作者背景、观点与思维方式的不同，他们可能会以截然不同的方式理解教育规划的内容，导致教育规划内容的不一致。
(三)教育规划缺乏相对独立性
教育规划发展到今天，逐渐成为一门独立的学科和研究领域。但是，受社会上多种因素的影响，教育规划缺乏相对独立性，这也是教育规划领域存在的一个比较突出的问题。从现代教育规划发展演变的历史看，20世纪20年代，前苏联的教育规划在其中占有相当重要的地位。这与前苏联把教育规划作为重要的政治活动，在国家五年计划中加入教育规划的内容有关。从前苏联的教育规划看，政治对教育的影响和渗透无处不在。前苏联在教育规划上的成功，使得中国和东欧一些社会主义国家对教育规划趋之若鹜，因而纷纷通过计划经济的思路，规划教育改革与发展的方针和策略。尽管前苏联等社会主义国家的教育规划取得了一定程度的成功，但是政治的无处不在的渗透和影响，也导致教育规划缺乏相对的独立性。
除了政治，经济对教育规划的干预、文化对教育规划的渗透，也是一个不争的事实。固然，政治、经济和文化对教育规划的影响和渗透，乃是教育与社会关系复杂性的体现，是一个必然会产生的社会现象，但是，假如教育规划在其中受到过多的干扰，则会使规划活动缺乏独立性，这不符合教育发展的内在规律。
正如库姆斯教授所指出的那样，“大多数教育系统从过去保持至今的行政结构和环境从未给现代规划留出一席之地。在中央政府和公共管理机构作用有限的地方，设计这些行政机构和环境的目的，多半是制定教育系统的内部规则，照管内部事务”，“没人真的把教育系统看成为一个系统，或者试图把它作为一个系统来规划”，“当人们开始需要做更加全面的规划时，这些习惯性的模式、规章制度、教条和观点，特别是官僚机构在这种环境中形成的态度、特权和自我认识，就成了严重的障碍。”[1]45这些情况表明，教育规划缺乏相对独立性的现象是相当普遍的。
(四)规划方法过分倚重技术
“二战”以后，教育规划方法的研究取得了很大的进展。20世纪60年代，在联合国教科文组织的领导下，学者们还为教育规划研制了许许多多的实用技术。如用于各类预测(如入学人数、课堂设施需求、教师、设备和用具)的更好的统计方法，估算未来成本和财政需求的更可靠的手段，以及把人口和劳动力数据转化为未来入学模型的方法。
根据《国际教育百科全书》的资料，教育规划方法可以分为六种不同的模式，即：“教育内”推断模式；人口统计预测模式，人力模式，收益率模式，社会需求模式，以及学校发展规划模式。除了“教育内”推断模式和社会需求模式考虑制定过程中的质的研究取向外，其他模式有一种共同的技术取向，即希望从技术层面解决教育规划问题，属于一种量的研究取向。但是，教育问题究其本质却是非技术的。技术取向的教育规划方法，把统计学和经济学的成果引进到教育领域，对教育规划本身的发展起到了良好的促进作用，但“成也萧何，败也萧何”，技术取向的教育规划忽视了教育活动的非理性和复杂性的特点，导致学者们对这些规划方法提出了许多尖锐的批评。西方学者戴维斯于1980年提出，“探究与计划制定的理性主义方法，其声誉已经降低，人们对它的重视程度已减少，对把经济学作为唯一的一种解释和规划发展的概念性方案，其信心已经动摇。”[6]198
(五)重视文本制定，忽视实施过程
H.N.韦勒(Weilei H.N.)在《国际教育百科全书》“教育规划总观”条目中指出，自从20世纪80年代以来，学者们对教育规划的局限和弊病的批评越来越多，其原因在于“教育规划在作未来发展规划时，没有考虑到该发展规划在贯彻执行过程中所碰到的各种困难，从而使规划受到极大的限制”。事实上，很多教育规划本身忽视了在其贯彻执行过程时环境条件的变化，对这些变化考虑也相当不周。[6]199
