自然资源（基本）法立法可行性研究报告，本文主要内容关键词为：自然资源论文,可行性研究报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图法分类号 D912.6
一、自然资源（基本）法立法的客观依据
自然资源（基本）法立法不仅是一种理论上的推断，更是国内外自然资源形势和我国自然资源法律生活的必然要求，具有坚实的客观依据。
1.从自然资源角度看自然资源立法的必要性
(1)全球资源问题及资源战略是我国自然资源立法的国际背景。自工业革命以来，随着自然资源大规模开发、利用和全球经济一体化进程的加快，资源问题已成为人类面临的四大问题之一，日益受到各国政府和国际组织的高度重视。当代生态环境哲学的兴起，可持续发展观的提出，从根本上动摇了传统的经济发展模式和资源环境价值观，全球资源发展战略导向呈现出崭新的态势。通过资源环境法以达到自然资源的高效合理利用，已成为各国和全球资源管理中最有效的方式之一。我国是世界上的国土大国和人口大国，在全球自然资源开发利用体系中占有重要的地位，因此，重视自然资源法体系的建立，协调好国际国内资源开发、利用、保护中的各种关系，意义深远而重大。
(2)我国自然资源现状及其发展态势显现了加强自然资源立法的迫切性。我国是一个自然资源大国，资源总量居世界前列，但我国又是一个人口大国，各种自然资源的人均拥有量远远低于世界人均水平。这就是我国国情的基本特征之一。我国自然资源开发利用形势也异常严峻，土地资源水土流失，沙漠化威胁严重，耕地锐减，地力下降，污染加剧；农业分摊水量降低，城市严重缺水；森林覆盖萎缩，草地退化，物种濒危面扩大；矿产、能源资源供需矛盾突出。由于技术资金投入的不足和管理不善，资源浪费严重，开发利用率低。自然资源的耗竭、退化和严重不足，已成为制约我国经济发展的基础问题。我国自然资源态势的一个显著特点是地区分布很不平衡，呈明显的东西和南北分异。我国的经济发展又呈东、中、西三大梯度带，资源优势与经济发展的公平合理衔接问题突出。我国经济仍处于工业化过程中，高速的经济发展对自然资源产生持续不断的需求，资源压力日益严重。在这种形势下，以立法的形式确保自然资源的持久利用就显得尤为重要。
(3)自然资源的基本属性是自然资源立法的对象基础。自然资源的系统存在，使其具有整体性、有效性、稀缺性、多宜性、地域性和一定的国际共同性等基本属性。这种基本属性的多样性决定了保护和开发利用自然资源而结成的经济社会关系的复杂性。资源的整体性要求人们利用资源的活动，应立足于自然资源综合整体，遵循单个自然资源要素及其所组成的自然资源体系时空演变规律；资源的有效性刺激人们不断开发利用资源，决定着资源利用的基本特征和方向，其价值体现为确立资源价值观，实行资源有偿使用制度；资源的稀缺性迫使人们不断地发掘新资源、寻找替代，探索资源高效利用的新途径，要求社会以法制手段力求达到资源公平合理的代内分配和代际分配；资源的多宜性带来了资源利用的复杂性；资源的地域性要求自然资源立法遵循因地制宜原则，既要考虑地区公平协调，又要打破地区封锁，实现资源优势互补；资源的国际共同性要求国际社会的交流与合作。以上诸方面的特征和属性要求，构成了自然资源（基本）法立法的客观基础。
2.从法律角度看自然资源立法的必要性
(1)我国自然资源法律体系的框架结构有待进一步科学化、合理化。法律体系功能的发挥要通过法律体系的结构来实现，法律体系的结构本身就体现着法律体系的功能。因此，构建法律体系首先需要的是赋予该体系一种科学合理的结构。纵观我国自然资源法律现状，由10部单行法集合而成的法群形态，是我国自然资源法律体系框架的现实。从其外部结构而言，忽视了部门法律的整合和部门利益的协调，结果导致法律体系整体功能难以发挥；从其内部结构而言，对自然资源的开发、利用、保护、治理的关系处理不当，资源供需紧张，利用效益低下，破坏浪费严重；从其法制系统结构来看，立法、执法、司法、守法和法律监督等各个环节相互脱节，整个法制系统不能高效运作，法律预期目标难以实现。由此可见，我国的自然资源法律体系已经到了必须对其结构重新进行安排，顺应世界自然资源法发展的历史潮流，加速由法群形态向体系化推进的关键时期。
