税收执法责任制存在的问题及对策透析，本文主要内容关键词为：责任制论文,税收论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、税收执法责任制运行中存在的问题及原因
从推行税收执法责任制几年来的实践看，税收执法责任制目前主要存在三方面问题，一是地区发展不平衡；二是机制建设不足够，责任制对执法行为的约束机制还没有真正建立起来，在一些地方制度文件化，考核综合化，追究形式化；三是执法监督不力，监督机构涣散，制度抽象，监控手段落后，信息渠道不畅。
产生以上问题的原因是多方面的，归纳起来，大体有以下几个方面的原因：
1.一些单位认识不到位，思想不统一，尤其是有的主要领导对推行税收执法责任制的重视程度不够。在推行执法责任制过程中，少数单位和执法人员仍存在一些模糊或者片面认识。有的同志担心推行执法责任制会束缚手脚，影响改革、发展；有的同志认为推行执法责任制是自己与自己过不去，是对执法人员的不信任；有的同志表面上看对执法责任制很明白、很支持，但是一到实际工作中就采取实用主义等等。思想问题主要源于两个方面：一是认为目前缺乏推行执法责任制的外部环境。由于地方经济利益的影响，有的地方政府在制定地方性政策时，常常是在事先没有征求税务部门意见的情况下，制定了有关的涉税条款，特别是在招商引资、发展地方经济方面，政府习惯于拿减免地方税收来作为吸引外资的优惠条件，造成纳税人与税务部门的执法产生不必要的冲突，形成税务部门、纳税人、地方政府之间纠缠不清的“三角矛盾”。二是认为目前缺乏推行执法责任制的内部环境。推动税务部门运作的原动力目前还主要是税收任务计划，在一定条件下，一些税务部门单纯追求税收任务的完成，本身就构成了阻力。在以组织收入为中心的税务部门，完成每年的税收任务就是“硬道理”，国家税收最主要的职能就是组织收入。
2.执法人员的业务素质参差不齐，执法水平高低不等，这也限制了执法责任制的全面、有效推行。税收执法人员自身素质的高低，很大程度上决定了税收执法责任制实施效果的好坏，目前税务系统的执法人员文化程度有高有低，业务能力有强有弱，综合素质参差不齐。虽然现在税务系统大兴学历教育，但学历教育过分强调了“学历”，而忽视了素质教育，税收执法人员的综合素质没能从根本上得到提高。“高学历”“低素质”的人员普遍存在。不少执法人员没能熟练地掌握一到两项税收专业技能，许多税收执法人员自身对地方税收法规的理解就经常出现偏差，因而对税收违法行为的处理缺乏正确明晰的思路，往往以执法违法行为来处理税收违法行为，造成知法违法或不知法违法的结果。比如对拒不申报纳税和恶意拖欠税款的税收违法行为，某些执法人员在采取税收保全措施和强制措施时，在没有履行正确法律程序的情况下就扣押或拍卖了纳税人的货物和商品，造成了执法违法。
3.责任制本身具有制度建设上的缺陷。执法责任制从萌芽、试点运行到体制设计，本身就一直存在着三大缺陷。其一，责、权、利不配套，不对等，缺乏一种管理制度中应有的责、权、利协调关系。从严格意义上讲，推行执法责任制应该权责一致、奖惩并举。只有压力，没有权利和利益的责任制是不完整的责任制。但是由于公务员工资制度的相对固定化和“税收执法能级管理”，未普遍推行，“奖惩并举”的“奖”现在还不能制度化。其二，推行执法责任制的权责主体和责任追究权责主体不明确，职能分解不清晰，部门缺位、机构缺位、职能缺位，推行执法责任制的执行体制没有真正建立起来。其三，单腿独行，跳“独脚戏”，与行政管理责任制脱节。税务机关作为重要的行政执法部门，把实行税收执法责任制作为推进依法治税的切入点和突破口先行一步，以此带动和影响其他工作一并跟进，这是一个现实的选择。但也由此带来这样一个需要面对和协调的问题：即税收执法责任制的适用对象是税收执法人员，而不包括税务行政管理人员。考核评议及过错责任追究也仅限于税收执法人员。由此产生在同一单位税收执法人员常常被责任追究，而行政管理人员却处于相对超脱的状态，在税务人员心理及客观上产生不平衡。
