法币发行制度与通货膨胀，本文主要内容关键词为：法币论文,通货膨胀论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K262.9;F822.5 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2000)04-0087-04
对于通货膨胀的成因，货币学派认为，特定的和总体的物价水平的短期变动，可能有各种各样的原因，但是长期、持续的通货膨胀却随时随地都是一种货币现象，是由于货币数量的增长超过生产总产量的增长而引起的。而货币之所以能大量超经济的发行，这又与货币的发行制度是密不可分的。国民政府时期的通货膨胀和法币发行制度就是一个典型的例证，本文拟就二者的关系作初步的探讨。
一
1935年国民政府的币制改革，确立了法币作为无限法偿货币的主体地位，同时也初步建立了法币发行制度。
(1)国家四行垄断法币发行权。国民政府规定，以中央、中国、交通、农民等四行所发行的钞票定为法币，其它银行不得增发钞票，已经发行的钞票限期以法币兑换。这就使货币的发行权相对的集中。据统计，币制改革前，除四行外，全国拥有货币发行权的银行机构共30家，发行额约3亿元[1](P281)。因此，规定四行垄断货币发行权，就初步改变了当时货币发行的混乱局面。这是旧中国货币发行制度的一个进步。
(2)实施法币发行准备金制度，切实加强发行准备。政府规定，法币发行采取以金银、外汇为主的六四成弹性比例制，即现金准备金占60%，保证准备金占40%。为此，国民政府加强了发行准备。国民政府颁布《银制品用银管理规则》、《兑换法币收集现金办法》等一系列法规，强制收兑白银，取缔白银走私，到1936年9月共收兑白银合法币约3亿元[2](P188)。同时，国民政府加强了外汇储备。通过和美国谈判，签定《中美白银协定》，以每盎司白银合50美分的价格向美国出售白银约5000万盎司；运送大批黄金存于英国银行，约折合2500万英镑。到1937年4月，四行拥有的外汇储备折合美元约2.5亿元[2](P277)。这些措施，就使法币的发行有了较可靠的保证。
(3)设立发行准备管理委员会。根据该委员会章程规定，委员会由财政部、国家四行、银钱业代表共同组成，它的主要职责为“保管法币准备金，并办理法币之发行收换事宜”。法币准备金由该委员会指定中央、中国、交通三行的库房为准备库，各地分存数目，由该委员会决定，并呈财政部备案。同时，该委员会“每月定期检查准备库一次，并将发行数额及准备金种类数额分别公告，并呈财政部备案。”[2](P197)
(4)国家四行发行法币的程序较为严密。依法令规定，对于法币的发行，首先应由财政部请求发行，经核准后，即委托中央信托局印制，并由发行准备管理委员会代为保管。正式发行时，仍须向财政部请准，同时缴纳法定数额准备金。此项准备金交由发行准备管理委员会保管，指定中央银行代为收存。这一套发行程序有力地限制了国家四行的发行量，一定程度上限制了四行滥发法币。
通过上述措施，国民政府初步建立了法币发行制度。但这种发行制度存在着一个致命的缺陷，即中央银行没有取得独立的垄断法币的发行权。
为了使中央银行成为名副其实的垄断发行的银行，1942年春，“四联总处”根据蒋介石关于“加强统制四行，限制四行发行钞票改由中央银行统一发行”的手令，对统一发行和调整四行业务详细地加以研究讨论后，采取了一系列关于建立中央银行发行法币制度的措施。
(1)统一发行办法。从1942年7月1日起，所有法币发行业务，统由中央银行办理，并规定农、中、交三行在该年6月30日以前所发行的法币，仍由各行自行负责，但应造具发行数额送财政部、四联总处、中央银行备查，并应在规定期限内由各行缴中央银行接收。
(2)集中银行准备金办法。四联总处原于1941年底颁布《银行管理暂行办法》，规定各银行应向国家四行中的任一银行缴20%的存款准备金。1942年6月“四联总处”又通过补充办法改由中央银行一家接收，其它三行过去所收存的此项存款准备金，一律转存中央银行。
