刍议农村宗族势力影响村民自治的特点及对策
周易茗
（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）
【摘 要】 中国农村宗族势力及影响源远流长。改革开放以来，中国在农村实行村民自治制度，同时在管控宗族势力上采取了一系列措施。当前，宗族势力影响村民自治仍然存在，并呈现出一些新特点。村民自治作为农村基层治理基本方式，核心是村委会选举和村委会履行职能。消除宗族势力对村民自治负面影响，必须从坚持和加强党的领导、完善村民自治法律制度入手，固牢根本，综合施策。
【关键词】 村民自治；宗族势力；党的领导；法治
一、当前宗族势力影响村民自治的特点及危害
村民自治是根据1982年《宪法》实行的农村基层治理方式。如果说，村民自治是现代社会的产物，农村宗族势力则有着极为悠久的历史。[1]废除人民公社制度后，随着农民自主权扩大，农村宗族势力日益活跃，实质上进入了村民自治和基层治理，使得村民自治与宗族势力成为一对长期客观存在的矛盾。宗族势力对村民自治的负面影响，在当前呈现出以下新特点：
（一）全程介入并左右村委会选举，干扰基层民主
《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。”村民选举委员会“由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。”民政部2013年5月发布的《村民委员会选举规程》规定：“村民选举委员会实行少数服从多数的议事原则。”上述法律法规的规定有以下几个要点：一是村委会选举由村民选举委员会主持，赋予其全过程组织村委会选举的职责，其他机构和组织不能干预；二是村民选举委员会由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生，实行少数服从多数的议事原则；三是村民选举委员会名单只需报乡级政府或选举指导机构备案，而不需上报审批。村民选举委员会对村委会选举在程序上起着决定性作用，掌握了选举委员会就等于掌握了选举。竞选者和宗族长者利用其在宗族中的影响力，物色自己信得过、能掌控的本宗族人员进入选举委员会。这些人进入选举委员会后，在制定选举方案、宣传发动、审查候选人资格时，不可避免带有偏向性。在提名选举工作人员时，也会物色本宗族信得过的人担任工作人员，在投票时发挥作用。如，某些村投票时采取流动票箱办法，工作人员提着流动票箱收取投票，对投票人私授意图，干扰投票人自主决定；采取集中投票或投票站投票的，工作人员守在票箱旁“监督”投票人，在工作人员目光注视下，一些选民自主投票受到影响。2016年撤乡并村后，这一问题更加突出。
我的到来让老陈甚是欢喜，他客气地让座，还给我泡了一杯茶。老陈一个人住，他的老伴去世早，是他把三个孩子拉扯大的。这些都是老陈告诉我的，他还说那时为了孩子，没再找，后来孩子大了，他已习惯了一个人的生活。那时老陈只有四十岁，一个四十岁的男人，是怎么解决性欲问题的。我几次想问问老陈，又羞于启齿，每次话到了嘴边，都咽了回去。老陈除了耳朵沉，身体的其他部分都是很健康的。
村委会委员中姓氏大的族群人士所占比例相应大，这本来无可厚非，问题在于，选举过程被宗族势力所控制，违背了民主选举的初衷。由于宗族势力的掌控，村民投票不是把公道正派、热心村务、能力强作为首要条件，而是把是否属于本族宗亲作为唯一标准。为了达到目标，拉票贿选、仗势恐吓等非法手段蔓延，其后果不仅是直接造成选举的不公正性，更误导了村民对民主选举的认识，抹黑了村民自治这一基本治理方式。
（二）架空村党支部，削弱党执政群众基础
根据《中国共产党农村基层组织工作条例》，村党支部是村各种组织和各项工作的领导核心，是团结带领广大党员和群众建设有中国特色社会主义新农村的战斗堡垒。如果说，宗族势力能够影响甚至决定村委会选举结果，此种状况尚勉强与“自治”有所关联的话，那么对村级党组织即党支部的架空，已经成为必须正视的严重问题。宗族势力架空村党支部尽管是少数，但危害极大。其一，族权代替党的政治权力、“族长令”代替党的领导。宗族头面人物担任村支书或其他职务，既掌握族群资源又掌握政治资源，把族内事务作为党内事务来处理，在党内也按在宗族的地位来分享权力。其二，党支部宗族化，成为“族人俱乐部”。