国库现金管理模式研究——兼论我国国库现金管理体制改革，本文主要内容关键词为：国库论文,现金论文,管理模式论文,管理体制改革论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国库现金管理的三种模式
国库现金管理模式受到一定阶段经济发展水平和政策环境的影响，同时也与政府部门，特别是财政部门的理财观念有关。在经济发展史上，国库现金管理模式经历了以下几种形态的演变，分别为：
（一）中央银行完全经（代）理国库。在这种模式下，中央（联邦）和地方财政资金的入库和资金的拨付都通过中央银行的结算系统进行，中央银行不对国库内财政资金的沉淀部分支付利息，财政部门也不用支付手续费给中央银行。这种体制在市场经济发达国家的早期阶段和实行计划经济体制的国家都存在过，是一种初级的、较为原始的国库现金管理模式。采用这种模式是考虑到中央银行是政府的一个职能部门（或者说是提供公共产品的一个部门），它的收入和支出都按照行政机关的相关办法执行，对它收费或者付费没有任何意义。因此，财政部门没有对国库资金进行理财的观念，导致国库资金不能体现自己的时间价值。而且，财政资金收入的上缴和拨付长期游离于中央银行之外，各部门和地方各级政府想方设法套出国库资金存放到商业银行，以收取可观的一般存款利息。
（二）国库资金存入商业银行。在一些市场经济较发达的国家，国库资金在中央银行保留一定余额以后，其余的部分存放在经过招投标产生的商业银行。例如，美国联邦财政部在美联储保留50亿美元的库底资金以后，其余国库资金都存放在中标的商业银行，财政部收取存款利息，同时，为了保证财政资金的安全性，需要商业银行提供信誉度较高的抵押品予以保证，如等额的国债、优秀的企业债券等。在这种模式下，财政部与商业银行是一种商业关系，商业银行在付息的同时也要对财政部收取手续费。
（三）国库现金直接进入货币市场进行短期投资。财政部在中央银行保留了一定余额的库底资金后，剩余财政资金可以用在货币市场上进行短期投资，以获取短期投资收益。如英国财政部在保留10亿英镑在英格兰银行后，其余资金可以在货币市场上从事国债或优秀企业债券的购买与回购等短期投资活动。在美国，州和地方政府财政部门采用这种模式管理国库现金的现象较为普遍。与此同时，制定专门的法律规定国库资金的投资范围和投资种类，并要求提高投资的透明度，以降低投资风险，保证投资的安全性。
以上三种模式并不是绝对的分类，很多情况下，财政部门是综合采用两种或三种模式进行国库现金的管理。例如，一部分国库资金存放中央银行后，在商业银行又存放一部分，然后一部分投资到货币市场获取收益。同时，国库现金管理还得考虑到与中央银行货币政策的协调配合。之所以对国库现金管理模式进行这样的分类，是基于以下的比较分析，以期对我国国库现金管理体制改革提供参照和帮助。
二、各种国库现金管理模式的比较
对上述三种模式进行比较，可以发现它们存在以下几方面的差异：
（一）国库资金的使用效益相差较大。中央银行完全代理国库时，国库资金不存在使用效益，因为它不能给财政资金带来任何收益。相比之下，第二种模式比第一种模式的收益要高，由于通过招投标后，中标的商业银行会支付财政资金活期存款利息，在财政资金基数规模很大的情况下，这笔利息收入非常可观。第三种模式下，财政资金收益最大，主要是因为在确保安全性和流动性的条件下，国库资金可以有选择的进行短期投资，所获得的投资收益一般高于活期存款利息收益。
