西南地区省级行政区划改革探讨，本文主要内容关键词为：西南地区论文,行政区划论文,省级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现存行政区划由封建社会长期延续而来。近代以降，社会经济发展加快，政区无相应的变动，即使有一些变动，也缺乏通盘考虑。因而积累问题甚多，也很难适应社会经济的进一步发展。1990年前后国务院领导就指出，要把行政区划改革作为战略问题考虑，富有针对性。
行政区划基础在基层，关键在省级。目前省级政区存在的问题，如人口规模过份悬殊，不便于比较和考核；辖境过于狭长，不便于上下通气；不环绕中心城市，不便于省级经济的宏观调控，在川、内蒙古、苏、豫、鲁等省区更为突出。趁重庆直辖市建立之机，本文首先着重四川，对西南地区的省级政区存在问题和对策作一些初步探讨。本文所谈指渝、川、云、贵，广西的政区问题不在本文探讨之列〔1〕。
一、改革规范
行政区划改革，须在目标、框架、原则等方面确立一些规范，以便操作；减少研究、规划、实施等过程中的盲目性、空幻性，增强科学性、有序性。
（一）目标
简化层次，酌情放宽幅度，以提高行政效率，降低行政管理成本。最终有利于社会经济发展和人民生活的提高，加快中国式社会主义建设的进程。
我国宪法规定的行政管理层次是省、县、乡三级，现实存在的却是省、地、县、乡四级或省、地、县、区、乡五级。层次增加，行政效率必然衰减，并为机构膨胀、人浮于事提供了更多的可能。官僚主义、形式主义、文牍主义、铺张浪费更难抑制。于是管理成本大幅度上升，企业和农民负担难以下降，严重阻碍经济效益和人民生活水平的提高。由此可见，政区改革、去弊存利，实为我国社会主义建设中重大和迫切的战略任务。
（二）框架
为了落实省、县、乡三级行政管理体制，必须相应缩小省的规模。川、豫、鲁等省，8000多万人口，100多个县，要取消省、 县之间的中间管理层次是很困难的。要取消地级这个层次，只有适当划小省域，并适当归并人口过少的县才有可能。
划小省域以什么为尺度？由于人是行政管理的主体，也是行政管理的主要对象，看来划小省域除了少数地广人稀的边疆，多数内地或沿海省份，似宜以人口多少为尺度，使之不要过多，也不要过少。人口尺度当然也要有标准，以及相应的大体的上、下限。人口标准与同级政区的拟定个数有关。
我国省级政区数量的确定，可以参考下述情况。（1 ）从历史上看，秦代统一天下设郡36个，加上首都附近的内史，一级政区不过37个，秦末增加为49个。西汉到三国一级政区为州，数量由13个渐增为21个。唐代的一级政区为道，由10个后增为15个，后期演变为47个方镇。北宋一级政区由13路演变为24路。元代建省以来，历经明、清到1949年新中国建立以前，省级行政单位由15个增加到49个〔2〕。 由上可见我国历代一级政区都未超过50个。（2）从世界范围看， 主要国家的一级政区，澳大利亚仅8个，加拿大12个，印尼和巴西都为27个，人口达9亿的印度28个，日本47个（1都1道2府43县），美国51个（50州1特区）〔3 〕。由上可见世界上的人口或土地大国，一级政区多数在30个以下，少数达40个或50个左右。现代主要国家中，只有苏联的一级政区多达171 个。苏联解体后，俄罗斯的一级政区仍然有89个之多。这里既有历史、文化、民族等客观原因，也有决策方面的主观原因。总的说政区过多增加了行政管理的难度，也增加了社会的不稳定性。（3 ）我国是世界第一人口大国，较人口第二大国印度约多3亿人口，面积居世界第三。 为了减少行政管理层次，一级政区数量的适当增加是不可避免的。但是政区数量如果增加过多，必然增加管理难度。而且我国行政管理的整体水平目前还较低，所以一级政区的增加最好能做到适可而止。