(2)我国自然资源法律制度面临重大变革与创新。我国现行自然资源法律大都是计划经济体制下的产物，而从1992年开始的经济体制的根本性转变，已使得大部分自然资源法律暴露出不能完全适应市场经济体制需要的严重缺陷。其集中表现在：自然资源产权制度存在突出问题，特别是资源产权虚置，资源流转制度亟待建立和完善，资源有偿使用制度、价格制度、核算制度和宏观调控制度尚待建立、完善和合理化等。这种状况导致我国自然资源市场配置和国家调控均处于“失灵”状态，使整个自然资源呈现低效益性、非持续性。
(3)我国自然资源法律自身存在诸多缺陷亟待解决。总体考察我国现行自然资源法律的规定，侧重实体法规定、欠缺程序法规定，重于公法调整、疏于私法规制，重视法律义务的确认，轻视法律权利的赋予，重在国内法规制、缺少国际法合作，原则性规定居多、具体性规定不足，主观性规定突现、客观性规定欠缺等等，都是我国现行自然资源法律自身存在的缺陷和不足，从而使我国现行资源法律的规定，处于一种失衡状态，较大消弱了它们的可操作程度和对自然资源的保护力度。
(4)我国自然资源单行法之间关系有待协调与理顺。自然资源这一概念是发展的，随着人类取得和利用自然资源技术的进步和社会经济发展，自然资源的范围也在发生着相应变化。而我国目前实行的是针对不同资源，分别单项立法的立法模式，这必将因缺乏综合性自然资源法而随自然资源科学界定和范围变化产生新的法律空白，从而造成立法浪费。同时，自然资源在生态系统中总是处于一种相互配合、相互依赖的共同进化过程之中。但我国的自然资源法律之间调整对象交叉，法律效力层次混乱，执法权争夺或推诿，部门利益冲突严重，综合部门作用发挥不够，法律已成为扩张部门权力、维护部门利益、提供部门保障的法律工具和手段。因此，协调与理顺单行法之间关系已成为我国自然资源法制建设的客观要求。
3.制定自然资源（基本）法势在必行
(1)自然资源（基本）法是克服现行自然资源立法存在法律漏洞的需要。这是自然资源（基本）法的首要价值和功能。基本法将通过其调整对象的整体性、调整方法的综合性、调整原则的共同性、法律规范的概括性、结构体系的开放性，实现弥补法律缺陷这一目标。
(2)自然资源（基本）法是协调单行法之间关系的需要。单行法之间的矛盾和冲突，保护了个体利益和短期利益，损害了国家利益和长远利益，构成我国现行资源法律存在的主要问题。要从法律上根本克服和协调它们之间的矛盾和冲突，惟有把它们纳入基本法律的统帅之下，使它们遵循统一的法律原则和法律规则方为有效。
(3)自然资源（基本）法是指导自然资源法律修改与完善的需要。基本法立法并不意味着用它取代单行法，相反，基本法目标和功能的实现，法律制度的创建和创新，还都有赖于单行法自身的健全与完善。但是由于基本法的缺位，单行法的修订工作没有一个明确的指导思想、法律根据和法律原则，从而使得这项工作难以摆脱旧观念的束缚和部门利益的纠缠，最终只能是一种修修补补，不能达到预期目的。因此，基本法的制定对于现行法的修订具有十分重要的意义。
(4)自然资源（基本）法是构建与完善我国自然资源法律体系的需要。自然资源法律体系应是一个在自然资源分类基础上，以基本法为龙头，以单行法为基干，以各种行政法规、部门规章和地方性法规等为主体，以相邻有关法律为补充的效力层次分明的有机系统。制定自然资源（基本）法正是弥补我国自然资源法律体系结构缺位的重要步骤。
二、自然资源（基本）法立法的现实条件