不少村党支部书记及支委，同样是大的宗亲人员担任，对于占少数的其他宗性来说，缺乏了广泛性和代表性；党支部与村委会人员趋同化，也使得党支部对村委会的领导和监督无从发挥；少数村党支部在党员发展上出现两个极端现象，有的长期不发展党员，有的只发展宗族党员，不是宗亲人员一律不能入党，使村党支部变成“宗族党支部”。其三，在一些宗族势力强大的村，宗族组织甚至取代农村基层政权组织。如湖北某地，宗族势力以“老人协会”或“族人协会”名目出现；湘西某地，宗族势力成立“清明委员会”“宗族委员会”“长老乡贤委员会”等，村民自选族长、房长；还有个别多个姓氏组成的村，更是每一姓都组织一个类似“村民委员会”的机构，以便和其他宗族抗衡，虽然其名义上只负责管理本宗族的事务，但实际结果是造成“村中有村”，客观上出现“劣币驱逐良币”效应，严重削弱了合法基层组织的地位。
（三）引发族群矛盾，影响农村和谐社会建设和农村经济发展
目前规范农村基层治理、村民自治法律法规是《中华人民共和国村民委员会组织法》及省级人大发布的条例或省级政府实施办法；《中国共产党农村基层组织选举条例》及省级党委发布的有关实施细则。总的来看，相关法律法规不断完善，对村民自治起到了很好的保障作用。但是由于新情况新问题不断出现，特别是党的十八大以来从严治党的新形势新任务，党的十九大提出的坚持党对一切工作的领导的新要求，以及国家法律法规和党内法规联动、衔接、贯通的法治建设新需要，关于村民自治的一些法律法规的规定也应该与时俱进，适时做进一步完善。
1.提升村级治理的政治定位。行政村是中华人民共和国所有国土的最基本单元（城市只不过是村的演变而已），是一切资源、财富、人民的附着地，是党执政所有目标的承载地。由于地域发展度、机关聚集度、人员集中度等不平衡，特别是政治要素、生产要素、人口素质等差异，党的领导的强弱也存在明显差异：城市强于农村、机关强于基层、乡镇强于村落。毋庸讳言，国土面积、人口占比大的乡村，是当前党的领导相对薄弱的地域。进入新时代，农村村民对美好生活的向往更高远更强烈，对繁荣、稳定、和谐、公正、法治的追求更广泛更直接，这对党执政能力和水平提出了更高的要求。在各种影响村级治理的不利因素中，宗族势力是最大不利因素，同样，只要引导、教育、转化、管控工作做得好，宗族势力也能够成为党所利用的最大有利因素。村级稳固，江山永驻，村级不牢，地动山摇，在国家治理格局中，要把村级治理作为最主要的基层治理。
二、消除农村宗族势力负面影响的对策
消除农村宗族势力影响，加强和完善基层治理，党的领导是前提，依法治村是根本。以党的领导、以法治村为根本性措施，多策并举，综合治理，统筹推进。
（一）对乡村领导机构与体制进行调整，全面加强党的领导力量
2.全面建强乡镇党委和村级党组织。在目前党的组织体系中，乡镇党委是最基层的党委，村级支部是最前沿的支部，同时这两级党组织也是领导地域最宽、矛盾最直接、任务最繁重的党组织。上世纪90年代以来，农村普遍开展两轮撤区并乡、撤乡并村工作，以湖南省为例，1995年撤区并乡后，乡镇数量由3412个减少为2063个，乡镇面积由60平方公里扩大为100-150平方公里，人口由1.5万人扩大为3-5万人；2016年实施撤乡并村，乡镇数量进一步精简为1536个，村委会由41478个减少为25478个。经过两轮合并，出现了不少七八万人口、数百平方公里的乡镇和上万人口的村。与区划撤并同步，乡镇机构及村党支部、村委会成员并没有增加，线长面广与力量薄弱矛盾更加突出。一些边远山区，村民一年到头难以见到乡村干部。建强党的农村基层组织，在乡镇层面，应当适当增加乡镇干部编制，在偏远而又有一定集中度的村实行乡干部驻村制度；在推进机构改革中不搞“唯精简论”，相反，应减少机关人员，充实、加强乡镇机构和队伍，真正实现工作“重心下移”。在村一级，主要措施有：（1）全面推行村级建立党委或总支制度。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》，党员人数100名以上的村，根据工作需要，经县级地方党委批准，可以成立党的基层委员会。目前一些大的村党员人数已经达到设立党委的标准，一般村也有不少达到设立总支的标准。凡是达到标准的，都应该及时将村党支部改建成为村党委或村党总支，并在党员人数3人以上的自然村落或村民小组，建立党支部。（2）加快发展农村党员。