综合以上三个方面的情况， 我国省级政区改革的目标幅度， 似以45个左右为宜，包括特别行政区，最多不要超过50个。这样的有利之处是：（1）在总结历代和世界各国政区状况得失的基础上， 和一级政区的演变有所衔接，容易为广大群众理解和接受。（2 ）和我国今后较长时期管理人员的素质和管理手段现代化水平相适应，避免或减少政区变动中带来的紊乱。（3）除了少数边疆地区和特别行政区，12 亿人口由40个左右省级政区划分，每个省平均人口约为3000万（最少2000万、最多4000万，直辖市或都市省可减为2000～3000万）。 每个省下辖30 ～40个县（市），这样就能较好地达到减少政区层次的目标。
政区改革不能没有时间安排。由于改革涉及方方面面，影响深远，所以应当周密、慎重、稳妥。尽可能在学术界和群众当中开展讨论，集思广益。避免草率从事，避免像内蒙古曾经出现过的那样改过来又改过去的事情再次发生。政区改革也不是越慢越好。比较合理的设想：5 年讨论、制订规划或开局，5年取点试行，5年扩大试行，5年全面铺开，这样看20年左右也就差不多了。不能设想一劳永逸，50年或100 年后出现新的情况，再修订就是了。
（三）原则
政区改革应当有原则，学术界和有关方面迄今提出的原则较多。如，便于行政管理，有利于经济建设，局部利益服从整体利益，科学地确定行政单位的层次，等等。这样的原则或许过于笼统，难以操作。或许这些多数可归纳入改革目标，即使作为原则，前3 条也是适用于多项工作的原则，而不单是政区改革的原则。又如，适应个别地区的特殊要求，设立特别的行政单位。这是现行政策的说明，很难说是原则。再如，自然条件、历史原则、有利于民族团结。这些在政区改革中都须慎重对待，但是这些是否构成政区改革的原则还应商榷。政区毕竟不是自然地理区划，要求川、藏的边界按高原和盆地的界限划分，要求长江三角洲和江南丘陵地的政区都按自然地貌划分，恐怕不大切实。有的甚至提出不将不同流域划入同一政区。这对低层政区或许可能，对省级政区是很难办得到的。历史连续性要尽可能保持，但是，如果历史成了原则，改革那就不必进行了。如果换一换提法，如“发展与稳定相结合”、“尽可能保持历史连续性”，是否可列为原则，似可进一步商讨。民族团结是重大问题，但是行政区划如何才有利于民族团结，可以有不同的理解和不同的做法。需要另文结合实例分析，这里暂且搁置。另一类原则是：充分照顾（考虑）行政区划与经济区划的一致性，其基本精神是合理的，或许措词要进一步斟酌。
80年代后期，笔者针对行政区划中实际存在的问题并考虑了当时见到的有关意见，提出行政区划的四项原则（《行政区划的原则和方法》，载《政治学研究资料》1988年4期）：
（1）行政区划要围绕经济中心。
（2）人口和辖区面积尽可能均衡。
（3）政区管辖境界力求完整，避免犬牙交错和飞地。
（4）社会条件和自然条件在同一政区内避免过大差异。
这四项是行政区划的专用原则，其涵义和适用将在下文区划的具体探索中阐述。
二、西南省级政区的存在问题
（一）存在问题
首先是四川太大。在重庆改直辖市之前，四川省人口多达11000 万，为现有省级政区平均人口4000万的2.7倍，约为英、 法两国人口之和，管辖县市多达180多个。这样的省显得十分臃肿， 无法实现省对县的直接领导。为此小平同志在80年代和90年代初多次提出：四川太大、人口太多，不便发展、不便管理〔4〕。
云南省人口约3900万（1994），面积39.4万平方公里。贵州省人口约3360万（1994），面积17.6万平方公里。按前述省级政区目标框架衡量，云南省的人口和面积略大，贵州省的人口和面积不算太大。但是这两个省的县市，分别为120多个和80多个，不经过调整和归并， 难以实现省县直接领导。
三省边界犬牙交错，滇东北昭通地区深入川、黔两省之间尤为突出。导致边界线过长，三省政令互相干扰，不便管理。
（二）重庆建立直辖市的积极意义
1997年3月重庆建立直辖市， 在我国省级政区的调整和改革方面拉开了序幕，具有多方面的积极意义。
（1）在广大中西部建立了唯一的直辖市， 改善了直辖市向沿海的过分倾斜，有利于中西部战略大后方的开发和建设，也扩大了我国应付国际局势演变的余地。