(3)国家四行业务划分办法。规定四行职能专业化。就中央银行而言，除垄断法币发行外，其主要业务还包括代理国库、统筹外汇收支、调剂金融市场等。
以上三项措施的实施，标志着旧中国中央银行制度的正式建立。尤其是货币发行权集中于中央银行，从制度上加强了货币发行量的控制。这是货币发行史上的一个重要发展。
二
虽然自1935年币制改革后，法币的发行制度得以初步建立，但自1937年后，国民政府的法币发行制度却发生了重大的变化。
(1)修改法币发行准备金制度，适度增大发行弹性。1939年9月28日，国民政府颁布的《巩固金融办法纲要》规定，“法币准备金于原来之金银及外汇外，得以加左列之款充实之：（一）短期商业票据，（二）货物栈单，（三）生产事业之投资（即股票），国民政府发行之公债亦充作准备金，不得超过准备额的十分之四。”[3](P326)这一办法的实施，就使现金准备金所占的比重大大缩小，而保证准备金充作发行准备金的比例则加重了，从而使货币发行的弹性增大了。
(2)内债成为发行法币的抵押。鉴于国民政府公债政策的失败，自1938年后，除了1940年的建设金公债和军需公债、1942年与1943年的同盟胜利公债直接向社会推销外，国民政府的大部分公债都采取以总预券形式向银行作抵押，而银行又复视政府负债量，以法币内债作为发行准备，增加法币的发行。因为根据国民政府规定，法币内债作为有价证券，可充当法币发行保证准备。这样既可使银行名正言顺地增收法币，又可掩人耳目。
(3)自1940年起，国民政府逐渐放开对法币发行额的限制。在1937年至1939年间，法币发行额虽未全数公布，但毕竟国民政府还要求发行准备管理委员会严格审检发行准备额和发行额，并定期向世人公布。但自1940年起，国民政府连这一点也做不到。1940年春，国民政府密令中国农民银行另帐发行50元、100元、500元三种大额钞票80亿元投入市场[4](P198)。这本身就违反正常的法币发行程序。接着中央银行又于1940年中期起停止实行定期公布法币发行数额的规定。到1941年3月，国民党五届八中全会则宣布完全停止实行定期公布法币发行数额和准备金数额的制度，基本上解除了对法币发行的所有限制。
1937年后，国民政府改变法币发行制度是有其必然性和可能性的。
首先，修改法币发行制度是国民政府推行通货膨胀政策的一个重要步骤。通货膨胀政策，即用超经济手段大量增发纸币弥补财政赤字，相对于其它财政筹款而言，阻力最小。尤其在1937年后，面对巨额财政赤字，通货膨胀政策对国民政府财政当局具有更大的诱惑力。抗日战争全面爆发后，国民政府的财政随东南沿海税源地区的丧失而日益窘迫。1939年的财政收入就较战前降低了63%，政府收支不敷数额则高达三分之一强[5](P3)。战前的财政收入又以间接税为主，缺乏弹性，难以协助政府应急。而公债政策又因“战前政府过量地发行公债，使公众对政府债券已丧失信心，且银行界接纳公债的能量已达饱和点[5](P2)，不能有效地解决战时财政问题。因此，在根本无法等待任何税制的变革和税收的增长的情况下，国民政府不得不推行通货膨胀政策，使法币的超经济发行披上“合法”的外衣。
其次，财政与银行合一的行政控制体制又为国民政府修改法币发行制度提供了可能性。在财政与银行合一的行政控制体制下，银行业在经济方面的主要功能主要表现为一切从属于政府财政需要，银行业随时都可能成为政府财政的出纳工具。虽然1942年统一发行办法的实施，使中央银行享有法币的垄断发行权，但这又为国民政府依靠其对中央银行的控制，用增发法币来弥补财政赤字提供了可能性。
三
按照现代货币银行学理论，纸币的发行必须遵循以下三个原则：(1)货币发行的垄断性。(2)货币的发行要有可靠的信用保证，即要有一套合理的发行准备金制度。(3)货币发行要有一定弹性，既要防止通货不足，又要避免通货过量。
国民政府币制改革至抗日战争前，法币的发行基本上是遵循这三原则的。法币发行量从4.5亿元迅速增至14.07亿元，法币发行量的增加是基本适应当时国内对法币的总需求的。这主要因为：“(1)将钞票换回国有化白银；(2)替换这期间日益收缩的私商银行发行的钞票；(3)为了适应货币改革成功及汇价稳定后出现的明显的经济情况改善所需要的货币。”[2](P362)