1.可持续发展和自然资源系列理论逐步成熟是基本法立法的理论基础
可持续发展思想涉及资源、环境、技术、投资、市场等诸多方面，但从总体和长远看，只有资源与环境才是决定持续性的主要因素，而其中又以资源利用为中心问题。同时，伴随资源问题的日益实出，自然资源的科学研究不断拓展和演化，诸如资源价值论、资源核算论、资源产业论等资源科学理论日臻成熟，这些成果奠定了自然资源（基本）法立法的理论基础。
2.《中国21世纪议程》和党的十五大精神是基本法立法的政策基础
1994年我国政府制定了《中国21世纪议程》，赋予了自然资源合理开发、利用、保护非常重要的地位，确定了自然资源的可持续发展战略。党的十五大报告进一步确立了可持续发展对于现代化建设的战略指导地位，并对自然资源的开发、利用、保护与节约等给予高度重视，这一切都为自然资源（基本）法的制定创造了良好的政策环境与政策支持。
3.社会主义市场经济体制的逐步建立和完善是基本法立法的体制基础
随着市场经济体制的建立和完善，市场开始成为合理配置资源的主要手段，对资源的管理也由过去单一的行政形式向多元化方向发展。这种经济体制的根本转变，为适应形势而进行的基本法立法中的基本法律制度的创建，奠定了市场经济体制基础。
4.我国自然资源法制建设的突出成就是基本法立法的法律基础
自80年代以来，我国自然资源法制建设已获得长足进步，自然资源法律体系框架已初步形成。这一体系框架的初步形成，使我国自然资源法制建设初步做到了有法可依、有规可循，并在自然资源的开发、利用、保护和管理中发挥着积极作用，从而为基本法的立法提供了坚实的经验根据和法律基础。
5.我国自然资源的调查和研究成果是基本法立法的工作基础
对我国自然资源进行调查、考察和研究是进行自然资源开发、利用、管理和保护的前提，也是制定相应法律的基础。40年来，大规模的自然资源综合考察已扩展到全国各地，区域性综合考察，全国性资源利用战略和重大问题研究等取得丰硕成果，新方法、新技术的广泛采用大大强化了自然资源研究成果的科学化程度，这都在客观上为基本法制定奠定了基础。
三、自然资源（基本）法立法方案与替代方案比较研究
经过深入调研，广泛征求立法机关、专家和政府自然资源管理机关的意见，在考察国内外立法例和案例的基础上，现就基本法和其他5种具有代表性的自然资源立法方案予以方案可行性比较、方案启动时机比较和方案整体简要评价，以便立法机关进行立法方案选择。
1.单行法修改方案
该方案认为我国已有10部自然资源法律，多部自然资源法规，已基本形成法律体系框架，不必要制定自然资源基本法，适应形势需求，对现行单行资源法进行修订和制定新的单行法即可。
(1)该方案的条件与基础。从理论与实践条件看，各类资源确有巨大差异，需要不同的管理方法和法律制度来调整，单行法的完善对于自然资源的开发、利用、保护有实际推动作用；这一方案易与现行法律、管理体制衔接，能够节约立法成本，加之现有立法、执法、司法条件相配套，可行性较大。从现行管理体制对该方案的支撑度看，现行管理体制可以很好地支撑该方案，但我国管理体制改革的趋势与现行单行法所维护的制度和体制相悖，因此这一方案难以得到中长期的有力支撑。
(2)该方案的法律功能。从对于完备自然资源法律体系的作用看，单行法之间矛盾、重叠和冲突，仍将难以得到较好解决，不利于自然资源法律体系的建立和完善。从对自然资源共性与个性的体现看，本方案能较好体现自然资源的个性，针对性、操作性强，但不利于体现共性，不利于资源关系的综合调整。从对管理体制改革及制度创新的作用看，本方案维护现有管理体制，与现行法律制度相容，对管理体制改革将有阻碍作用，进行制度创新的动力不足，阻力较大。
(3)该方案的障碍与克服。本方案最主要的障碍就是如何在没有基本法指导条件下实现单行法的协调与共同法律制度的创新，这仅靠单行法自身“零售式”地完善是难以克服的。