一方面使党员人员有所增加，符合设立党委和总支要求，另一方面，改善村民政治面貌结构。发展农村党员，应针对农村实际，在坚持政治标准不变前提下，适当放宽其他方面标准要求，并在入党程序、学习培训、组织考察等方面与机关发展党员有所区别。（3）实行村党委、总支、支部第一书记上级委派制度。以在职年轻干部、优秀大学生、退休干部为委派重点人选，鼓励退休领导干部回原籍担任第一书记，给予适当报酬。（4）扩大大学生村官人数，将大学生村官直接纳入公务员招录序列，无需工作几年后再参加公务员考试，使村级工作成为年轻大学生向往、有足够吸引力的工作岗位。大学生村官可以在村级党组织任职，也可以在村委会任职。大学生在党组织和村委会任职实行任命制，不占该机构职数，不改变村委会自治组织性质，不改变原有村委会选举程序。
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实施村民自治，关键是处理好“领导”与“自治”的关系，落实“坚持党对一切工作的领导”。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。中国特色社会主义制度下村民自治和基层治理最本质的特征是党的领导。现实表明，凡是宗族势力强大到主导村民自治、干扰基层政权的地方，都是党的领导弱化、党的建设不力所致。坚持和加强党对村民自治及农村基层治理的领导，要着眼使命任务，秉持创新思维，在体制机制上有所突破。
（二）重视新问题研究新问题，完善相关法规制度
农村宗族势力在村委会选举过程中产生族群矛盾，久而久之，少数村委会选举成为了大的宗族内部的独角戏，人数少的小宗族则漠然处之，不再参与。同时，农村宗族势力在其他方面的利益之争也矛盾频发，突发事件、告状上访增多，成为破坏农村和谐稳定的不安定因素。在一些宗族组织活跃的地方，少数热衷于宗族活动的人，被本宗族人推选为族长，这些人往往有一定的经济实力和社会活动能力，他们采取定族规、喝血酒、咏族歌、祭祖宗等方法，成立非法组织，建立一套机构，架空基层组织。这些对抗有的公然占领村委会办公场所，抢走公章和财务资料；有的通过煽风点火、造谣中伤等方式败坏坚持原则的村干部的名声；有的则是秘密串联组织或操纵“上访告状”以施加压力，迫使村干部辞职或放弃职权。宗族势力煽动部分农民抗税、抗法，使党和国家的方针政策在当地无法得到贯彻落实，国家、地方、集体对农业的投入难以得到回报，使国家、集体蒙受很大的损失。它同一般犯罪活动有很大的不同，往往是参与人数多、持续时间长，影响比较久，破坏较严重，处理也更复杂棘手。前文例举的湖南湘西某村，因为选举出来的村委会成员全部为L姓，且集中在最大的L姓自然村落，其他3个Z姓自然村落和2个L姓自然村落无一人当选。这几个自然村的村民在失望之余，对新选的村委会产生抵触情绪，不再参与村务管理，村委会的民主决策事项在这几个自然村也很难得到响应和支持，在村级基础设施建设、招商引资、争取上级项目和资金支持时形不成合力，影响了村级经济发展。
法律对村民自治组织有保证妇女、少数民族当选的保障条款，第六条规定：“村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。”但对村民中人数较少的宗族在村委会选举时能够有当选村委会委员，没有条款涉及；对村委会选举过程中普遍存在的宗族势力的活动没有约束性条款，在程序设计上对人数少的宗族没有保障措施。如何避免人数多的宗族利用人数优势，大族的人士不仅当选村委会主任、副主任，连村委会委员也全部包揽，形成清一色的大族村委会，小的宗族和小的自然村落在村委会中完全失去话语权，应当成为法律完善的一个重要选项。对此，有法学界人士提出，可以考虑，专门增加针对宗族性较强的行政村的规定条款，明确各宗族选民人数所占比例确定在应选村委会委员名额中的比例。省级人大常委会还可以在相关地方性法规中做出规定，正式选举时，将村委会主任、副主任、委员不在一张选票上一次投票，而是分几轮依次投票，第一轮先进行主任选举投票，已经有人当选村主任的宗族，适当减少副主任和委员候选人，依此类推进行投票，确保人数较少的宗族和自然村落也有人进入村委会，在村民自治事务中有一定的话语权。