4.执法责任制运行存在体制缺陷。税收执法责任制运行至今，之所以对税收执法行为的约束机制没有建立起来，根本原因就是推行执法责任制时，没有从征管过程中的执法体制上下功夫，岗责体系、考核体系。追究体系“三大体系”没有建立起来。一是缺乏科学的岗责体系。科学划解岗位，明确各个岗位的执法责任，是实施执法责任制的基础。没有科学的岗位责任体系，实施执法责任制，执法时责任不清，考核时依据不足，追究时对象不明。经过多年持续不断的税收征管改革，机构几经调整，权责几经组合，地税系统按照新的税收征管法的要求，基本上明确了税收征收、管理、稽查相互制衡的分权管理模式。但是，在税收的具体执法领域，还没有建立起脱离粗犷型的管理格局，还没有走上精细化管理的道路。目前，岗位的分解仍是粗线条的，不够具体、不够明确，细化程度还不够。相应的岗位责任也是粗略的，与具体岗位联系不够紧，清晰程度不够。在这样粗犷的岗位和责任格局中推行执法责任制，责任制的要求、责任制的规范难以转化为对具体岗位上执法行为的约束力。
二是缺乏严密的考核体系。严密的考核体系是实施执法责任制的关键。没有考核，各岗位的执法状况就没有一个公正的评判，责任也就无从落实，责任追究也就失去了凭依的基础。从考核的原理来看，考核的实质就是回到原行为作出的条件下，对照既定的行为原则，看行为的后果是否与考核或执法标准相符。传统意义上的考核，存在一个本身固有的两难问题：如果对所有执法行为都做彻底的回归分析，那结果就造成大部分的效率浪费在验证一些正确的执法行为上；如果不做彻底的回归，又难保某些违法或过错行为不被漏掉。所以传统的考核，采取抽样方式选择考核路径是必然的选择。但是，在岗责清晰的前提下，随着执法环节的流程化，传统考核的固有矛盾是可以克服的。克服这个矛盾的基本方法就把考核机制化，建立一套针对各岗位的完整的考核体系，把这个体系有机地内化到执法流程中，与执法岗位一起，在执法流程中共生共存，共同发挥作用。这样就能够对各岗位的执法情况按相关法规要求作出及时的评价，并明确相关责任。
二、进一步推行税收执法责任制的目标及对策
进一步推行税收执法责任制既是贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，又是促进税务部门依法行政，贯彻依法治税方针的具体体现。推进执法责任制是一项系统工程，要按照“统一规划、分步实施、重点突破、渐次推进”的原则，以提高人们对执法责任制思想认识为切入点，以科学配置和依法明确执法职责、确定执法岗位、细化执法程序和标准为基础，以完善执法考核评议机制为支撑，以执法过错责任追究为手段，以建立相应的激励机制为保证，将加快推行税收责任制作为依法治税的重中之重，进一步向深度和广度推进。
（一）以提高思想认识为切入点，营造推行执法责任制的社会氛围
思想是行动的先导，思维方式决定行动方式。要不断推进税收执法责任制，首先必须提高对实行税收执法责任制重要性的认识，努力转变思想观念。在现阶段推行税收执法责任制的重要性和必要性主要体现在以下几个方面：第一，加快推行执法责任制是党和国家对各级执法机关的要求，也是推进依法治国、促进依法行政的必然选择。党的十五大、十六大报告指出，要建立和加快推行行政执法责任制；国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。”第二，推行税收执法责任制是规范执法，强化税收征管的重要措施。实行执法责任制，通过明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，可以有效避免大而化之的粗放式管理，实现精细化管理，进而强化税收征管。第三，推行税收执法责任制是促进税收事业发展的需要。推行执法责任制有利于创造良好的税收环境，加大执法力度，保证税收任务完成；有利形成一个良好的自我约束、相互制约的管理机制，保证税收执法准确、合法，提升税务机关执法形象。
