制度创新与农村政治发展，本文主要内容关键词为：制度创新论文,农村论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D422 文献标识码：A 文章编号：1000-2677(1999)05-0008-(06)
农村政治发展是我国基层民主政治建设的重要内容，其目标是在中国现代化进程中实现农村的政治民主和维持社会稳定。本文试从制度创新（注：本文用来探讨中国农村政治发展问题所使用的“制度”、“制度安排”，是新经济学说史理论中的核心概念；“制度安排”是指制度与规则的组织过程与结果。详见：道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店，1991：225－226.）作为发展手段的角度，探讨在农村进行制度创新的必要性和可能性，进而作出符合农村社会实际与满足农民现实需要的政治发展的价值选择。
一、艰难的制度创新之路
新中国在农村构建制度体系的过程，就是动用执政党权威和国家强制力量，从农业合作化运动对农村和农民进行社会主义改造开始，通过全社会的纯属政治性的群众运动，在农村完成制度转换和社会结构重组的过程。这种制度安排下的农村政治发展，是国家主观愿望与政治偏好选择的结果，在巩固基层政权和维护社会稳定方面的作用是突出的。然而，农村政治发展却为此付出了巨大代价：国家禁锢了农村社会，脱离实际的产权安排阻碍了农村经济的发展。
正是在求变才能图发展的社会变迁中，历史给了制度转换的契机，旧的格局渐渐被“改革开放”为中心的一系列制度创新所取代，其主要标志是国家开始有意识地从农村撤回部分权力，自觉主动地分权让利，给农村社会腾出发展的自由空间与市场，农村社会由此走上了艰难的制度创新之路。
（一）公正合理运行有效的制度安排仍在探索创新之中
国家最有利于进行有效的制度安排，因为国家掌握着创新必不可少的制度资源，如宪法秩序、权力、权威、组织等，而且也拥有进行制度创新的现实能力与技术手段。可是，放开的农村社会构建新的制度体系失去了国家强有力的政治支持，农民承担起制度创新的重大使命。表现在：首先，国家主动的制度创新重点在经济方面。面临原有制度安排都需要转换和创新时，国家必须作出当前最能代表发展路径的制度安排，也即制度创新必须优先解决社会发展最为紧迫的社会问题和民众关注的焦点。同时，为维持全局的社会稳定，不因利益格局的变动而引发大的社会震荡和对脆弱制度体系的强烈冲击，制度创新又必须选择最容易的突破口。基于既定的社会发展战略和制度安排的先后顺序，经济体制的创新成为国家进行制度创新的首先选择。实践证明，联产承包责任制和社会主义市场经济体制是符合中国国情的制度创新，极大地推动了农村经济的发展。
其次，国家出于节约创新成本与费用的考虑。制度创新必然触动现存的利益格局、制度规则以及脆弱的社会结构，对于占有大量既得利益的社会群体来说无疑是一个痛苦的失落过程。旧规则的失范使他们的行为选择突破既定的理性边界，引发新的利益冲突；而用于规范和约束这些不经济行为的制度安排需要大量的创新成本与交易费用。另外，国家又必须承担解决社会主要矛盾的成本费用。就目前而言，国家既不愿也承担不起这两部分费用。因此，从节约出发，国家让农民自发进行发展所必须的体制方面的探索与创新，只是对成熟的制度安排予以法律确认，联产承包责任制与村民自治制度正是这样的创新成果。
（二）农村的产权安排不能满足农民日益增长的现实需要
与土地相联系是农民一个显著的身份特征。基于农民这种特性判断的农村产权安排制约着农民较高层次利益需求的成长。尽管联产承包这种制度安排给了农民极大的人身自由和活动空间，但仍未解决这样一个基本问题，即农民的利益满足和现金收入都来源于垦殖千年的土地，农民的个人私有财产权成长缓慢。“交够国家的，留足集体的，剩下是自己的”的产权效果也似乎表达了农民需要满足后的喜悦。但由于农业本身高投入低效益的特点，以及必须抵消自然灾害、强行摊派与侵占等许多外部损失，农民为此不得不付出巨大的生产性努力；必须投入享受政治权利和人身自由的大部分个人资源：足够的信息、外部参与的机会、现金、充裕的时间以及个人禀赋[1]， 而这些资源正是农民高效能政治参与所必不可少的。可见，现存的产权安排依然控制着农民的身份与自由，不利于农民高层次利益追求的成长。
