廉政治理与党风廉政评价指标体系建构研究，本文主要内容关键词为：指标体系论文,党风廉政论文,评价论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630.9 [文献标识码]A [文章编号]1003-5281(2015)01-0001-07 党的十八大首次把反腐倡廉建设作为党的第四大建设，首次在党代会报告中明确廉政建设目标，首次把党的纪律建设作为问题进行专门论述，这充分表明我们党已经将廉政建设提到了一个更新的高度。党的十八届四中全会又审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，史无前例地将近二十多年来依法治国的探索上升为全党的意志，提出“反腐国家立法”“重大决策终身责任追究及责任倒查机制”“办案质量终身负责制”。[1](PP.2～40)这是对“反腐败国家治理现代化”的推进，必将迅速转化为国家意志来指导纪检监察机关和司法检察机关的价值思维和行为模式，也必将为“制度反腐”铺路。事实上，党的十八大以来，我们党查处干部违纪违法案件的效率之高、解决群众身边不正之风和腐败问题的行动之快是前所未有。 党的十八大提出：“全面推进惩治与预防腐败体系建设，做到干部清正，政府清廉、政治清明。”[2](P.42)党的十八届三中、四中全会还对进一步深化惩治与预防腐败体系建设描绘了路线图：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。”“要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究，不能让制度成为纸老虎、稻草人。”[3](P.3)并颁行了《建立健全惩治和预防腐败体系2013～2017年工作规划》。然纵观上下，保障路线图贯彻和新规划落实的配套评价体系和评价机制并不健全，亟待研究完善。事实上，“评价渗透了人类生活的各个细胞，人类的一切活动，都是为了发现价值、创造价值、实现价值和享用价值，而评价，就是人类发现价值、揭示价值的一种根本的方法。”[4](P.30)自20世纪90年代中期以来，虽然我国一些地方开展了廉政建设的测评尝试，但有些实践昙花一现，有些实践积累了成功经验。然20年过去了，我国党风廉政建设评价存在的“权威的评价标准缺漏、多元的评价主体缺位、契合的评价方位缺乏、科学的评价指标缺憾”[5]等问题并未得到有效化解，需要遵循法治反腐理念，深入挖掘廉政评价的现有优势，并以此为基础构建党风廉政评价指标体系。 一、建构党风廉政评价指标体系的价值考量 第一，鉴判廉行是推进党风廉政建设之评价标准与依据。“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障”，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”[1](PP.13～15)，而要评价法律法规的实施情况，离不开评价指标体系的支撑与依托。只有以指标体系为观测点，才能筛选出合乎评价标准的履职行为，剔除不符合评价标准与指数的违纪违规行为。首先，鉴判“廉行”与“廉规”的符合度：判别行政行为与廉政要求的契合度、制度执行与廉政规范的相符度、反腐倡廉力度与经济发展阶段的适应度，科学化评估公共部门的廉政状况，数据化反映党政干部的廉腐程度，精准化找到廉政建设的着力支点。其次，鉴判“廉行”与“廉任”的适应度：判别干部廉洁状态与机关政治生态的关联度、干部廉明水准与公正竞争择优的紧密度、干部廉能指数与人事选任管理的相关度，发挥廉政评价在干部选任中的比较性、批判性、淘汰性作用，促进干部人才在竞争中发展、在发展中反思、在反思中廉洁。最后，鉴判“廉行”与“廉效”的映射度：判别反腐经验和廉政教训吸取的效度、资源统筹和优势挖掘的程度、误区消解和偏差矫治的信度，从而构建起良性互动关系，使党风廉政评价更趋科学化，使人民群众真切感受到党委政府尊重公众主体地位的行动和接受公众廉政监督的意愿，这既利于促进社会的团结与和谐，又利于赢得公众对党政的信任和对改革的支持，更利于打造“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[1](P.15)。 