税收对就业的影响及其政策选择，本文主要内容关键词为：税收论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就业不仅是一个经济问题，更是一个关系国计民生的政治问题。近年来，我国就业问题日益严峻，劳动力供需间的矛盾逐渐加大，沉重的就业压力已经成为影响我国经济发展和社会稳定的“瓶颈”。税收是政府进行宏观调控最重要的工具之一，对促进就业起着积极的作用。本文从经济学角度分析税收与就业的关系，以期为我国在促进就业税收政策的选择上提供相应的理论依据。
一、我国就业现状及走势
随着社会转轨和经济转型的推进，我国劳动力供需之间的矛盾日益加深：根据国务院新闻办2004年4月26日发布的《中国就业状况和政策》白皮书，截至2003年年底，我国总人口达到12.92亿，16岁以上的适龄劳动人口为99889万人，其中城镇42375万人，农村57514万人；2003年我国城乡从业人员达到74432万人，其中城镇25639万人，占34.4%，农村48793万人，占65.6%。（注：国务院新闻办《中国就业状况和政策》白皮书，2004年4月26日。）中国社科院2002年度《人口与劳动绿皮书》认为中国城镇的实际失业率已达到7%的警戒线；如果再加上农村目前1.5亿左右的剩余劳动力，我国就业问题异常严峻。（注：许文等《税收与就业问题思考》，《税务研究》2003年第10期。）
目前我国的就业压力主要来自于下岗失业人员、农村剩余劳动力和新增未就业劳动力。按照这种构成，在今后一段时期内，失业人群会有不断扩大的趋势，主要原因如下：一是在加入WTO后的初期，一些技术含量低、竞争能力弱的传统行业，如农业、汽车、冶金、电子通讯等行业将受到很大冲击，产生相当多的失业者，而且随着政府机构改革的推进，大量的冗员也会加入到失业者的行列；二是今后几年我国每年将新增劳动力1200万至1300万，而从社会可提供的就业岗位来看，即使保持目前的经济增长速度，每年也只能新增800万个左右的工作岗位；三是目前有大约1.5亿的农村劳动力需要转移；四是高校连年扩招带来的大批毕业生、大量的复转军人安置等，这些都给就业带来了巨大压力。从预测结果来看，我国今后10年劳动力供求状况如下表。
推算过程中，按GDP年均增长7%就业弹性为0.13。
我国今后10年劳动力供求状况预测 单位：万人
年份
2004
2005
2010
2015
劳动力供给量
76238
76998
97841
82387
劳动力需求量
74156
74831
77796
80457
劳动力剩余量
2082
2167
20045
1930
资料来源：郭继严、王水锡《2001～2020年中国就业战略研究》，经济管理出版社2001年版。
从预测结果可以看出，2004～2010年我国的劳动力供给上升趋势明显，而需求增长缓慢，供需缺口逐年加大，就业形势十分严峻，这种状况到2015年以后才可有所改观。
二、税收与就业关系的经济学分析
失业率是衡量一个国家宏观经济运行状况的重要标准，税收是国家调控宏观经济的重要工具，必然会对就业产生影响。税收对就业的影响是通过影响劳动供需实现的，这种影响呈现出两种态势：促进就业或者抑制就业。对于我国而言，主要是如何促进就业，因而笔者仅从劳动供需角度分析税收如何促进就业。
（一）税收能够增加劳动需求
一方面税收能增加劳动总需求量。劳动总需求量是指社会在一定时期内愿意并能够提供的总的工作位数，或者是所有经济部门愿意并能够雇用的劳动力的总数量。税收对劳动总需求量的影响主要体现在两个方面一是通过促进经济发展增加就业岗位。经济发展是增加就业必不可少的条件，也是扩大劳动需求的根本所在。二是直接扩大就业需求。主要是通过对于企业多雇佣人员或者多雇佣特定对象（主要是弱势群体）进行税收优惠来实现的。而且，税收能够影响劳动需求结构。劳动需求结构主要是指因不同的工作岗位对劳动技能的不同需要而形成的需求构成。利用税收调整劳动需求结构是指在劳动总需求量一定的前提下，配合国家政策，对有利于经济发展的产业和部门给予一定的税收优惠，从而增加这些部门的就业量。
（二）税收能够调节劳动供给