此外，农业政策操作的失范也剥蚀着农民的合法权益。由于政策制定者对农民特性的认定存在着误解，希望通过土地所有权与经营权的分离来增强农业经济的国家和集体性质，逐渐改造农民的小私有者属性。因此，制定的农业政策既不利于农民物质利益的增长，也不能维护农民的利益主体地位，剥夺了农民拥有个人财产权的合法利益。目前普遍存在的农民负担过重正是这种制度安排的严重后果。同时，实际操作中的大量非制度化行为，一些公务人员执行政策的随意与武断，无视和践踏了规则；打白条、乱集资、乱摊派、侵犯农民政治权利、甚至危及农民人身安全等非理性行为严重侵犯了农民的合法权益；也危及国家农村政策的公正性与合法性。因此，要使农民成长为独立的经济人，就必须在产权方面作出制度创新，满足农民作为利益主体的现实需要。
（三）国家直接控制了农村用于制度创新的社会资源
农民要通过规则制定来表达意见和实现权益，就必须改变在权力结构中的不利地位。目前，农民受诸多因素的限制，不能大规模进入国家的政治组织与权力系统，更多的只是参与社区非国家形态的组织与管理活动。此外，现存的制度安排也限制了农民参与高层次的政治，因为利益分享者的增多不仅导致利益格局的失衡，而且也会导致平息冲突与实现制度均衡的成本费用的增加。国家动用权力或许最便捷也是低成本的，但国家过多地动用权威和权力本身就意味着权威的下降与权力的流失。基于此，国家目前还不会主动地调整貌似均衡的权力结构。农民要真正从政治权力的边缘走向核心，不仅需要制度创新提供更多的参与机会，更需要自身的努力。
二、制度创新意味着什么
前面，讨论了我国农村政治发展走向制度创新之路的成功与困境，指出我国农村政治发展迫切需要公正合理运行有效的制度体系的支持。同时，农民的觉醒以及变革要求与利益需要的增长，也为政治发展提出了新的课题。解决这些问题，制度创新可以成为政治发展的一个途径，农村社会也存在制度创新的必要性与可能性。下面的问题是，如何进行制度创新，遵循的原则是什么？
（一）制度创新与中国政治体制改革是同一过程，在维持政治稳定与实现政治民主的目标追求上是一致的
政治体制改革是关于民主政治建设的一个全方位制度创新的复杂系统工程，是针对原有制度体系的变革与创新，与国家发展战略和社会发展状态息息相关，每作出一步，都涉及全局性的利益变动，牵动着社会的神经，因此，政治体制改革应采取严肃慎重的态度。而制度创新旨在重新规定人们在现实政治中发生关系的理性行为边界，以新的规则配置约束与校正人们的行为选择，并且使他们的行为后果构成对制度评价的标准（注：此处“制度创新”的涵义更倾向于政治学意义。）。换言之，制度创新在于调整失范的规则体系，重新界定政治参与各方的利益与责任、权利与义务的行为边界，规定人们在政治活动中的作为和不作为，引导政治参与各方的行为有利于规则运行与构建新的制度体系。就此而言，制度创新的重点在于更新行为边界模糊的旧有规则，制定产生理性行为的新规则，是对某一具体政治系统的运行规则的校正与更新，其目的在于以清晰的权责界定整合各方的利益冲突，防止政治寻租者破坏规则。当然，在推动农村政治发展的制度创新中，新的制度安排也有利于更大范围内的政治变革，如村民自治的制度创新就引发了关于农村基层民主建设的制度与规则的探索与创新，这无疑是农村政治体制改革的重大突破。因此，二者只有范围、层次和重点的区别，在目标追求上是一致的，都为农村政治发展寻找动力支持。
（二）制度创新必须面对农民的变革要求，真实地体现与满足农民在农村政治发展中的现实需要
外国学者在评论中国改革的成功经验时指出，中国的改革一开始就面向人，面向人的需要[2]。 这是中国解决社会主要矛盾不得不作出的创新选择，正因为这种满足社会成员的利益和需要为突破口的制度创新，全面推动了中国体制改革的进程。农村政治发展面临的基本问题也正是如何以新的制度安排和规则配置满足农民日益增长的政治与经济需要，这或许是农村政治发展最为有利的路径依赖。在乡村生活高度政治化的人民公社时期，农民处处面对的都是政治，一言一行都被看作是政治参与，农民存在的或不存在的政治需要都被一种强迫的行政方式给予满足了。社会的群体需要高于个人的现实需要，国家的政治需要高于社会的现实需要；而且不存在也不允许有任何针对社会现实的变革要求。