改革开放以来，我国出台的从中央到地方的教育规划文本不少。我国教育规划研究始于20世纪80年代中期的区域规划。1985年，广东省委组织开展“珠江三角洲教育发展战略研究”，1988年提出《深圳市2000年经济和社会发展战略》，经过修改而成《深圳市教育发展战略研究报告(1990-2000)》。1993年，中央政府出台了《中国教育改革和发展纲要》，对中国教育实现跨越式发展，特别是基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲，作出重要规划和设想。1996年，上海市政府启动《跨世纪的现代化工程：上海建设与一流城市相匹配的一流教育战略目标研究》；浙江省形成了《面向21世纪的浙江教育发展战略》的研究报告。2001年6月，教育部印发《基础教育课程改革纲要》。历届政府的每个“五年计划”中，都有与教育相关的规划内容。
我国对教育规划文本的制定不可谓不重视，但是关于规划如何实施的规定和研究却非常之少。教育这一领域，尽管事关国计民生，但它不像政治、经济和军事那样“硬性”，它属于“软性”活动，由于这一原因，针对教育规划实施效果好坏的问责机制相当缺乏。总之，我国以往的教育规划，只重视文本制定，不重视实施过程。
目前我国教育规划领域存在着许多问题，这一现象表明，教育规划研究尚处于积累和探索阶段，对教育规划的本质、内容和方法的认识，尚需要进一步的探讨。
二、解决教育规划问题的思路：从理性主义走向有限理性
教育规划从一开始是作为一种实践而提出的，它并不讨论理论问题。教育规划的现代形式首先在前苏联出现，第二次世界大战后传到了西方，随后又传到第三世界。前苏联、东欧国家和中国的教育规划，强调教育与社会、经济和文化的联系，往往基于计划经济而提出，普遍取得了比较好的效果。第二次世界大战后，教育规划观念才开始在西方国家流行，用以满足经济重建和需要现代化，以及满足与东方国家竞争的需要。
无论是20世纪上半叶以前苏联为代表的社会主义国家以“计划经济”为指导思想的教育规划，还是二战以后西方资本主义国家以“完全理性”为指导思想的教育规划，其实秉持的都是一种理性主义的思路。
第二次世界大战后，教育规划方法的技术取向越来越明显，这与教育规划理论受“完全理性”理论的影响和支配有关。无论是成本收益法、社会需求法、人力资源规划方法，还是社会统计预测方法，受“完全理性”思想的影响非常之大。理性主义是在20世纪60年代初期产生的一种规划理论和方法，它将教育规划视为一种单一的、静态的、经过周密思考的理性过程。教育学者高书国对理性主义教育规划的分析颇有见地，他认为，理性主义以简单原则为理论基础，以理性建构主义为主要特征，把教育完全当作一个由决策者控制的机器，认为从社会的理性到市场的理性、从个人的理性到集体的理性、从结果的理性到方法的理性，一切都可以按照理性进行构想和设计，人们可以设计一个整体性的、无所不包的规划和远景，实现教育发展。[9]69-70他还认为，理性主义理论忽视了教育规划重要的实践性特点，忽视了个人的意愿，忽视了无法量化的事物，将教育规划视为一个抽象的、逻辑的、十分强调理性程序的过程。[9]58
理性是传统教育规划中的重要假设和基石，但由于教育活动是复杂性活动，随着社会转型速度的加快，教育决策信息日益海量化，教育决策环境日益复杂化，人们的认知判断能力必然会出现“理性不及”的现象。用完全理性的思路和方法来认识和解决教育领域的问题，必然遭遇各种各样的困境。所以，目前西方国家的教育规划，越来越重视以“有限理性”作为它的理论基础。
“有限理性”由诺贝尔经济奖获得者、著名经济学家西蒙(Herbert Simon)所提出，它是基于哲学、认知科学和现代经济学层面的思考，对于传统经济学所提出的“完全理性”概念的修正。传统经济学一直以完全理性为前提，它认为行为人总是能够对任何复杂的过程进行推论，总是能够思考所有可能的结果，总会以效用最大化的方式行动，选择对他们来说是最佳的行动。而“有限理性”主张则认为，行为人所获得的信息、知识与能力都是有限的，由于信息的不完备性、认知的局限性以及决策情境的不确定性和复杂性，行为人所能够考虑的方案也是有限的，未必能做出效用最大化的决策。
“有限理性”是西方社会科学领域的重要成果，其内涵非常丰富，它汲取了理性主义和非理性主义决策理论中的合理因素，也符合教育活动的特点，可成为教育规划的认识论基础。它“动摇了传统政治、经济和组织理论的基础，挑战了所谓的科学实证理论，极大地丰富了政策分析的模式，让人们可以立足于不同的解释，了解人类如何解决复杂问题”。[10]