第二，破解廉困是实现党风廉政建设的突围与跨越。中共中央国务院早在1998年就颁行了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，2010年又进行了修订完善，这项旨在强化各级领导班子和领导干部抓反腐倡廉建设政治责任，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的基础性、引领性、重要性法规，运行至今已逾15年，但当前我国党风廉政评价困境未破的问题依然存在，尤其是评价主体域小面窄、评价方法陈言老套、评介结果运用敷衍的形式主义问题并未得到根本解决，这使党风廉政建设责任制远未达成预期目标。相反，一些地方依托其良好的地理位置、宽松的政策优势、较高的市场化程度等资源优势，演化衍生出底层干部“家族化”、镇街干部“官宦化”、任免干部“预约化”、小微干部“大贪化”等新型腐败，使趋于功能整合的社会生态出现新的病态。厘清这些困境和病态，践行党的群众路线，建构党风廉政评价指标体系，引入更显多元性、更具代表性、更有公信力的社会公众参与党风廉政建设评价，实现外部评价与内部评价的有机融通，提增党风廉政评价的准确度和客观性，强化各种腐败的科学预防和有效遏制，推促公共机构不当行为的有效矫正，对于破解当前党风廉政建设责任制的执行困境、发挥法规制度的整体效能、提升党的执政能力具有现实价值和深远意义。 第三，激励廉政是提增党风廉政建设的动力与信心。中共中央国务院2010年新修订颁行的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》明确了检查考核要求：“建立党风廉政建设责任制的检查考核制度，建立健全检查考核机制，制定检查考核的评价标准、指标体系。”[6]而通过建构党风廉政评价指标体系，客观描述廉政建设实况，综合分析新型腐败特征，准确预测反腐倡廉形势，科学谋划党风廉政建设对策，具有重要的激励功用。首先，她是激发廉政建设内驱力和激活受评对象自律性的催化器。通过“以评价代替考核”“以评价鉴别廉腐”“以评价促进建设”为核心的廉政评价，为公职人员的廉洁往来交流创造机会和便利，为单位部门抵制群体腐败提供条件和可能，将循序改进干部廉考与绩考的权重机构，逐步建成正态竞争发展的廉洁人际生态。其次，她是增强廉政治理凝聚力和拓展反腐倡廉信心源的转化器。通过党风廉政建设评价，管窥反腐倡廉的实情，报幕廉政实践的缺陷，揭示惩防腐败的程度，为党委政府提供矫治、改良、调整党风廉政建设的依据，使人民群众看到党委政府惩防腐败的坚强决心，感受到党风廉政建设的有力措施，有助于增强人民群众对党和政府的信心，有益于激活人民群众参与党风廉政建设的热忱，有利于提高党风廉政建设的质量。最后，她是激发廉政建设资源挖掘和保障廉政建设长效发展的加速器。在深挖资源和创新探索的基础上建构党风廉政评价指标体系，与时俱进筛选评价指标和评价方法，能不断为廉政评价注入新的适应性元素，有助于活跃廉政评价的各个细胞，有益于引导受评对象的行为惯式驶入正确轨道，有利于实现党员干部的正态成长、公权机构的健康运行、和谐社会的长效发展。 第四，预测廉维是促进党风廉政治理的科学与相宜。当前，公共权力“具有管理事务领域宽、自由裁量权大、以国家强制力保证实施等特点，一旦被滥用，就会对公民合法和依法治国方略实施带来损害”[1](P.167)。而科学缜密的党风廉政评价指标体系，是估测受评对象在行使公共权力过程中潜在腐败风险的有力武器，也是提醒和预警受评对象廉洁从政的有效方法。首先，廉政评价目标的预见性，既使得廉政评价的实践发展具有一定的预见性，又使得廉政评价的标的构成具有一定的层次性，利于对受评对象近期的腐廉异动进行“近期目标评估”，也利于对受评对象今后的腐败概率与发展态势进行“远期目标预测”。