(4)该方案的立法实效。从近期看，本方案最易实现，具有操作性且能节约立法成本，但从中长期看，该方案不能适应自然资源的综合调整和管理体制改革需要而立法实效较差。
2.环境保护法方案
该方案认为自然资源和环境问题的实质在于人类经济活动索取自然资源的速度，超过了自然资源本身及其替代品的再生速度和向环境排放废弃物的数量，超过了环境的自净能力。对自然资源的合理利用就是对环境的保护。因此，应将自然资源的开发利用保护和环境保护综合考虑，统一立法，以减少可能的法律冲突。
(1)该方案的条件与基础。环境与资源密不可分，自然资源利用不当会引起环境问题，将自然资源的利用保护和环境保护纳入同一法律，有其合理性和必要性，可以在立法过程中解决有关法律冲突与协调问题，节约法律运行成本，并且环境保护法和自然资源法都较齐备，制定统一法的基础较好。
(2)该方案的法律功能。从对完备自然资源法律体系的作用看，该方案将环境保护与自然资源利用保护法律结合为一个部门法，进行统一法指导下的单行法修订，有利于自然资源法律体系的完备。从对环境保护和资源保护的作用看，本方案强调自然资源开发利用对环境的影响，有助于减少环保成本，提高环保效益，同时将合理利用自然资源和防治环境污染放在同等重要地位，利于提高人们的资源保护意识，实现环境保护目的。从对制度创新及管理体制改革的作用看，该方案有利于自然资源共性法律制度创新，促进自然资源管理体制改革。
(3)该方案的障碍与克服。该方案的障碍可归结为两个方面：一是环境保护法不能替代自然资源法。二者侧重点不同，立法目标不同：环境保护法的核心是控制环境污染和遏止生态破坏，其目标重在保护环境，治理污染：自然资源法的核心是合理利用和保护资源，其目标则要求开发与节约并举、保护与利用并重。此外，两者法律关系的内容和调整方式也有不同。二是环境保护制度和自然资源法律制度存在本末差异，难以协调共存于一部法中。因此，环境保护法方案不能克服自身的理论缺陷和客观障碍。
(4)该方案的立法实效。由于环境保护法方案自身存在的逻辑错误和操作困难，最终难以实现对自然资源关系的综合调整，立法实效不会理想。
3.国土法方案
该方案认为自然资源是国土资源的有机组成部分，应针对整个国土资源进行立法，以防自然资源法和其他国土资源法可能发生的冲突。
(1)该方案的条件与基础。从理论条件看，本方案在理论上几乎是完美的，它从自然资源与社会资源相结合的角度，将人们在国土资源开发利用、治理保护和管理过程中发生的社会关系，作为一个整体进行调整，比较合理。本方案完全符合可持续发展战略把经济发展与人口、资源、环境结合起来，全盘考虑，统筹安排的要求，调整方式优势。本方案有助于解决关联法律的冲突，能减少制度运动成本，改善法律执行效果。但是该方案的现实基础是很薄弱的。我国自1985年至今，在国家计委国土地区司的具体指导下已经进行了10余年的国土规划、整治工作，其重要性日趋明显，但其法律基础和管理体制基础依然薄弱。
(2)该方案的障碍与克服。该方案的主要障碍就在于，目前条件下，国土法难以制定；即使能够制定，也只能是一个“口号性”立法，操作性较差，无法替代自然资源基本法。
(3)该方案的立法实效。基于该方案存在重大障碍，其立法和法律实施成本是高昂的。
4.基本法方案
该方案认为应针对自然资源自身的共性，制定一个调整基本自然资源关系，规定基本资源法律原则和法律制度的自然资源基本法，但其并不否认单行法的修改与完善。
(1)该方案的条件与基础。从理论优势来看，本方案以自然资源的共性特征为客观依据，能充分体现自然资源在实现可持续发展中的关键作用，能够在提高自然资源利用效率的同时，加强对自然资源的保护，有助于推动自然资源管理体制的改革，能提供科学、详细、可操作的具体法律制度，支持立法目的的实现。从方案的客观条件看，制定自然资源基本法的各个方面的条件已基本具备。