教育系统的复杂性和不确定性昭示了一个基本的事实，即我们不能通过完全理性的方式去预测教育活动的所有可能性，确定它的发展方向。应当根据有限理性理论开展教育规划活动。运用有限理性的主张，全面审视和研究教育规划的理论和实践，既可以为教育规划提供认识论依据，又可以经由对教育规划制定、实施和监督评价过程的客观分析，认识到教育规划的必要性和局限性。应该肯定地说，不可预测的变化、教育活动的有限理性，并不意味着教育规划就失去了其存在的价值。事实上，教育规划仍然非常有用，因为它迫使规划者和领导者对一个地方或一个组织的结构和环境条件进行系统的分析，在此基础上设置发展方向和奋斗目标，设计相应的策略，这项工作对于提升地方或组织的凝聚力，提高工作效率，都是非常有必要的。
20世纪90年代以来，教育规划领域产生了一个大的转变，从本质上分析，这种转变其实就是教育规划指导思想的改变，即从理性主义走向有限理性主义。有限理性主义强调人类认识事物的有限性、阶段性和连续性。它认为任何一种教育规划都是有局限性的，期望一蹴而就地规划未来，不仅徒劳而且无益。这种转变，表明人们对教育活动的本质有了更为准确的认识和把握。
三、根据有限理性理论开展教育规划活动
传统教育规划以理性主义的线性方法展开，不符合教育系统的复杂性的特点，因而面临新的问题和挑战，在理论和方法上遭遇重重矛盾和危机，产生了种种弊端，我们有必要在“有限理性”思想指导下，分析教育规划的认识论基础，探索新的规划思路和方法。
以“有限理性”思想审视目前的教育规划活动，我们必须注意以下五个方面：
(一)正视教育系统的复杂性
教育活动是极其复杂的关于人的活动。它总是与人的情感、态度、价值观相联系，总会受到人的心理的影响，现实生活中的教育活动具有更为明显的情景性，不同情境中的教育活动具有相当大的差异性。单纯用划一的理性方法难以全面反映教育活动的本质。教育改革在很大程度上体现了政治选择、经济选择以及其他的社会要求。教育活动涉及到诸多“理性不及”的因素，应当充分认识到教育活动的有限理性。教育活动的复杂性其实就是它的有限理性的体现。
复杂性科学是用以研究复杂系统和复杂性的一门方兴未艾的交叉学科。复杂系统具有一些共同的特点，就是在变化无常的活动背后，呈现出某种捉摸不定的秩序，其中非线性、多样性、自组织性、不确定性、自适应、整体性被认为是复杂系统共同的基本特征。教育活动拥有复杂系统的所有特征。复杂性理论可以为教育规划引入新的思路和方法。1987年，联合国国际教育科学研究所出版了特里·马伦(Theirry Malan)的著作《教育规划：一个社会过程》，重新审视了教育规划的内涵与作用，强调教育规划是一个社会过程，与各种利益、影响和战略行为逻辑的经常对抗和多次聚合紧密相连，具有非常复杂和多维的特点。[9]49
(二)按照满意原则设定教育目标
教育目标预测是教育规划中相当重要的内容。教育目标是教育活动的出发点，也是评价教育活动好坏的归宿点。如果教育活动缺乏明确的目标，就没有充分的证据去明智地评价教育系统的绩效。
目前在我国教育规划领域中的目标预测，存在着比较明显的“乌托邦化”倾向。目前各种类型的教育规划，基本上属于“文本”型的教育规划，即追求规划文本的漂亮，而不太关注规划的实施和评价。因此在目标预测上，都存在过分理想化的现象。往往追求效益最大化的教育目标，最佳的教育目标，最理想的教育目标，而不是追求最合适的教育目标，而这恰恰会影响到教育规划的可信度和实施效果。追求效益最大化的规划目标，违背有限理性的主张。
西蒙认为，传统经济学关于人的假定，有一个理想的模型，即“经济人”模型。“经济人”具有完全理性，有以下特点：①知道所有选项。②选项可用一系列的手段得到。决策者能获得正确并且完整的知识，且对每个选项的可能后果有所了解，并能预防或限制不良后果的产生。③决策者具有效益功能或偏好顺序，能将决策项目依据后果好坏排列。④决策者选择最佳后果的选项。在这一过程中理性被视为“选项的确定可使预期利益最大”。这一理性决策模型的困难在于：首先，一般人，甚至于统计决策模型，对“正确”的界定就不一致，倘若这一问题不能解决，则决策中的“理性”就值得怀疑。其次，由于决策者的信息来源渠道的限制，从而使得他认为已获得的充分的信息，充其量也只是主观理性的体现，而不是客观理性的体现。[11]