一方面税收影响劳动总供给量。劳动总供给量是指社会在一定时期内愿意并能够提供的总劳动量，它取决于人口数量、劳动人口在总人口中的比重等因素。税收的影响主要体现在两方面一是控制人口数量。人口数量的激增是造成就业压力大的一个根本原因，应发挥税收在控制人口数量上的作用。二是影响人们的行为。税收对劳动的影响，还表现为对劳动的收入效应和替代效应。收入效应是指征税后减少了个人可支配收入，促使其为了维持既定的收入和消费水平而减少或放弃闲暇，增加工作时间替代效应是指由于征税使劳动价格下降、闲暇价格上升，促使人们以闲暇代替工作。从税种上来看，对此影响最大的是个人所得税和消费税，从税率上看，累进税率产生的影响最大。另一方面税收影响劳动供给结构。劳动的供给结构是指社会上能够提供的各种劳动的构成，主要是指劳动力的年龄结构、教育程度等等。税收对劳动供给结构的影响也主要体现在两方面：一是提高劳动力素质。一般而言，失业人群主要由素质较低的劳动者构成。可以通过税收政策鼓励教育和对劳动者的培训来提高劳动者的素质。二是为失业者提供资助。开征社会保障税可以给工作的人免除后顾之忧，增加劳动力的合理流动，创造出更多的就业机会。
三、现行促进就业的税收政策的主要内容及存在问题
（一）现行促进就业的税收政策的主要内容
近年来我国促进就业的税收政策大致上可以分为两部分：一部分是2002年以前对“待业人员”和“特殊群体”的税收优惠；一部分是2002年12月27日财政部和国家税务总局联合下发的《关于下岗失业人员再就业有关税收问题的通知》（财税[2002]208号文）以及此后相关的一系列规定。这些优惠政策分散于各个税种之中，本文予以简单归纳。
1.2002年以前促进就业的税收政策。(1)针对“四残”人员的税收优惠：一是对残疾人员为社会提供的劳务免征营业税；二是对民政部举办的福利工厂和街道办的非中途转办的社会福利生产单位，凡安置“四残”人员占生产人员总数35%以上的，暂免征收所得税，凡安置“四残”人员占生产人员总数的比例超过10%未达到35%的，减半征收所得税。(2)针对下岗职工和待业人员的税收优惠：一是下岗职工从事社区居民服务取得的营业收入，3年内免征营业税和个人所得税，税法中列举了家庭清洁服务、养老服务等7种免税项目；二是新办的劳动就业服务企业，当年安置城镇待业人员超过企业总人数60%的，经主管税务机关批准，可免征所得税3年，免税期满后，当年新安置待业人员占企业原从业人员总数30%以上的，经主管税务机关批准，可减半征收所得税2年（待业人员包括待业青年、国有企业转换机制的富余职工、机关事业单位精简机构的富余人员、农转非人员和“两劳”释放人员）。(3)对部队转业干部和退役士兵的税收优惠：一是从事个体经营的军队转业干部，3年内免征营业税和个人所得税，为安置自主择业的转业干部而新办的企业中转业干部占职工总数60%以上的，3年内免征营业税和企业所得税；二是对安置自谋职业退役士兵达到职工总数30%以上，并与其签订1年以上劳动合同的新办服务型企业（除广告、桑拿、按摩、网吧、氧吧外）和新办的商贸企业（除从事批发、批零兼营和其他非零售业务的商贸企业外），3年内减征或免征相关的营业税和企业所得税，对不足30%比例的，安置退役士兵占其职工总数1%的，减征2%的企业所得税，对自谋职业的城镇退役士兵从事个体经营（除建筑业、娱乐业以及广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧外）的3年免征营业税、城建税、教育费附加和个人所得税。
2.2002年以后促进就业的税收政策。根据国家税务总局联合各部委陆续出台的各种规定，下岗失业人员是指国有企业下岗职工、国有企业失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员、享受最低生活保障并且失业1年以上的城镇其他失业人员。从2003年1月1日到2005年12月31日，上述人员再就业过程中可享受下列优惠：一是对新办的当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上的（含）服务型企业、商贸企业以及下岗失业人员从事个体经营者（除建筑业、娱乐业、广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧外，除从事批发、批零兼营以及其他非零售的商贸企业外），3年内免征营业税、城建税及教育费附加、个人所得税和企业所得税；二是对于现有服务型企业及只从事零售业务的商业零售企业，在2005年底以前，如果新增岗位中吸纳的下岗失业人员达到企业职工总数30%（含）以上的，3年内每年减征30%的企业所得税；三是国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制并符合规定条件的，3年内免征企业所得税；四是提高增值税和营业税的起征点。销售货物的起征点由原来的月销售额600元～2000元提高到2000元～5000元，销售应税劳务的起征点由原来的月销售额200元～800元提高到1500元～3000元，按次纳税的起征点由原来的每次（日）销售额50元～80元调整为每次（日）150元～200元，营业税按期纳税的起征点从月营业额200元～800元调整为月营业额1000元～3000元，按次纳税的起征点从每次（日）营业额50元调整为每次（日）营业额100元。