其次，廉政评价机理的科学性，廉政评价公正客观地反映受评对象已然和可能存在的廉政问题，能为评估廉政治理走势提供合乎逻辑的客观依据和理性资源，有助于形成一个周而复始的PDCA廉政治理循环，有利于提升廉政治理水平和威信。最后，廉政评价结果的发展性，党委政府以提拔擢升的方式奖励廉评结果出色的单位与个人，以批评、警告、降职的方式罚治廉评落后的组织与个体，是差异性运用廉评结果的应然措施，这有助于增进受评对象的自律教育、助推受评对象的内压式发展；有益于强化受评对象的他律教育、加快受评对象的外压式发展；有利于形成自律教育与他律教育在受评对象身上的交叉作用、推促受评对象的螺旋式发展。 第五，导引廉建是服务党风廉政建设的纠偏与矫治。基于哲学的视角，“在人类生活中评价最为重要的、处于核心地位的功能是导向功能。人的活动的理想是合目的与合规律的统一，在这种统一中合目的是灵魂。而目的的确立是以评价所判定的价值为基础的。”[4](PP.1～2)我国经济社会的快速发展，迫切需要政府廉政；政治生态的健康发展，迫切需要干部清正；社会改革的全面深化，迫切需要政治清明；公共权力的规范运行，迫切需要依法治腐。而建构党风廉政评价指标体系正是对这些需要的回应，有利于引领政府正视腐败问题、导正廉政建设方向、护航廉政治理效果，使引导廉建功能在党风廉政评价的所有功能中位处统率地位。一方面，党风廉政评价为反腐倡廉建设指引发展方向，提供发展目标。党风廉政评价的实践与运作，对已然存在的不良倾向做出直观清楚的揭示，对可能出现的腐败问题做出符合逻辑的推测，有助于引起党委政府对党风廉政建设的反省、反思和反应，这正是党风廉政评价的出发点、落脚点和归宿点。另一方面，党风廉政评价为建设服务型党委政府导识新路。通过将廉政情况向社会公开，引领“体制外”评价主体有序参与廉政建设，这既是服务人民群众的行动，又是接受人民群众监督的表现，有利于调动社会潜在力量参与反腐倡廉建设，促进廉政评价对受评对象的引导作用与对廉政建设的引导作用遥相响应，推动廉政评价目标的指向性与评价标准的方向性之间关联更为集密，利于实现党风廉政建设的多元功能。 二、现阶段我国建构党风廉政评价指标体系的多元优势 第一，物质比较优势。改革开放以来，我国尤其是沿海地区经济总量有了很大提升，为党风廉政评价指标体系的建构和践行提供了公共财政保障。马克思辩证唯物主义认为，无论自然界的存在与变化，还是人类社会的变革和发展，不仅依赖于意识，更决定于物质，“仓廪实而知礼义，衣食足而知荣辱”讲的正是这个道理。消解和克服廉政治理的失衡性问题和冲突性矛盾，也要靠物质文明的不断发展才能根本解决。“改革开放30多年来，我国经济经历了1981至1985年的‘硬扩张’期、1992至1996年的‘软着陆’期、2003至2007年的‘软扩张’期，这三个快速增长期贡献了平均增速为9.9％的快速增长过程，取得了令世界瞩目的经济增长奇迹。”[8]经济的快速发展既为我国经济社会发展提供了不竭动力，又奠定了廉政治理的深厚物质基础。而宽裕充足的公共财政使党委政府有条件、有实力、有机会保障和支撑经济社会快速发展所需要的政权组织转型、公共服务拓展、体制改革深化和廉政评价实践。 第二，改革先行优势。率先发展地区与时俱进的改革理念、起步较早的科教积淀、率先开启的社会治理，为党风廉政评价指标体系的建构储积了肥沃土壤。虽然基于形势发展需要，我国先后推出了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等发展战略，但我国改革开放却是从先行发展东部沿海地区起步的，这也顺应了全球社会发展趋势：“世界上大部分繁荣发达的地区都集中在江河两岸和海洋四周，人类创造的财富和文明80％以上都集中在这里。”[9]而近20年来国务院批建的8个国家级新区，50％位处沿海地区，这使得率先发展地区的体制改革更加深入、机制创新更趋大胆、社会发展更愈稳健、科教投入持续增长，人们的科技文化素质大幅提高。率先发展地区公众文明素质的提升、民间组织的兴盛、市场机制的完善，必将引领带动全国范围内“大社会、小政府”的公共服务功能和社会管理能力渐趋提升。