推行责任制是一项具有根本性、全局性和长远性的工作，在当前的依法治税工作中处于龙头地位。要全面推进执法责任制，必须以提高思想认识为切入点，采取多种形式转变观念，营造推行执法责任制的社会氛围：一是提高各级领导干部对推行执法责任制紧迫性和重要性认识，加强领导，明确领导责任。领导有决心，有决策，群众才有干劲，基层才有动力。推进执法责任制关键在领导，重点在基层。要实行“一把手”工程，“一把手”应该是本单位执法责任制的第一责任人，要形成主要领导带头抓，分管领导具体抓，法制部门牵头抓，相关部门配合抓的“四抓”格局。二是组织全体税务人员对推行税收执法责任制的意义、具体内容和实施要求进行学习，使大家充分认识推行税收执法责任制的重要性、必要性。
（二）以规范岗位设置为立足点，构建科学的岗责体系
定岗定责，明确执法责任，构建科学合理的岗责体系是推行执法责任制的基础。在构建岗责体系时要注意把握以下几点：一是要根据法律、法规和规章的规定，明确各执法机构对外、对内应承担的法定职责，明确执法依据和执法权限，从总体上解决执法中“越位”和“缺位”问题。二是要确定执法岗位，分解执法职责。要将执法职责层层分解、落实到每个岗位和个人，做到职责明确，责任到人，解决执法人员“干什么”的问题。制定岗位职责是整个税收执法责任制的基石和首要环节，岗位职责设定不好容易出现责任不清等问题。其具体设置应按责权不交叉、权力不失控、管理不缺位的原则，并结合人事制度改革的客观情况，科学设置岗位，合理配置人力资源。划分责任时，要综合衡量每个执法岗位的职责权限，综合考虑各岗位工作量的多寡、执法难易程度以及执法风险的大小，以此来划分执法责任，明确税收执法各种权力的行使边界，做到以事定岗、以岗定人、以岗定责、权责相当。岗位职责是国家税收法律规定的具体化，要根据法定职责、法定权限和统一的征管模式，按照税务行政执法流程，把税收征管工作细化为具体的执法岗位。三是要根据确定的岗位和职责，制定履行岗位职责必须完成的工作流程。工作流程要合理细化，要具体规定详细的工作步骤、顺序、时限、形式和标准，解决好“怎么干”的问题。制定工作规程要细。作为体系中的关键环节，工作规程是执法人员在履行岗位职责时，必须遵守的规定和操作程序，其设定必须在法定的前提下统一便于操作，对于税收执法工作的步骤、顺序、时限、形式和标准的设定要详细、具体。另外，工作规程设定要处理好每个“接口”环节，力避出现盲区，使每个执法环节有机衔接，从而保证税收执法活动有序、规范、高效的运行。四是要全面推行执法公示。一方面要按照分解后的岗位职责，以书面形式明确每个执法人员的执法职责和任务；另一方面要通过标示牌和宣传窗等形式，将每一个执法岗位的执法人员的工作职责、执法权限、操作程序进行公示，接受群众监督。五是要尽快制定下发全国统一的税收执法责任制岗位职责和工作规程。各地必须按范本的统一规定，结合本单位本系统的实际，进一步细化岗责体系，明确职权，配置岗位。
（三）以考核评议为支撑点，不断提高考核评议水平
科学的考核运行机制是推进税收责任制的关键。提高考核评议水平，一是要建立以执法质量为主要内容的考核指标体系。开展考核评议必须建立相应的考核指标，要围绕执法质量确定考核内容、标准、途径。二是要改进考核手段，充分利用科技手段进行考核。增加推进执法责任制的科技含量，积极研制计算机考核软件，尽快实现由过去人工考核为主，机器考核为辅，向机器考核为主，人工考核为辅转变，尽量减少考核中“人为”的因素，实现考核结果的公正、公平。三是要正确运用评议考核结果。要把执法考评结果作为评介干部的重要标准，实行一票否决。
（四）以科学界定过错责任为精细点，不断完善执法责任追错机制