改革开放，高度集权的政治调控撤除后，各阶层在分化中增强了独立自主意识，潜在的利益要求明朗化，农民长久压抑的政治需要与变革要求又强烈地表现出来。农民的政治需要，集中表现为要真正实现宪法规定的公民个人的基本政治权利和自由。在参与上层政治方面，能够大规模高效能地介入权力决策系统与国家管理机构，参与国家形态的政治。在社区政治上，农民要求对乡村事务要有更多的自决权，全面实现对乡村社会生活的组织与管理，真正成为农村政治发展的主力军（注：有关农民个人产权与政治民主的精彩论述见：唐贤兴.产权与民主的演进：当代中国农村政治调控的变化[J].政治学研究（京），1997，（3）：41－46.）。
（三）制度创新的核心是培养农村政治人，全面提升农民在政治发展中的主体意识
政治人是政治发展的社会基础[3]， 制度创新的主体必须是独立的有较高素质的政治人。目前，政治人群体并未在中国农村社会出现，表现在：第一，农民并不拥有成长为政治人的必要物质条件。足够的信息、畅通的政治参与渠道、对外参与机会、丰裕的现金、可以依赖的社团组织以及充分的自由与时间等，这些是能够政治参与最起码的条件，但大多数农民却不得不用它们来满足必要的生存需要。第二，农民的政治主体意识较低。主体意识是政治人的内在属性，独立的政治主体意识而不是群体的主体意识是推动农村政治发展的心理基础。第三，农民的政治参与能力亟待提高。目前大多数农民不具备能影响政治决策和政治运行的参与能力，作出的政治参与行为也是低效能的。政治冷漠最能反映他们的政治能力还不足以高质量地全面介入政治生活，这种无可奈何的心理与行为选择驱使农民自动地远离政治生活，而这一避让延缓了农民政治能力与素质的提高。因此，面对不成熟的农村政治人群体，制度安排必须首先作出有利于农村政治人成长的努力，制度创新也必须通过新的制度安排来解除政治人成长的内外部压力。
（四）制度创新不单在改革与创新制度本身，作为新一轮的制度安排与规则配置，在于构建农村政治发展的制度体系
制度创新不应只是制度本身的完善或单纯追求某种政治效率，而应着重解决农村政治发展所面临的实际问题，满足农民的现实需要与利益追求。换言之，制度创新在忠于根本制度的精神实质的基础上，必须超越和创新旧体制，而不是对旧体制的修修补补。制度创新的结果，不只在以新的制度体系体现国家意志和延续基层政权的合法性，也不只在于维持公共权威和农村社会的稳定。从需要出发，制度创新正是对原有的制度安排较高的成本与交易费用的约束；新的制度安排一定是低成本的，同时有利于调整原有产权界定模糊而产生的利益冲突与行为变异，是制定公正合理运行有效的新规则。能满足需要，则体现了新的制度安排的公正与合理，符合社会正义原则，降低了平息利益冲突的交易费用。实践证明，农民进行的制度创新之所以能在农村社会取得巨大的成功，就在于突破了原有体制的束缚。
三、制度创新给农村政治发展带来什么
农村基层民主建设需要我们作出制度创新的努力，制度创新也无疑为政治发展提供了有效的革新手段和持久动力。那么，问题的最终落脚点是，在制度创新条件下，农村政治发展的方向是什么，由哪些基本价值要素构成了一个发展的理论框架（注：这里以“制度创新”作为分析工具来分析中国农村政治发展的必须要素，最后形成一个发展的理论框架，受益于以下一文的启示：刘世军，唐贤兴，王庆洲.全球化进程与中国政治发展的价值选择[J].学习与探索（哈尔滨），1997，（4 ）：31－36.）。在前文充分讨论的基础上，就此得出一些概括性的结论。
（一）农村政治发展的价值取向：维持政治稳定与满足农民需要
社会的政治稳定对任何一个国家的发展来说都是至关重要的。政治发展正是通过制度安排整合各方利益冲突而达到一种制度上的均衡，通过制度创新有效地延续农村基层政权的合法性，在变化的社会中维持政权的稳定。作为巩固政权来说，稳定是农村政治发展优先选择的价值目标。人作为需要的存在，具有利益追求的本性。在民主社会中，农民具有广泛的政治需要，尤其对民主的需要，成为农民政治需要的核心。因此，农民可以通过参与农村政治发展，积极的制度创新，逐渐使自己的基本政治需要得到满足。实现这两个基本的价值选择是农村政治发展的方向。社会的政治稳定是农民政治需要得到满足的前提和基础，而农民政治需要的满足又是农村政治稳定的可靠保证。制度创新，正是为了将二者有机地统一起来。