(2)该方案的障碍与克服。本方案的主要障碍在于：基本法如何与相关法律协调；基本法能否制定出充分体现自然资源共性的法律制度；基本法的制定和实施能否冲破现行管理体制的阻力。通过前文对自然资源基本法制定的客观依据和现实条件的分析可以看出，基本法方案存在的障碍经过努力是可以克服的。
(3)该方案的立法实效。本方案从自然资源的共性出发，在肯定单行法作用的前提下，进行基本法立法。本方案仅以自然资源的永续利用为立法目标，这相对于其他方案最为单纯。立法者能够对立法目标及拟制定的法律规范进行更为广泛的调查、论证，基本法将更具科学性，能充分体现立法目标。本方案理论优势明显，客观障碍经过努力可以克服，该方案能产生巨大的社会效益和经济效益，立法实效最好。
5.通则式方案
该方案认为确有必要制定一个综合性自然资源法，但目前制定自然资源基本法的条件欠成熟，主张借鉴民法的立法模式，先制定一个原则性的，规定自然资源关系大体框架的自然资源法通则。
(1)该方案的条件与基础。这与基本法方案是一致的。
(2)该方案的法律功能。通则的功能次于基本法，不能很好地协调单行法间的冲突；法律空白较多，导致执法和司法主体随意性增强，自然资源主体权利受损可能性增加；法律稳定性不足，造成法律制度、人员、机构配置的浪费，加大法律实施成本。
(3)该方案的障碍与克服。该方案的障碍与基本法基本相同，但其克服难度较小。它不要求法律制度和管理体制改革一步到位，而是在现有条件下，先立通则以应急需，再根据自然资源法律关系的变化和管理体制的改革逐渐修改、完备，最终在此基础上制定自然资源基本法。这种方式，社会承受力相对较高，也较易达到。
(4)该方案的立法实效。本方案的立法实效优于其他方案，但次于基本法方案。
6.法典编纂式方案
本方案倾向于直接进行单行法修改，不另制定基本法。它与单行法修改方案不同之处在于：它强调由国家权力机关统一进行，在修改过程中遵循统一原则，有目的地减少单行法之间可能的冲突。这一方案在理论上可行，在实践上也有立法机关支持。但该方案选择，也必须制定一个类似《立法纲要》的修改标准，才能达到立法目的。
7.各种方案启动时机比较
通过以上方案的可行性比较，我们对各方案的启动时机作出如下安排：
单行法修改方案的现有条件较好，但中长期支撑和立法实效不好，因此应在基本法或通则式方案启动后再启动。
环境保护法方案的客观条件较好，但因其存在理论上的逻辑错误和制定中的困难，而不宜启动。
国土法方案的理论条件优越，但客观基础很差，启动时机远未成熟。
基本法方案在理论和客观条件的支撑上，都已基本成熟，且能够一步到位，立法稳定性好，不会造成社会资源的浪费，因此应尽快启动此方案，使其尽早产生经济效益和社会效益。
通则式方案的理论与客观条件已成熟，易于实现，但法律空白多，稳定性差，我们建议在难以启动基本法方案的前提下，启动该方案。
法典编纂式方案的启动条件必须是已制定出尽可能详细的立法纲要，提前启动本方案达不到立法的目的。
8.各种方案整体可行性评价
最优立法方案应符合下述标准：(1)能充分尊重自然资源发展的客观规律，体现自然资源的双重性特点；(2)能充分体现可持续发展战略和社会主义市场经济体制要求；(3)具有详细、严密和可操作的制度；(4)同等条件下，付出人力、物力、财力最少，即以最小的立法成本获得最大的立法收益；(5)方案缺陷少，且易克服，实现立法方案的可能性大。
根据这一标准，我们征求数十位专家意见，确定自然资源立法方案综合评价因素，并请他们进行定性评价。同时还征求20余位专家意见，采取多因素加权求和法，选定要素，确定权重，赋予分值，并请他们逐一量化打分，进行定量分析。综合两方面因素，我们对方案整体作出如下简要评价：