（二）国库资金有不同的安全性。国库资金存放在中央银行不动用，风险几乎为零，它具有最高的安全性。第二种模式的安全性也很高，因为一般情况下，国库部门要求中标的商业银行提供等额的资产对存放的国库资金提供保证。比如，一亿美元的国库资金存放在一家商业银行，那么，这家商业银行必须手头保留安全性很高的、面额不低于一亿美元的国债、优质企业债券或其它证券，以保证这一亿美元的安全。此外，国外较健全的存款保险制度也从另一个角度保证了国库存款的安全。第三种模式下的国库资金安全性最低，因为短期投资存在风险，特别是在货币市场波动较大、行情不稳定时，投资失误就很容易使投资受损。在实践中，就曾发生过运用国库资金进行货币市场投资而招致亏损的情况。当然，在允许国库资金进行短期投资的国家或地方政府，都有明确的法律规定国库资金的投资方向和范围，以限制国库现金管理部门从事风险高、期限长的投资。
（三）金融市场的发达程度不同。发达的货币市场为国库现金管理提供了良好的平台，只有在发达的货币市场上，国库资金才有投资的机会和余地。当前，国库现金可以从事短期投资的国家和地方，无不具备发达、完善的货币市场。相反，落后、单一的货币市场很难适应国库现金管理的需要，这些国家的中央政府和地方政府国库管理部门很少甚至不开展国库资金的短期投资活动。美国在早期货币市场不发达的情况下，国库资金也只有存放在联邦储备银行这一条途径。只有随着货币市场的发展和完善，国库资金有了可供短期投资的工具后，才出现国库资金投资到货币市场上的概念。
（四）受不同财政管理体制的制约。一般来说，国库资金出现短期、临时性短缺时，必须有适当的渠道筹集收入，否则国库将出现支付困难。在不允许财政向银行透支的情况下，财政部门只有发行短期国债来弥补这种临时性资金短缺。而且也只有这样，才能与国库资金的短期投资进行良好配合、协调。所以，在第二、第三种国库现金管理模式下，财政部门有权在适当的时候通过发行短期国债来调节国库的现金流。另外，还需要有其它财政体制的支持，比如建立先进的财政管理信息系统、健全的国库集中支付制度和完善的政府采购制度，以确保国库资金使用的集中统一。
（五）技术支撑存在差别。在第三种模式下，需要国库现金管理部门人员有先进的现金管理技术，能够对国库资金的收入、支出和余额有较准确的估计和预测。应用统计、经济计量等技术方法，对收支进行较好的估计，减少估计和预测的误差。同时，能够灵活有效的对闲置资金进行短期投资组合。
可见，不同的管理模式都有其历史原因，受一定时期经济、政策环境的制约。但是，随着环境的变化，国库现金管理体制也应该随之改变，以追求财政资金安全性、流动性、盈利性的合理统一。
三、我国国库现金管理的历史与现状
建国以来，我国基本上没有注重对国库现金的管理，属于典型的第一种模式，即中央银行（中国人民银行）完全经理国库。国库资金不仅没有使用效益，而且国库资金的入库和拨付都非常分散，财政部门无法对国库资金进行全面掌握和控制。随着我国近几十年经济的发展和市场经济体制改革的深入，货币市场得到一定程度的发展，国库集中支付制度和政府采购政策也相继出台，客观上具备了国库现金管理的一些条件。理论界和实务部门对此提出了许多建议和思路，围绕国库的现金管理展开了很多有益的探讨。同时，国库管理部门也开始采取有针对性的措施，其标志就是从2003年1月1日起，各级人民银行（没有人民银行分支行的地方由商业银行或信用社）对存放的国库现金支付利息。
2003年以前，我国规定由中国人民银行经理国库，特别是1995年通过的《人民银行法》，明确中国人民银行履行经理国库的职责。
2002年，财政部和中国人民银行联合发布了《国库存款计付利息管理暂行办法》（以下简称《办法》）。该办法决定，自2003年1月1日起对国库存款计付利息。这个政策的出台，是对传统的财政资金管理模式的一个重大改革，它意味着我国国库现金管理体制改革开始了正式的起步。
那么，目前实施的国库现金管理模式，即人民银行支付利息给各级财政，会对我国国库管理产生什么影响呢？笔者认为主要有：
其一，地方各级财政部门开始有了理财意识。由于存放在人民银行的国库资金可以获得利息，地方各级财政部门想方设法加快财政资金的入库进度，同时考虑在不影响预算拨款的情况下，尽量延缓一般性支出和对下级财政的转移拨付。这是我国财政部门现金管理观念的一大进步，因为这从根本上改变了财政部门以前不考虑国库资金时间价值的意识。