这正是改革先发优势为建构党风廉政评价指标体系培植的肥沃土壤。 第三，环境凸显优势。社会主义市场经济体制日渐完善，公众维护权利和追求平等的心理日趋普适，为党风廉政评价指标体系的建构营造了群众支持的良好环境。纵观历史，自然经济的小微性、自给性、低层性，决定了自然经济体制多与专制制度联结在一块，计划经济的指令性、国家性、直接性，决定了计划经济体制多与集权制度纠合在一起，市场经济的自主性、平等性、竞争性、有序性，决定了市场经济体制多与民主自由链接在一起。而我国日臻完善的社会主义市场经济体制，催生了人们追求自由、平等、参与等意识，塑造了人们平等劳动取酬的心态，激活了人们通过职业发展来证明自身价值与地位的偏好，培育了公民监督政府及其官员的习惯，形成了相互兼容、相互制衡、相互交合的多元信仰体系。较之改革开放初期，当前民众的权利保护意识更加强烈，民主参与意识更加浓厚，而实践证明，公众的参与度愈高，政府的发展就愈健康。尤其是沿海地区公众对自身权利的维护更加旗帜鲜明，所以公权组织的不作为行为受到检举投诉的概率相比居高。公众对权利的维护不仅培育了应对腐败的积极心理和乐观信念，而且使廉政监督成为链接公众与党政的及时性、经常性、习惯性政治生态，推动了党风廉政建设评价的革新，减缓了一些官员滑入腐败的速率。因此，公众具备较高的民主能力和发达的权利意识是建构党风廉政建设评价指标体系的环境优势。 第四，理论先导优势。内外廉政建设提供的定量思维、操作方法、技术平台和自身反腐倡廉形成的精神特色为党风廉政评价指标体系的建构奠定了基础。作为一个国际性课题，廉政治理已受到包括中国在内的世界各国的重视，形成了可资我国党风廉政评价共享的现成“食粮”。首先，海外已然形成的定量认知和数理统计理论为我国建构党风廉政评价指标体系带来了设计思路和操作方法。随着党委政府对基于精确信息制定治理决策需求的不断增加，迫切需要运用定量辅助手段和数理统计方式来掌控廉政动态，而海外舶来的廉评统计模式和数据测量方法无疑成了可资借鉴的现成资源。其次，现代信息技术的飞快发展为我国党风廉政评价指标体系批发了优质的技术。依托信息技术易于构建测评预警信息网和廉政信息库，便于构建新型廉政防控监管机制，利于减少人为、人情的羁绊；运用信息技术构建“信息、反馈、监督、保障”多功能聚集的反腐信息公开平台，易于消除信息交流的壁垒，降低暗箱操作的概率。增进廉评信源的支撑。最后，我国各地在改革大潮中培育出的先行先试、勇立潮头的改革精神，坚韧不拔、锐意进取的创新意念，广开言路、兼收并蓄的开放心态，标本兼治、惩防并举的系统思维等，成为建构党风廉政评价体系的后发之基和前进之资。 三、建构党风廉政评价指标体系的科学路径 (一)遵循科学原则，确保党风廉政评价指标体系经受检验 “党风廉政建设和反腐败，离不开改革的精神、创新的思路、发展的办法”[10]，党风廉政评价涉及的要素、牵涉的面域、影响的方面较其他建设更具复杂性，而要破旧立新，就需要通盘考虑。只有遵循改革的精神和科学的原则建构指标体系，才能使党风廉政评价在实践中系统、科学、合理。 第一，遵循创新性原则。评价理念、评价技术、评价方法的快速发展，为建构党风廉政评价指标体系提供了丰富的管理科学和技术成果。只有秉持超前的理念、前瞻的思维、开拓的精神吸纳这些成果，才能创优评价标准、创新评价机制、提升评价层次，因此，应筛选反映廉政治理新要求的精华指标，使党风廉政评价指标体系与经济、文化和科技的发展同步，成为一个与时俱进的前瞻性开放系统。 第二，遵循客观性原则。科学的党风廉政评价离不开评价结果的运用，自然也容易影响到受评对象的切身利益，因此，对于客观要素的指标评价，应立足于事实依据，使客观指标有充分的客观数据支撑、评价结论真实反映反腐倡廉的本来面目。对于主观要素的指标评价，应保证参与主体的选取、信息统计的过程、数据分析的结果远离形式主义倾向与个人主义偏好，以确保廉政评价具有较强的说服力和较高的可信度。 第三，遵循有效性原则。