西蒙认为，传统经济学的“经济人”理想模型，在真实世界里是不存在的，人实际上只具有“有限理性”。有限理性介于理性和非理性之间。西蒙指出，人类若如经济学家所假设的具备完全理性固然不切实际，但若依社会心理学家弗洛伊德认为的人是非理性的，其认知受到感情完全影响，这也不合宜。西蒙说：“行政理论所衷心关切的是人类社会行为中介乎理性与不理性之间的范围。”他在决策研究领域提出了“行政人”的概念，“行政人”的特征如下：①在各种可选择的选项中，企图寻求一个令人满意或“足够好”的结果。②行政人所认知的世界并非真实世界，而是真实世界的简化模型。③由于行政人采用的是令人满意的标准，而非最大化利益，因此他们在做选择时，既没有必要确定所有可选择的方案，也不必考虑所有的途径。④由于行政人视世界为简单，因此他们认为可以用十分简单的规则及手段、或者习惯来从事决策活动。[11]
上述分析说明，我们应当运用有限理性的“满意”原则，思考和设计教育规划的目标，即追求最合适的具体、明确的教育目标，而不是追求那些虚无缥缈的、悬格过高的“乌托邦化”的教育目标。
(三)重视教育规划制定过程中的有限理性
教育规划制定主要是基于对教育环境的分析，确立发展定位和发展目标，并围绕发展定位和发展目标提出发展举措和行动方案。规划文本是否科学，取决于其制定过程的合理性。
在复杂多变的教育环境下，规划者往往受以下因素制约：教育知识存量不足；对教育信息的掌握不全面；教育发展与各地具体情况的有效结合难以实现。考虑到这些因素，在教育规划文本制定过程中，要充分注意它的程序理性。
按照有限理性的理论，人是有限理性的动物。西蒙在有限理性的基础上，明确区分了程序理性与结果理性。程序理性强调的是行为过程的理性，而结果理性则注重行为结果是否符合既定目标，并不注重产生这一结果的行为过程。西蒙认为，在不确定的教育环境下，人们无法准确地预测教育未来，从而也就无法按照结果理性的方式，采取相应的改革行为。只有注意程序理性，把握教育活动过程中的诸多环节，只有这样，才能保证产生良好的结果。
上述分析说明，我们应该以程序理性替代结果理性来进行教育规划。以往的教育规划方法，没有充分考虑到教育环境的复杂性和人的认识的局限性，过分迷信专家技术和数学模型，有极端理性主义的倾向。应当认真研究过去教育规划方法的弊端所在，在有限理性思路指引下，探索一种协商模式的教育规划：把教育理解为一个开放的人类系统，它处在一个不确定的、不连续以至于复杂的环境中，理解是有意义教育行动的前提，教育变革成效取决于参与变革的各方对变革意义的理解与接受程度，成功的教育规划取决于沟通、理解、协商，而不是政治权力和专家知识。
(四)重视教育规划执行过程中的有限理性
一份高质量的教育规划，其重点不仅仅是文本的制定和宣传，更应当关注实施过程。库姆斯教授在《什么是教育规划》中说：“教育规划从过去汲取智慧，为未来提供方案。它是未来决策和行动的起点，但又不仅仅是一幅蓝图。规划是一个持续的过程，不只关注走向何方，还关注怎样到达目的地以及哪条道路最佳。写下计划并得到批准并不意味着规划工作结束了，有效的规划还必须考虑自身的实施，考虑取得的或未取得的进展，考虑出现了哪些预想不到的障碍，以及怎样克服这些障碍。”[1]9
教育规划能否在提高教育竞争力方面发挥作用，关键在于执行过程是否理性，而执行过程的理性又取决于执行人员对教育规划的理解与运用是否恰当。不同的教育人员对同一规划的理解可能存在较大偏差。保障系统的支持对教育规划的实施也有很大影响，同样一份规划，各个地方的保障支持可能大相径庭。地方政府对教育规划的支持力度存在许多不确定的因素。计划赶不上变化的情况时常发生，导致教育规划在执行过程中经常出现损耗现象。