（二）现行促进就业的税收政策中存在的问题
上述政策的实施，有力地促进了我国的就业。据统计，截至2004年6月30日，全国已有229万下岗职工享受了各项再就业税收优惠政策，税务部门已落实再就业减免税额107.29亿元，减免税务登记工本费3635万元，享受再就业税收优惠的人数已达229万人。（注：厉征《再就业税收优惠过百亿》、中国税务报2004年8月6日。）但是，这些政策仍有许多不尽人意之处，具体表现在以下两点：
1.缺乏长期性和稳定性。目前我国促进就业的税收政策形式比较单一，未能形成具有明确目标的政策体系，各种优惠分散于各个税种；而且税收优惠的期限比较短，如《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》中规定的执行期限为2003年1月1日至2005年12月31日，而我国就业问题在近十几年内仍十分严峻。这就造成一方面新办的企业事实上可能享受不到优惠政策；另一方面容易诱导企业的短期行为，引发很多问题，如有的2002年底前已领取营业执照的个体工商业户就会注销原证件，重新办理营业执照和税务登记证，等等。
2.缺乏协调性和针对性。对于现行税收优惠政策，不仅享受优惠的主体不很了解，就是有些税务人员也很难掌握。一是对“新办企业”概念模糊，目前税务机关判定新办企业的标准是是否在规定的时期内在工商部门登记，这就使一些老企业改头换面，堂而皇之地享受税收优惠。二是享受税收优惠的主体过窄，仅仅包括政策中提及的，事实上，随着经济的发展，非公有经济吸纳就业人员问题更应引起重视。三是在新办企业享受税收优惠的比例上，有30%、60%不等，还有的一个人也可享受优惠，有的企业安置了下岗职工如果达不到比例就不能享受优惠。而且在计算下岗职工比例的方法上过于复杂，相关政策中对于“企业职工总数”并没有明确的界定，造成了各地执行标准的不一致。四是税收优惠没有体现出国家的产业政策。如对劳动密集型的中小企业、第三产业等在政策优惠中没有予以突出。
四、完善就业税收政策的思考
从促进就业的角度来完善税收政策，在理论界是一个比较新的课题。笔者从党的十六届三中全会提出的“五个统筹”出发，以新一轮税制改革为契机，结合我国的实际，提出自己的一些思路。总而言之，就是要根据我国失业问题的具体情况，遵循“以人为本”的科学发展观，既能够体现就业优先增长的宏观目标，同时还应具有长效性，建立促进就业的长效机制。
（一）准确、科学、合理地制定促进就业的税收优惠政策
1.准确界定促进就业税收政策的适用对象及范围。现行促进就业的税收政策中的“待业人员”、“下岗人员”等都有着严格的界定和经济转型的特点，享受税收优惠的大都是有城镇户口的人和国有企业改制中的富余人员。事实上，随着经济体制改革和政治体制改革的不断深入，人们的就业观念和就业去向已经有了明显的改变，大量的劳动者在非公经济部门就业，他们的失业问题也应引起关注。因而，应扩大促进就业税收政策的适用范围，享受税收优惠的主体应包括：城镇失业人员（包括机关事业单位分流人员）、农村富余劳动力和失地农民、农转非人员、16周岁以上的初高中毕业生、大中专毕业生、转业干部和退伍军人未安置工作者、“两劳”人员和“四残”人员等。另外，对于个体工商业户、私营独资和合伙企业给予明确的界定，以免造成税收优惠的混乱。
2.科学界定促进就业税收政策的期限。如前所述，未来十几年内，我国劳动力的供需矛盾异常尖锐，就业问题将长期作为党和国家的工作重心之一。而我国现行促进就业的税收政策大都是以3年为一个周期，甚至还有1年期的税收优惠。对个人和企业在促进就业方面的税收优惠哪些是临时性的、哪些是长期性的应有一个明确界定，在界定时要坚持两个原则：一是既要确保政策落实，避免纳税主体的短期行为；二是对纳税主体的经营性质进行核实，防止骗取税收优惠行为的出现。
3.合理界定各级税务机关的职权范围。有调查显示，各级税务机关在执行促进就业的税收政策时，存在着如下问题：一是有些办税人员对税收优惠不是很了解；二是一些地方的税收优惠并未落实；三是有些地方细化的规定脱离实际。因而，笔者建议以市级税务机关为单位，组织有关税务人员集中学习促进就业的税收政策。对于各地可浮动的税收优惠政策，省级税务机关结合本地的实际情况，确定适合本省的优惠程度，一旦确定，下级税务机关不得随意更改，如果情况特殊，必须经省级税务机关批准备案后方可实施。