（二）农村政治发展的动力：制度创新
制度创新作为发展的手段，通过新的制度安排与规则配置规定人们利益追求的有效区间，克服制度失范带来的外部效应和不经济行为，使发展得以持续稳定进行。在此基础上，制度创新作为动力来源，回应了发展来自现代性的挑战，面对现实需要，尤其使解决中国内部存在的因制度转换和社会变迁带来的现实问题；作为发展的路径依赖，制度创新在农村的成功，更加显示了它在推动农村政治发展中具有不可替代的作用。所以，无论从满足需要，还是制度安排，制度创新都成了农村政治发展的动力来源。
（三）农村政治发展的模式：村民自治（注：“村民自治”成为学界探讨的热点。本文仅把“村民自治”作为中国农村政治发展的模式作行文所需的概述性讨论。）
村民自治是农村基层管理形式的制度创新，实现了我国在经济、社会以及文化结构上发生巨大变迁之后而导致的农村基层政治体制的自我超越：由行政管理到村民自治的转变[4]。 村民自治是党和国家加强社会主义民主与法制建设，推动基层民主政治建设的重大举措和制度安排。作为农村政治发展的一种模式，它并不是一种图式化的想象描述，而是基于以下缘由。首先，村民自治制度是目前惟一适合农村政治发展现状和农民政治承受能力的基层民主制度。就村民自治的性质而言，是农民的政治参与，但主要是农民依法自主地行使自治权，对乡村事务的组织和管理。这种较多非政治色彩的组织和管理活动，是农民乐于接受的，也是农民的参与能力能够实现的；这种较低层次的社区自治也适应农村政治发展水平不高的实际状况。其次，村民自治的“自治”范围与内容涵盖了涉及农村政治发展的所有方面。作为基层组织形式，其管理的内容与范围包括了乡村一切重大事务，政治的、经济的、社会的都成为自治的内容。第三，村民自治能较好地处理国家与农村社会的关系。村民自治兼有国家形态和非国家形态的政治特点。它作为中介协调组织，发挥了国家所不能完成的政治使命，而农民通过村民自治组织也完成了农民个体所不能完成的向上政治参与。这样，通过自治组织的中介功能，实现了国家与农民的政治交流，国家与农村社会的合理分工。缓和了二者可能出现的紧张气氛，使国家的制度体系更具弹性，从而维持农村社会的政治稳定。第四，村民自治有利于培养农村政治人。通过村民自治形式的政治参与，能充分调动农民的参与热情，培育农民的民主意识，提升农民的政治主体意识，使农民在自我参与、自我管理的活动中逐渐培养起进行高层次政治参与所必须的政治素质与能力。而且，农民全面充分地行使对乡村事务的组织和管理，有利于在农村培育民主和政治的氛围，形成社会化和民主化程度较高的生存环境，使农民在民主与文明的社会氛围中逐渐向高素质的政治人转变。
（四）农民政治发展的支持手段：建设农村政治文化
政治发展离不开特定的文化背景与社会基础。有什么样的政治文化，就有什么样的政治发展。目前，我国农村政治文化不发达的现状制约了农村政治发展，不利于高素质的农村政治人的成长。因此，建设发达的农村政治文化，是我国农村政治发展的根本所在。建设农村政治文化的主要途径在于大力发展农村教育，提高农民的文化素质与政治素质，加快农民观念与思维的更新与进步，实现农民的现代转变。同时，在农村展开以社会主义民主和法制为中心的宣传教育，培养农民的政治与民主意识，培育具有时代气息和现代民主精神的文化环境，农村政治发展才能获得健康心理的社会依托和长久的文化支持。
四、结语：制度创新不是问题的全部
制度创新是解决我国农村因社会变迁和制度转换而引发的内部问题的主要路径依赖，是对不适合农村社会发展的具体制度的改革与创新，并不与我国根本的社会政治经济制度发生冲突。制度创新通过具体制度的变革而寻求持久的动力支持，保证民主政治目标在农村社会实现！
应当指出，农村政治发展是我国民主政治建设中的一个非常复杂的问题，以制度创新作为手段来探讨政治发展的规律或许是一个有益的角度，但不是惟一的角度。它只能揭示问题的某些方面，而绝不是农村政治发展的全部。况且，这只从一个设定的政治发展目标出发，探索实现这一目标所需的发展要素，得出制度创新就是农村政治发展的动力来源的结论。因此，整个讨论过程带有逻辑描述的倾向，是农村政治发展的理想样态。要真正实现农村政治发展目标是一个艰难曲折的过程。
收稿日期：1998-08-10