有效的党风廉政评价，不是为了评价而评价，而是通过评价完成反腐倡廉的使命，促进党政组织达成廉洁决策的目标。因此，建构党风廉政评价指标体系应紧紧围绕评价目标有的放矢，提高组织目标的达成率，提升评价体系的有效性，既为党员干部的表彰奖励、考察考核、选拔任用提供可比性强的参考，又“倒逼”党委政府改良廉政评价方式、改进廉政报告制度、改革廉评结果运用。 第四，遵循操作性原则。党风廉政建设的评价程序只有简便易行，才易为评价组织所认同；评价标准只有简明具体，才易为社会公众所谙习；评价指标只有量化易用，才易为受评单位所掌握。因此，建构党风廉政评价指标体系，既应做到运用方便，使操作执行者乐于应用；又要做到简洁明了，使学习借鉴者愿意运用和能够运用，否则，不能运用于现实和推广于实践，党风廉政评价指标体系也就失去了实用价值。 第五，遵循导向性原则。党委政府践行党风廉政建设责任制的过程，事实上就是在一定价值导引下追求执政目标的过程，一定的价值导向已成为党风廉政评价指标设计的独特标识。因此，设计和践行廉政评价指标体系，应有效发挥廉政评价在廉政治理中的“指挥棒”作用，科学预测党风廉政建设的发展趋势，引导党委政府及时发现腐败问题和廉政风险，从而为领导集体和领导个体及时调整政策措施提供治理导向。 (二)运用多重方法，建构党风廉政评价体系的评价指标集群 党的十八届四中全会提出运用法治方式进行廉政治理，强调要推进多层次多领域的依法治理。因此，在建构党风廉政评价指标体系之前，我们梳梳了当前国内的民主治理评价指标体系、公共治理评价指标体系、公民社会评价指标体系、公共部门绩效评价指标体系等，从这些不同层次不同领域的治理指标体系中，我们发现了四条内在规律。一是“投入→保障→运行→效果→影响”这条线或明或暗地贯通于评价指标体系的设计过程。二是各评价指标体系大多运用了“评估维度”，使评价体系构成指数的条理性、区分性、可比性更加清晰。三是各评价指标体系普遍遵循了SMART原则。SMART原则中的“S”即specific，要求评价指标明晰具体，反对抽象混沌和模棱两可；“M”即measurable，要求评价指标易衡量、利测度、能转换成具化数量和行为强度，反对空洞笼统和大概估摸；“A”即achievable，要求评价指标可达成，易告竣、能实现，反对脱离实际或高不可攀；“R”即realistic，要求评价指标具有客观性、现实性、适应性，反对主观臆测和倾向性滥编；“T”即time-bound，要求评价指标有一定的时限性、存活性、条件性，反对无限制的稽迟或延宕，“否则就失去了评价指标对一定时期一定目标的指导作用和引领意义”[11](PP.189～190)。四是各评价指标体系多采用了“鱼骨图”指标分解机理，不仅从众多指标中遴选出具有代表性、关键性、决定性的指标构成指标群，而且依据评价目标依次分解一、二、三级指标，使上一级评价指标与次一级评价指标之间的逻辑脉络科学链接，保证了评价指标体系的缜密性和可操作性。 遵循和运用上述内在规律，运用法治的理念，我们从腐败发生、发展、影响和廉政投入、保障、运行等支系统入手，将党风廉政评价指标集分成4个梯层。前首梯层为总评价指标层，即“腐败管控指标群”和“清廉印象指标群”；次位梯层为评价维度层，即投入、保障、运行、效果、影响等评价维度；第三梯层为三级指标集；第四梯层为四级指标集。在初成党风廉政评价指标集群后，先后将其呈送给在党委政府廉政机构履职10年以上的纪委领导及监察专员、在反贪领域服务5年的反腐专家，得到他们的诸多建设性意见和发展性建议，并就具体的问题与建议与专家进行当面访谈，获得了更多有效有用的完善信息。我们又邀请反腐败研究专家和法学专家专门召开小型闭门会议，就党风廉政评价指标体系的总体框架、评价维度、具体指标集群等再进行了三次研究讨论，经过反复琢磨、商酌、推敲，最后设计出由2个一级指标、5个二级指标、19个三级指标、46个四级指标构成的党风廉政评价指标体系，具体详见图1。
标签：评价指标体系论文; 廉政风险论文; 廉政论文; 治理理论论文; 社会改革论文; 反腐倡廉论文; 廉政建设论文; 科学论文; 评价体系论文;