（二）税收优惠政策的侧重点
1.税收政策要向中小企业倾斜。据统计，目前我国中小型企业有791万家左右，占全部注册企业总数近99%，工业总产值占全国工业总产值的60%；中小企业缴纳的工商税收占全国工商税收总额的50%；就业人数占就业总人数的70%，在新增就业机会中占80%。（注：杨卫华等《发展中小企业亟需改革税制》，《税务研究》2003年第12期。）可以看出，中小企业的发展程度直接关系到就业水平的高低。因而，在税收政策上，应向中小企业倾斜。具体要做到以下几点：一是完善增值税。把增值税由生产型改为消费型，消除重复征税，降低企业税收负担；降低小规模纳税人的征收率，把工业企业和商业企业的征收率由现在的6%和4%分别降为4%和3%，以缩小增值税两类纳税人之间的税负差距。二是改革企业所得税。在统一内外资企业所得税的基础上，降低企业所得税税率，年应纳税所得额在30万元以下的中小企业，适用20%的优惠税率，年应纳税所得额在10万元以下的中小企业，可采用10%的税率。三是规范税收优惠。延长对中小企业减免税的期限；提高计税工资、捐赠等的扣除标准；缩短固定资产折旧年限；加大对安置失业人员、“特殊人员”企业的税收优惠力度。
2.税收政策要向第三产业倾斜。随着生产力的发展，从事第一、二产业的人口比重下降，从事第三产业的人口比重上升是一个必然的趋势：改革开放以来，我国第一产业从业人口的比例从1980年的68.7%降为2002年的50%；第二产业的从业人口由1995年的23%降为2002年的21.4%。20世纪90年代以来，我国第三产业每年吸收就业人口近800万。尽管如此，我国第三产业2002年28.6%的就业人口比重比中等收入国家低20个百分点，比发达国家低近30个百分点。（注：贾民《从就业弹性的角度看我国的就业问题》，《宏观经济管理》2004年第4期。）我国的第三产业还很不发达，很多行业如金融、保险、社区服务等还处于刚刚起步的阶段。因而，利用税收政策促进第三产业的发展对促进就业具有重要的意义。笔者建议对于刚成立的新企业的减免税期从企业获利年度开始算起根据第三产业中各行业吸引劳动力程度的差异制定不同的税收优惠，比如社区服务等人们不愿从事但吸收劳动力又多的行业，可以在税收减免期结束后再根据其吸收劳动力的状况制定更优惠的税收政策，促进这些行业的发展。
3.税收政策要向农村倾斜。农业人口多是我国的一个基本国情，农村1.5亿剩余劳动力的就业问题解决得好坏，直接影响我国就业政策实施的成败。因而，采取有效措施解决农村过剩劳动力的问题具有重要意义。在税收政策上，可以从两方面努力：一方面鼓励就地吸收劳动力；另一方面，积极开拓新的就业领域。可采取以下措施：一是深化、巩固农村税费改革成果，有条件的地方尽快取消农业税和农业特产税，对从事农业培训、农耕、病虫害防治等企业和单位免征一切税收。有资科显示，近期南方许多地方出现了“民工荒”，在很大程度上就是因为农民负担的减轻和粮食价格的上涨激发了农民种粮的积极性。二是鼓励农副业的发展，对从事种植、养殖、编织等农副业的农民予以税收上的支持，比如对农村集贸市场免征税收，取消屠宰税等。三是对农村第二、三产业予以税收优惠，鼓励其就地吸收劳动力。四是对于从事农民工劳务输出的企业和单位，实行减免税政策。
4.税收政策要向外向型经济倾斜。随着经济全球化进程的加快，发展外向型经济成为促进经济发展。解决就业问题的必由之路。据统计，目前外商投资企业直接雇佣的员工高达670万人，（注：陈全明等《我国劳动就业的走势及战略对策》，《经济与管理研究》2003年第4期。）每年直接的劳务输出近百万人。具体来说，可从三个方面完善税收政策：一是完善出口退税制度，合理调整关税政策。对所有从事出口的企业（国家规定的特殊物资除外）实行彻底的退税制度，不仅要退增值税和消费税，城建税和教育费附加等也要退合理利用WTO有关保护国内产业的规定，最大限度地保护民族工业，以维持和提高就业水平。二是促进招商引资。充分发挥我国将成为“世界工厂”的优势，对于外商投资创办的劳动密集型企业给予更多的税收优惠。但要注意一点，就是税收优惠的制定不能由当地政府制定，只能由上级税务机关制定，以确保税法的严肃性。三是鼓励劳务输出。劳务输出是缓解我国就业压力的一条重要途径。对依法设立的劳务公司给予减免所得税、营业税的税收优惠；对一些地区存在的易货贸易形式的劳务输出，对其以输出劳务换取的进口货物免征关税。
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