(1)单行法修改方案确有必要，也很重要，但它不能替代自然资源基本法。
(2)环境与资源紧密相关，资源问题是本，环境问题是末，环境保护法不能替代自然资源法，且两者难以协调共存，因此本方案不宜采用。
(3)国土法方案在理论上较优，但条件远不成熟，因此国土法可以作为远期立法目标。
(4)通则式方案虽易实现，但难以适应中长期需要，立法成本浪费严重，为次优方案。
(5)法典编纂式方案与单行法修改方案和通则方案类似，也不是最优方案。
(6)基本法方案建立在自然资源共性的客观基础上，与单行法互为补充，管理体制障碍将伴随我国政府机构改革而解决，立法稳定性较好，因此，本方案是现行条件下的最优方案。
四、自然资源（基本）法框架结构设计
自然资源基本法为目前我国自然资源立法的最优方案。其框架结构主要包括：(1)总则：包括调整对象和基本原则；(2)分则：主要涉及基本法律制度的构建、法律适用；(3)附则：说明实施生效日期及解释权限等。具体阐述如下：
1.调整对象
自然资源基本法的调整对象是：公民、法人、自然资源管理部门在自然资源开发、利用、保护和管理过程中发生的社会关系。
2.基本原则
可持续发展原则；资源有偿原则；开发与节约并举原则；开发与保护并重原则；资源合理配置原则；资源开发促进区域平衡发展原则；资源代际之间公平分配原则；其他基本原则。
3.基本法律制度
自然资源基本法律制度的设立，应以下述几点为目标：(1)在尊重客观规律的基础上，确保自然资源的综合利用和多目标开发；(2)确保自然资源有偿使用，实现自然资源资产化管理；(3)注重对资源的保护，在强调自然资源生态效益的前提下，实现与社会效益、经济效益的最佳结合；(4)协调各自然资源主体之间的利益，理顺自然资源开发、利用、保护、管理中的社会关系。据此，自然资源基本法应当包括以下法律制度：
(1)主体法律制度。自然资源法律关系主体应包括：自然资源所有权主体、自然资源勘查权主体、自然资源开发利用（经营）权主体、自然资源管理主体等类型。基本法应明确各种自然资源法律关系主体的法律地位、权利义务及其应承担的法律责任。
(2)产权法律制度。基本法应当把确立多样化、多层次的自然资源财产权体系作为自己的目标。根据自然资源自身特征，应分别不同情况建立起不同的产权体系：对于产权界限比较清晰的自然资源，应在平衡公共利益和所有者与使用者利益前提下，将自然资源的权益分配给不同的产权主体，包括国家、地方政府、企业和个人。对于产权界定不十分清晰，只能作为准公共物品的自然资源，应改变目前政出多头的产权结构，由某个利益相对统一的经济组织作为单一的所有者来管理该自然资源，以减少相互危害的外部性，从而实现对各种自然资源的有效利用、保护与管理。
(3)自然资源价格制度。自然资源价格是实现自然资源市场配置的信号与杠杆，是市场与计划两种机制共同作用的结果，基本法应在建立有效的产权制度和健全的政府管理体制下，在严格国家宏观控制的基础上，放开自然资源价格，建立国际、国内统一的自然资源市场。
(4)自然资源交易制度。自然资源基本法应引入民法的基本原则和发事契约理论、代理制度等内容，建立自然资源交易的基本形式，构建一套完整的自然资源交易规则，为自然资源的有效交换与流转，实现自然资源的优化配置和自然资源的有偿利用提供制度保障。
(5)自然资源核算制度。基本法应从实物和价值两方面统计、核定，确定自然资源总量和结构变化以及各类自然资源的平衡与投入产出效益，将我国自然资源核算工作纳入国民经济核算体系，应从自然资源核算主体、一般原则、范围和方法、核算程序等方面作出规定。
(6)自然资源宏观调控制度。这是克服自然资源市场配置“失灵”的必然要求，具体应包括以下制度：
第一，自然资源规划制度。该制度涉及统一规划和区域规划两个方面。