（2）举世瞩目的三峡水库大部分和多达近百万占总数2/3 的水库移民在重庆市辖区以内，直辖市的建立有利于水库建设和移民的得当、有序地进行。从这个意义上看，重庆是我国行政区划史上比较明显的省级工程政区。
（3）重庆市3000万人口从四川省分出以后，四川省人口从11000万下降为8000万，从全国第一下降为全国第三，一定程度上减轻了人口太多、不便管理的重负。
（三）现存问题
（1）重庆直辖市的建立固然减轻了四川省人口太多的问题， 但是这个问题并没有根本解决。四川省现紧随豫、鲁之后，都是8000万以上的人口巨型省。超过宁夏17倍，超过海南也达12倍之多。这不仅远超过框架目标省级政区3000万的平均数，也为框架目标最高界限的2倍， 全省县市仍是有150余个之多，省县直管仍是可望而不可及。
（2）直辖市不同于省，一个重要特点是非农人口超过农业人口。京、津、沪无不如此，世界上的大城市也大体如此。现在重庆市的农业人口多达2/3，人们看不出这样的市和陕西、吉林、湖北等省有什么原则性区别。照此，西安、武汉、长春……同样可以设直辖市。前些年重庆市和永川地区合并，报上就流传过一阵：重庆成了全国第一大城市。现在重庆辖区进一步扩大，有的报刊称：重庆为世界第一的超级大城市。当然这样的“世界第一”并无科学根据，在世界城市排名榜上也不被承认。而只能是政区称谓上出现了又一个任意性和新的混淆。
（3）现有重庆建成区偏于重庆市的西南， 离重庆市的几何中心忠县、丰都交界一带约200公里。离重庆城区不过百余公里的武胜、 邻水仍属四川省，远离重庆城区达四五百公里的巫溪、巫山、城口却由重庆管辖。这对下情上达和政令下达十分不便，从而不利于行政效率的提高和管理成本的下降。由此也违背了政区围绕经济中心这一行政区划的首要原则，黔江地区各县和邻省犬牙交错状况也较突出。由上可见，这样的行政区划具有较多的不稳定性和过渡性，过渡期的长短取决于主客观多方面因素的变化。
三、改革刍议
（一）积极筹建川南省
如果把建立重庆直辖市作为改革西南省级政区的第一步，那末第二步就是筹建川南省，以彻底解决四川省人口过多，实现省县直管的目的。以宜宾地区为中心，包括泸州、自贡、西昌、攀枝花、乐山及乐山以南所属各县，雅安所属汉源、石棉，加上云南省昭通地区所属各县组成川南省。上述地区共有人口约2800万，面积约13.7万平方公里。这样的划分不但较好地解决了四川偏大，川、滇之间犬牙交错这两个问题，也简化了川南高山深谷和四川其他地区地形的差异。这里水能和矿藏丰富，多数地方气候也较好。除了攀钢、西昌发射中心和大渡河等处的电站，现代工业和设施还只是星星点点，是一个亟待开发的后方基地。宜宾那样的地区中心城市也需要进一步扩展，作为更强有力的一个西部开发中心。
川南少数民族和汉族杂居，山高水深，交通不便，开发难度较大。正因为如此，人们应及早动手。川南宜宾以西，多数地方地广人稀，大凉山区的公路也较难走。建省以前必需把峨边附近到宜宾的铁路建好，以便把西部广大地区和东部更好地连接起来。建省以前和建省当中，还应积极兴建成渝线石门附近经泸州到宜宾的铁路线，以缩短宜宾、重庆之间的行车距离。宜宾～昆明之间的铁路国家已经立项，亦应加快修建。只有形成了大容量和较低运行成本的交通网络，才能形成能发挥较好作用的省级经济网络和得当的省级行政中心，也便于着手下一级政区的调整和归并。
上述地区现有50多个县市，对实施省县直接领导还是偏多。为此所有人口在50万以下的县市，都要考虑合并。两合一、三合一或三分为二，按区位和交通方便，因地制宜地进行。按平均人口80～100万， 合并成30个左右县市较为适宜。川南尽管目前交通还不很方便，但是近百年毕竟已有很大改善，今后还会进一步改善，所以不必拘泥于“百里之县”的成说，县域扩大了，机构精干了，既能抽出大量人力发展经济和文教，也能把县里有限的财力省下来用于交通、能源、教育等为民迫切需要的事业，推动生产力加快发展和社会全面进步。
（二）适时改建川北省