其二，有利于推进国库集中收付制度的实施。以前，地方政府为了获得利息收入，千方百计将财政资金从国库中套出，存放到商业银行，或者把预算外资金规模扩大，以获得可观的利息收入，结局是国库资金脱离监督。现在，预算内和预算外资金存放在国库都可以获得利息收入。所以，在一定程度上有利于将预算外资金统一到预算内，为国库集中收付制度的全面实施打下坚实的基础。
第三，受到现有财政体制制约。因为商业银行利息的支付大于人民银行利息的支付，所以，不能排除一些财政资金游离于国库外的情况。而且存放在商业银行的财政资金利息收入不受人大预算约束，政府部门可以自由支配，所以他们有足够的动力维持原状，把国库存款存放在商业银行而不是当地人民银行。
其四，权利与义务不对等。国库资金收取利息，同时支付手续费给代理银行是一种平等的制度安排。实行国库现金管理的OECD国家都对代理银行支付手续费。我国国库现金管理才起步，当前只能对国库资金收取利息而不付费，这影响到了银行部门的经济利益。对中央银行而然，作为国家行政机关没有利润目标，但是对于那些代理商业银行和信用社而然，在国库资金收支过程中，投入了一定的人力、物力，却得不到补偿，经济利益明显受损。
四、关于我国国库现金管理体制改革的建议和思路
（一）改变当前国债发行模式。我国的国债发行实行限额管理，采取的不是大部分OECD国家所实行的国债余额管理发行制度。缺少短期国债严重影响到国库现金管理，一方面，不利于我国货币市场的发展，国库资金的短期投资受到严重约束。另一方面，缺少短期国债，不利于财政部门资金余缺的调剂，当财政部门出现临时资金短缺时，只有发行中长期国债来弥补，缺乏灵活手段。无论是理论上还是实践上，国库现金管理都需要与国债管理相辅相成、密切配合，因此，我国要尽快实行国债余额发行制度。
（二）国库现金余额存放在商业银行。条件具备时，在较准确确定国库库底资金数额以后，借鉴美国联邦财政部的经验，把困置资金存入商业银行，并且要求商业银行提供足额、高信用等级的金融工具予以担保，同时对商业银行的代理服务支付相应的手续费。作为一种制度安排，这充分体现了财政部门和商业银行之间的平等地位。同时，强化了国库管理部门和人员的理财意识，树立为公众服务的意识。特别注意的是，在我国还没有建立起存款保险制度的情况下，为了保证国库资金的安全，代理商业银行必须提供等额的证券予以担保。
（三）国库资金余额进入货币市场运作。为了获得比商业银行利息更高的收益，我国国库管理部门可以借鉴英国、瑞典等国家和美国地方政府财政部门国库现金管理的经验，在货币市场上运用国债回购、现券买断、金融机构同业拆借，以及发行短期国债等办法，提高国库资金的收益率。当然，这种模式是当前最高级、最发达的国库现金管理体制，它不仅需要货币市场的高度发达，还对国库现金管理人员提出了很高的要求。同时，必须制定相关的法律法规对国库资金的投资范围、期限、种类等做出严格规定。对我国来说，这需要成熟的客观条件和基础，我国现阶段距离这种目标还比较远。
（四）从严控制省及省以下地方政府财政部门使用国库资金进行短期投资的活动。地方政府部门具有强烈的投资冲动，在我国现行行政体制下，地方政府可能借助国库现金管理之名，行政府实业投资之实。结果必将带动巨大的财政风险，影响财政的正常收支，甚至危及到政治稳定。可行的办法是从严控制省及省以下地方财政部门的国库现金管理活动，特别是短期货币市场投资活动。也可以选择几个财政状况良好的省级和地市级财政部门作为国库现金管理的试点。
从总体来看，目前我国国库现金管理工作主要是打基础，为将来的国库现金管理创造条件。具体包括加强国库现金管理人员的业务培训、加快财政的信息化建设、设立专门的国库现金管理机构等。
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