第二，自然资源保护制度。这主要是针对土地、森林、矿产、水等资源设定的特殊保护制度，以保证国家安全和可持续发展。
第三，开采许可证制度。这是指开采自然资源的单位或个人依照法律取得开采许可的制度，属于一种国家的直接管理职能。
第四，自然资源税费制度。这是对自然资源的开发、利用和管理过程中，由自然资源的开发利用人缴纳的一种税收和规费。
第五，自然资源基金制度。这是为自然资源的保护、管理和培育特设的一种制度。
(7)法律责任制度。基本法应就违反自然资源法所应承担的法律责任形式、归责原则、究责程序和机构等作出规定。
(8)资源纠纷的解决制度。基本法应就各种自然资源纠纷的构成要件、解决方法和当事人的方法选择权作出规定。
4.法律适用
(1)自然资源基本法律制度与现行各自然资源法律制度的衔接。自然资源基本法是自然资源方面的统帅性和根本性法律，对各单行自然资源法律起着指导和统摄作用，这就要求各单行自然资源法律所确定的法律制度不得与基本法确立的法律制度相抵触相冲突。为此，在立法中应作好以下几个方面的工作：
第一，通过修改自然资源单行法，删除与自然资源基本法不相吻合的法律制度。
第二，各自然资源单行法中尚未设立的自然资源法律制度急需依照基本法创设。
第三，各自然资源单行法可针对不同类型自然资源的特性，设置一些仅适用于某一资源领域的特有制度。
(2)自然资源基本法与国际法的衔接。
第一，我国自然资源基本法应与国际接轨。在立足本国自然资源法律现实的基础上，注意吸收其他国家有关自然资源方面的立法成功经验。
第二，发生在我国境内的自然资源开发、利用、保护、管理活动应适用我国自然资源法。当基本法与我国参加的国际公约、条约相矛盾时，适用我国参加的国际公约与条约的规定，但我国声明保留的除外。
5.附则
(1)自然资源基本法的时间效力。
(2)自然资源基本法的解释权限。
五、自然资源（基本）法与现有管理体制的改革与创新
自然资源基本法的制定和实施，需要有相应的管理体制改革或管理制度创新相配套、相衔接。基本思路应该是立法促改革，以改革促立法。
1.我国传统的自然资源管理体制弊端分析
长期以来，我国对自然资源的管理主要通过行政手段进行，伴随经济发展和改革推进，原有管理体制暴露出诸多弊端。主要有：
(1)国有资源性资产的所有权未能得到强化，管理纠纷频发；(2)自然资源管理体系条块分割，各自为政，缺乏有效的协调和综合；(3)自然资源资产化管理和资源化管理职能相混同，只强调了管理的“看家”功能；(4)传统事业型机制，不利于建立资源“造血功能”；集体所有的资源重开发利用、轻保护节约，重处罚、轻监督，自然资源的开发利用充满短期行为。
2.我国自然资源管理体制改革的主要障碍
(1)一些部门和地区不愿放弃因历史原因形成的管理格局所带来的管理权限。
(2)一些部门从本部门工作的便利出发，总想控制一部分自然资源。
(3)在资源有偿使用的条件下，各部门都想通过控制自然资源，获取较多的经济利益。
(4)传统管理体制部门重叠，机构宠杂，人浮于事，改革带有牵一发而动全身的特点。
3.自然资源管理体制改革的基本定位
我国自然资源管理体制改革的基本定位应该考虑以下几个方面：
(1)将经营管理职能和行政管理职能剥离开来。自然资源的行政管理实际上是将资源从物质形态上或实物形态上进行的管理，包括自然资源的权属管理、存量管理、增量管理、保护开发和利用的宏观管理，采用的主要手段是行政手段和计划管理方式。自然资源的经营管理实际上是价值管理或资产化管理，它要求培育完善的资源市场体系，通过公平、公正、公开的市场竞争，实现资源的优化配置，要求运用经济手段调节资源的开发和利用，促使人们节约资源，充分合理利用资源，提高资源的使用效率。