建立了川南省，以成都为中心的四川省其余部分改建成川北省，已是顺理成章的事情。但是这块剩余仍有近百个县市、5000余万人口，仍然不便于实行省县直管。为此可将广安、达川两地区12个县市、1000余万人口划给重庆市。至此川北尚余约90个县市、4100万人口，实行县域合并，取消地级政区就不致有大的问题。以平均人口100万计， 合并为40个县左右。除横断山脉地区以外，川西、川中多数地方自然条件较好，比较富庶。合并后县级政区机动财力和发展余地大为增强，整个川北进入小康、达到富裕的时间表有可能大为加快。
川北仍然大些，将在下一阶段进一步解决。也就是在川东和重庆分设时， 将巴中地区和内江的部分地区约700 万人口划出。 那时川北有3500万人口，面积约33万平方公里，30多个县市。由于西部山地地广人稀，所以成都继续作为省会，位置大体适中，符合政区围绕经济中心的原则。
（三）分设川东省和重庆都市省
重庆较长时期内大部分是农业人口，重庆城区又偏处西南一隅，这使重庆市的名称和现实处于不相称状态。这种不相称当条件具备时应予改变，主要条件就是2010年前后三峡水库的建成和水库移民的实现并趋于稳定。
川东省以万县市为中心，包括达川、巴中、黔江地区和涪陵地区的垫江、丰都、武隆三县， 还有湖北的恩施地区。 共计35 个县市， 约2700万人口，面积11万平方公里。这样划分解决了川、鄂、湘之间的犬牙交错，川东山地和川中丘陵也实现了大致分离。这里正是中部和西部之间的咽喉地区，三峡水库横贯全境，山川壮丽，发展水运和旅游十分有利。万县居川东中心和三峡水库中段。未来的汉渝铁路（沪渝线西段）将通过利川，现达川～万县铁路已开工，只要东向通达利川和汉渝线接轨，万县的水陆交通就相当方便。未来的万县不但适于成为川东的经济中心和行政中心，也便于对整个三峡库区进行管理。万县和宜宾的发展，也为大西南城市体系的形成和城市布局的协调发挥良好作用。
有的主张不动原有省界，只是将原有的省一分为二或一分为三。这种主张过于简单化，不仅对四川不适用，对内蒙古、苏、粤、湘等省区也是不适用的。因为省区改革不单纯为了将省区划小，还要划得合理，从而更有利于提高行政效率和降低管理成本。“历史地理基础”云云，也不是一成不变的。
届时具有3000万人口的重庆市，历史任务也将告一段落。将川东省有关部分划出后，和广安地区、内江及所属安岳、隆昌，贵州省的赤水、习水，组成新的重庆都市省或川中都市省，24个县市，2600万人口，面积约4.4万平方公里。包括常年外出打工的人员，非农人口超过40 %，和原来3000万人口的重庆市比较，较多地接近了城市的涵义。
四川盆地是我国经济、文化和国防建设战略大后方的核心地区，重庆既是西部半壁江山的核心，也和成都同为四川这个核心地区的核心。重庆通过川黔、黔桂等线南联港、穗；通过长江和未来的沪渝铁路东达上海，和沪、宁、汉共同构成崛起的“长江四虎”；成为现代文化、技术由外洋→沿海→西部的传递枢纽；也是西部人力、资源、产品的主要输出港。重庆的辉煌及其在西部振兴中的重大作用，将是21世纪我国地区发展中的重大事态。
如果说重庆直辖市的建立和由此引发的讨论，是我国省级政区改革的第一阶段；那末，川南省和川北省的建立，将是省级政区改革的第二阶段，即重点试验的阶段；如果在今后10年左右或更长一点时间试验取得成功，改革就可以进入第三阶段，即在北方和东部沿海扩大试验的阶段。
大西南川、滇、黔个头十分悬殊的三兄弟，通过改革最终将形成川东、川中、川南、川北和滇、黔相对均衡、各得其位的六个省，在我国省区改革中将发挥良好的带头作用和示范作用。
注释：
〔1〕某些学术论著从西南地区得到近便的出海通道考虑， 将广西划归西南。这种区域发展的战略考虑有一定理由，但是从地域上看，广西的省级行政区划，须要和广东、海南等省通盘筹划。
〔2〕周振鹤《中国历史上行政区划幅员的伸缩变化》， 载《中国方域》1997年1、2期。
浦善新《中国省制问题探讨（上）》，同上1997年第2期。
〔3〕毛汉英等《世界人文地理手册（修订本）》40～47页， 知识出版社1984年版（该书有关日本的统计数字有误）。
〔4〕《人民日报》1997年3月15日。