一方面，要依法、科学界定过错责任。税收执法责任制是一种内部监督机制，税收执法过错与税收违法违纪，既有相同点，又有不同之处。推进执法过错追究首先要界定过错追究与行政处分的界线和联系。要进一步细化哪些违法行为要给予过错追究，哪些违法行为要给予行政处分；区别无意过错与主观故意，一般工作过失与严重失职渎职，首次初犯与屡查屡犯的界线；确定的责任追究形式、种类、范围、方法必须在法律、法规赋予的权限范围内，不能与法律、法规相抵触。对于法无禁止，又无明确规定的追究手段和方式，既要大胆尝试，又要适度，既要坚持有错必究的原则，又要体现人文关怀。通过科学界定过错责任，修订完善追究办法，使执法过错追究更具体、更细化、更具操作性。另一方面，要建立法规部门与同级纪检、监察部门联动机制。执法监督和执法监察都是监督行为，二者既有联系又有区别。在推行责任制过程中要建立与监察部门的联系反馈机制，定期进行数据交换，互相提供有关线索，以便对违法、违规行为及时发现、及时查处、及时纠正。一是相互提供案件线索，相互交换信息。法规部门要建立定期与纪检监察部门联系会议制度，定期交换信息。二是相互移送案件。
（五）以建立执法责任制激励机制为着力点，不断完善推行执法责任制的配套措施
要加大资金投入。推行执法责任制需要大量的资金作支撑，要像抓税收信息化建设那样抓执法责任制。如果说推进税收信息化是加强税务系统硬件建设的话，那么推行执法责任制则是加强税务系统的软件建设，硬件、软件同等重要，都需要资金投入。要从中央财政和地方财政拨出专门经费，用于执法责任制软件的研制和开发，拿出执法责任制考核专用资金专门用于考核奖励，重奖执法优秀单位和个人，以调动各地推行执法责任制的积极性，由要我干变为我要干。
要提高法规部门的政治经济待遇。各级税务机关的法制部门担负着促进依法治税的重任。推进执法责任制涉及面广、难度大、要求高，需要不断提高法规部门的地位，需要一支政治强、作风硬、业务精的法规队伍。为保证执法责任制和执法过错责任追究到位，要提高各级法规部门和法规人员的待遇，可以对负责执法过错责任追究的法规干部发放执法监督津贴。对敢于坚持原则、工作出色、德才兼备的法规干部，要优先提拨使用。
大力推行能级管理。针对现实执法中“多做多追究、少做少追究、不做不追究”的现状，要改革奖金、福利分配制度，大力推行能级管理制度，以能定级，以级定奖，能力强、贡献大的多拿奖，彻底解决干好干坏一个样，干和不干一个样的问题。要采取定期轮岗的办法，实行执法岗位与行政管理岗位的轮岗，解决对执法人员与行政管理人员宽严不一的问题；执法岗位间的轮岗，让所有人员亲身感觉各岗位的执法难度和岗位间的差异，在工作中相互理解，相互支持。
（六）以资源共享和职能调整为融合点，妥善处理与推行执法责任制相关的关系
目前与税收执法责任制同时运行的还有其他模式，如目标责任制、岗位职责制等等；对工作质量的考核也有不同类型的考核，如征管质量考核、目标责任制考核和各部门对基层的单项考核等等。全面推行税收执法责任制，必须处理好与执法责任制相关的关系。
在逐步整合各种考核方式。税务系统内部多个部门经常对基层单位分别进行检查考核，容易造成多头、重复考核，造成基层难以应付，因此，必须对现有的责任制运行方式和考核方式进行合并、整合。对不必要的要进行取消，对与执法责任制相同或相近的要统一到执法责任制上。在处理与推行执法责任制相关关系上首先要处理好与征管质量考核的关系。税收执法责任制考核已经涵盖的税收执法的全过程，执法考核包含征管质量考核，征管考核必须为执法考核服务。征管质量考核是以具体征管单位为对象，将日常征管活动分为征收管理环节、稽查环节、征收环节，然后设定若干比率进行量化考核，达到提高征管质量的目的；税收执法责任制是以岗定责，以岗位职责和工作规程为标准进行考核、追究的执法监督体系，它所指向的对象不仅有具体征管单位，而且还有具体的执法人员，不仅涉及到执法单位的利益，而且涉及到执法人员的利益，覆盖了从政策执行、征收管理到减税免税、手续费提退、行政复议、应诉等诸多执法环节，其内涵比征管质量考核更丰富，范围更全面，要求更规范，所以，要将征管质量考核合并到执法责任制考核中，与执法责任制推行有机结合。
要实行职能重组，努力实现考核专业化。通过业务重组和增加法规部门工作人员，逐步把所有考核、检查划归各级法规部门统一实施，建立统一的班子，实现一套班子考核、数据共享的考核方式，以减轻基层接待压力，切实提高工作效率，促进征管质量的提高与执法质量的规范。