(2)将综合管理职能和部门管理职能结合起来。我国原有的自然资源管理体制是按照自然资源的自然属性和特征的分类管理或部门管理，缺乏综合管理和协调。只有二者结合，统一协调，综合管理，才能达到合理开发、注重节约，才能保证自然资源的可持续利用，才能保证自然资源的整体保护和全面管理。
(3)将宏观管理与微观管理结合起来。应当首先明确中央有关部门及地方政府有关自然资源管理部门对资源管理的三种职能：一是政府作为国有自然资源资产所享有的管理职能；二是政府作为资源的社会管理者享有的管理职能；三是政府作为宏观调控者应享有的管理职能。在国家和地方政府自然资源宏观管理的基础上，在微观层面上，由自然资源经营企业作为市场主体自主经营自然资源，自然资源资产经营可以通过三种方式与企业衔接：一是自然资源性资源作为投资进入企业；二是由企业向自然资源性资产的所有者支付租金；三是通过现代公司制度或股份制改组，按照一定法律程序取得企业对资源性资产的占有和使用权。
4.我国的自然资源行政管理体制的改革思路
(1)建立全国自然资源行政管理的综合性机构。该机构直属国务院，其主要职能应该是：第一，代表国家行使国有资源的终极所有权管理；第二，统一管理和协调各自然资源管理部门的工作；第三，统筹规划自然资源开发、保护和利用的各项重大战略和制定自然资源综合开发、保护和利用的中长期计划。第四，统一制定有关自然资源综合管理的全面性政策和行政法规；第五，负责考察和统一掌握全国自然资源的基本状况和信息并定期发布；第六，协调行政、经济、法律、科技手段对自然资源的管理；第七，处理和解决关系全局的自然资源开发、保护、利用的重大问题；第八，调查和分析自然资源法制的问题和对策。
(2)建立各省（市、自治区）自然资源行政管理综合性机构。其职能在各省范围内与全国自然资源行政管理综合性机构相一致。
(3)在条件成熟的情况下，对现有自然资源管理部门进行分类改组。
5.国有自然资源的经营管理体制的创新思路
可将我国目前正在探索和实践中的自然资源经营管理体系划分为三个层次：
(1)国家资源性资产所有权专司机构——国有资产管理机构。国家国有资源资产管理部门（如国土资源掊）作为国务院行政机构的一个组成部分，从宏观上管理全国国有资源性资产管理工作，其职责主要有：第一，贯彻执行国家关于国有资源性资产管理的法律、法规和政策，拟定全国性的国有资源性资产管理制度，组织实施并监督执行；第二，组织对全国资源性资产的调查和统计管理工作；第三，依法界定中央政府管辖的国有资产产权，确定各部门、各单位经营使用的国有资源性资产产权范围；第四，推动中央政府管辖的国有资源性资产的优化配置，组织对国有资源性资产的评估及确认；第五，协调处理各部门、各行业、各地区、各单位在国有资源性资产管理方面的关系。
地方各级国有资源性资产管理机构。其职能除在管理范围和权限大小上同国家国有资源性资产管理部门有所区别外，其他方面大致相同。
(2)国有资源性资产经营机构。这是在各级政府有关部门下设立若干资源性资产经营公司，作为专门经营国有资源性资产的特殊企业法人，经营专司机构授权范围内的国有资源性资产，它作为国有资源性资产代表，行使出资者权能，承担国有资产保值增值的责任。
(3)使用国有资源性资产的公司或企业。这些企业包括捕捞业、采掘业、畜牧业等，它们均拥有企业法人财产权，依法自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展，照章纳税，在充分竞争的市场环境中依法行使法人财产权，对出资者承担国有资源性资产的保值增值责任。
六、结束语
通过全方位的研究论证，我们认为，自然资源基本法方案是现有条件下的最优方案，它不仅有其紧迫性、必要性和现实性，还有其可行性、可操作性、长期稳定性。因此，建立将自然资源基本法列入九届人大立法规划。本研究报告仅是自然资源立法改革研究工作的第一步，仅仅是开始，还有诸多的问题和大量的工作，等待进一步研究、论证和完成。