规划的真正价值，体现在它实施以后所取得的效果。所以，规划的问责机制和监督机制是教育规划活动的一个非常重要的组成部分。我们认为，要充分认识到规划执行过程中可能存在的“理性不及”现象，同时，要加大规划实施过程中问责和监督的力度。
客观地说，就技术层面而言，规划监督程序很可能存在不容乐观的地方，撇开对规划有抵触而不愿执行的现象不说，即使各级教育机构都卖力执行教育规划，也可能存在以下缺憾：首先，存在信息传导机制的缺陷。在规划下达过程中，容易产生信息丢失、信息歪曲和信息过滤的现象。由于认知的原因，不能捕捉到一些有价值的信息，导致信息丢失。由于指导思想不端正，对规划理解产生偏差，容易出现信息歪曲的现象。由于理解能力的问题，以及受功利主义思想的影响，可能会产生信息过滤方面的一些问题，即过滤掉对自己不利的信息，而夸大对自己有利的信息。其次，在实施和监督环节，由于受成本与效益原则的制约，通常对一些新出现的较为特殊的教育问题缺乏有效的控制。
以上分析告诉我们，教育规划在实施和监督环节，也是一项有限理性的活动。这要求我们在充分调研的基础上开展规划的起草和制定工作，同时要重视教育规划的实施，协同各种力量执行教育规划，尽力避免教育规划实施过程中的损耗，还要加强对教育规划实施的监督和评估。
(五)公共参与教育规划
教育活动的复杂性和不确定性，说明教育规划实际上是一种有限理性的活动。这种活动只有发挥公共的集体参与，才能够提高它的效果。
在我国，2008年3月启动了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的制定。温家宝总理亲自主持召开国家科技教育领导小组会议，讨论规划制定工作。这项工作分四个阶段开展：第一阶段在全国范围内开展调研工作，主要是了解掌握情况，凝聚重点难点；第二阶段是起草规划文本，形成规划初稿；第三阶段是公开征求意见，从2010年2月至3月，向社会公开征求意见；第四阶段是审议完善阶段。从2010年4月到6月，规划文本送党中央、国务院审议。2010年7月8日，正式印发规划纲要。这一系列活动掀起了公民参与教育规划制定的热情，也引发了理论界对教育规划研究的关注。公众参与的热情非常之高，达到历年来公众参与政府教育决策的一个高潮，这充分说明人民群众对高质量和公平教育的深切期望，对民主参与教育决策的殷殷渴望。
温家宝总理在国家科技教育领导小组会议上指出：“要使规划的编制过程，成为发扬民主、集思广益的过程，成为统一思想、凝聚共识的过程。这样，规划才能得到大家的认同，在历史上站得住。”[12]
这实际上是强调，开展教育规划活动要发挥民主原则，注重公共的民主参与。通俗地说，公众参与就是给大家一个发表意见的机会，实现群众参与社会改革与发展的权利，具体到学校办学来讲，就是教师、学生和家长拥有参与学校管理和教育活动的权利和义务。
为了更好地理解“参与”的概念，需要明确一下“参与”和“参加”的区别。很多人往往把“参与”误解为“参加”，其实这是认识上的误区。“参加”往往是社会公众响应政府或社会的号召，为了完成上级布置的任务，被动地加入某个项目的活动。公众“参与”则是一种关于发展的新的思路和方法，它强调社会公众最了解自己的需求，通过参与活动，他们能够帮助自己，解决自己的问题。以学校为例，教职员工应当自下而上地介入从调研、策划到实施、评估的学校改革与发展活动的全过程，而不仅仅是学校改革与发展过程的被动接受者。教职员工只有在参与学校改革与发展的过程中，才得到自身的发展。
教育学者楚江亭指出：“目前的公众参与大多仅停留在规划制定的初期，制定过程中和其最后定稿却没有公众参与；规划的实施、评价过程也没有公众参与；且在大多数情况下，公众参与属于事后参与、被动参与、局部或暂时参与；甚至在某些领导眼里公众参与可有可无，没有多大的价值。”[13]这说明，我国教育规划的公众参与目前尚停留在形式化阶段或表浅阶段，还远远不是深层次参与、实质参与。要发动公众真正参与教育规划活动，仍然有很长的路要走！这种真正意义上的公共参与，不仅仅表现在调研阶段的意见发表，还表现在文本制定阶段的献计献策，以及在实施和评价阶段的问责和监督！