随着法币发行额的增加，物价也略有上涨。上海批发物价指数在币制改革后上涨了10%，1936至1937年上涨到15%，大体恢复到1931年前的水平[6](P53)。在此期间，国统区的经济呈现良性的发展趋势，具体表现为外汇稳定、工农业生产水平上升、对外贸易由逆差变为顺差。就工农业生产而言，1936年工业总产值比1935年增加11%，比1927年增加83%，1936年的农业总产值也比1935年增加5.9%[7](P98)。事实说明，币制改革后法币的发行是符合经济发展的客观需求的，而这一切又与国民政府在这期间尚能执行法币发行制度，并实行通货紧缩政策是分不开的。
但自抗日战争全面爆发后，国民政府出于弥补财政赤字的目的而修改法币的发行制度，法币发行逐渐由经济发行转向财政发行。从1937年至1948年，国统区军事开支一直是造成连年巨额财政赤字的主要原因。据统计，在这11年间，军事开支占财政总支出的比重平均在60%以上，而财政赤字率也在60%以上。国民政府解决财政问题的主要方式为发行钞票，尤其是1942年中央银行垄断法币发行权之后，法币的发行完全取决于政府财政需要，不受任何限制。据张公权统计，1937年到1945年国民政府岁出的50.1%就靠增发纸币来平衡的[5](P98)。尤其在1947年后，政府的财政赤字几乎都由发行新钞来弥补，以至银行业停止了一切对私营企业的贷款，而钞票的增长也完全是为了供应政府财政之用。1947年的财政赤字为29.3万亿元，银行垫款29.3万亿元，法币增发额则29.4万亿元，1948年1～7月，财政赤字为434.5万亿元，银行垫款为434.5万亿元，法币增发额为341.5万亿元[5](P110)。法币的发行完全脱离了经济轨道，庞大的无止境的法币财政性发行是造成国统区通货膨胀并不断恶化的主要原因。在1937年至1949年国统区通货膨胀中，法币发行量由14.07亿元增发到1948年8月19日法币崩溃前的近605万亿元，法币发行指数增加了近45.5万倍，同期物价指数上涨了近472万倍，因而法币发行额的真实价值只有1.3亿元，仅为抗战前货币量的9.6%[8](P112)。也就是说，流通中实际上仅需要抗战前货币量的9.6%。因而法币超经济发行量在90%以上。
四
抗日战争爆发后，国民政府为解决财政困难，决定利用它所掌握的货币发行权发钞筹款。但因滥发法币对财政基础特别是法币体系的冲击和威胁极大，故抗战初期，国民政府对法币发行制度尚能维护与执行。1937年11月10日，财政部长孔祥熙主持会议讨论战时财政方案时，有人提议在法币之外增发货币券以弥补财政赤字，但因担心引发通货膨胀危及法币信誉而作罢[2](P197)。因而这一时期法币的信誉仍较稳定，通货膨胀还比较缓慢。从1937年7月到1938年底，法币发行增加9亿元，年平均增加率为38%，同期批发物价指数年增长率为36%。
1939年1月，国民党五届五中全会提出解决战时财政困难的方法：“供应军需，收买物资，使用多量法币，则筹码之流通，自无不足之虑。”[2](P280)正式决定将发钞筹款作为解决战时财政困难的主要政策。据此，国民政府首先修改法币准备金制度，并逐渐放开对法币发行的限制，扩大法币发行量，使通货膨胀呈现加速发展态势。从1939年初到1941年底，法币发生量增加129亿元，年平均增加率为87%，同期批发物价指数年平均增加率为174%，通货膨胀程度进一步加深。
1942年统一发行办法实施使中央银行享有垄断法币发行权，但在财政与银行合一的行政控制体系下，中央银行的发行权又不是独立的，这就为法币的无限制发行大开方便之门。其后，法币的发行完全取决于政府财政需要，法币的发行如同脱缰野马，通货膨胀一发而不可收。从1942年初至1945年底，法币发行量增加10168亿元，年平均增长率为210%，同期批发物价指数年平均增长247%。[9](
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