2010年第十一届全国人大常委会第十七次会议讨论通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条，“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。”该条说明立法目的；第二条及其后到第四十一条，对村民委员会的性质、职责、产生程序、方法、保障条款、监督等方面作出了规定。这些条文均围绕村民委员会这一机构组织来设立，其立法定位本属于组织法。而根据《法学词典》定义：“组织法是专门规定某类国家机关的组成和活动原则的法律”，行政村村委会不是国家机关，只是村民自治组织。[2]解决这一问题有三个途径，或者将村委会由自治组织上升为国家机关，作为政权的最小单元；或者专门制定《村民委员会自治法》；或者对组织法的定义做出修改。
仿真分析自卸车液压系统热力学模型，仿真结果如图3所示。第一阶段仿真结束后油箱温度为70 ℃，试验数据为68 ℃。第二阶段软件仿真温度为49 ℃，试验数据为52 ℃。第三阶段软件仿真温度为71 ℃，试验数据为69 ℃。仿真分析结果与自卸车实际试验结果基本一致，证明建立的自卸车的液压系统热力学模型能够准确的仿真实际情况。
对村委会选举过程、监督权行使的法律法规条文也应予以细化，使之更加具有操作性。《村民委员会组织法》第十二条规定“村委会的选举由村民选举委员会主持。”《村民委员会选举规程》规定“村民选举委员会的任期自推选产生之日起至新老村民委员会工作移交后终止”。法律法规赋予了村民选举委员会在选举过程中很多职权，在程序上影响和决定选举的进程，也给予了选举委员会成员人为操控的空间，实际上也就是给了宗族势力的操作空间，大的宗族利用人数优势把控选举委员会，这在很大程度上就会影响选举的结果。在选举委员会的推选产生上，法律法规可对选举委员会成员的职责分工进行明确规定。《村民委员会组织法》第十二条规定：“村民选举委员会由主任、副主任和委员组成，由村民会议，村民代表会议或者村民小组会议推选产生”。对村民会议，村民代表会议或各村民小组会议由谁召集、谁主持、会议的议程、内容等都没有明确，对选举委员会的责任和权利均没有明确的条款。对选举委员会的监督以及对选举的全过程的监督也没有规范的法律条文，对选举过程中宗族势力违法违规操纵选举的行为没有硬性约束。虽然《村民委员会组织法》第十七条规定：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票，虚报选票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权、破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇人民代表大会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级负责调查并依法处理。”现实中在村委会换届选举时，还有县乡两级纪检、监察和组织部门参加的选举指导机构，可以受理举报。但这些都是外在的监督力量，个体的村民在选举过程中发现妨害自身选举权利的事情一般都不会反映和举报，只有在群体权利受到侵害时才会聚群反映或上访，这样往往在村委会换届选举时会酿成一些群体性事件。可以从以下方面予以完善：合理确定选举委员会的人员构成，按村中各宗族或自然村人数比例确定村民选举委员会成员人数和比例，由村民选举指导机构召集村民小组会议推选选举委员会成员；完善和细化村民选举委员会成员的职责，对选举全过程从程序上进行规范；设立村民选举监督机构，任期同村民选举委员会相同，成员由各自然村村民小组会议在推选村民选举委员会成员时一并推选产生，并由乡镇人大委派一人牵头负责。形成村民村委会选举过程中的村民内生监督约束机制，但不干预村民选举委员会的工作，只受理村民的意见、举报，并调查处理，一定程度上抵消宗族势力对选举的负面影响。
相关领域的法规制度完善，归根结底是体现党对村民委员会选举、村民自治的绝对领导。党的十九大明确，“党是最高政治领导力量”，“坚持党对一切工作的领导”。党的绝对领导是保证村民自治和基层治理健康发展的根本保证，党的十九大以后，一大批法律法规都在进行修订，村民自治领域大法律法规进行修订完善也势在必行，正当其时。
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参考文献：
[1]肖唐镖.宗族[A].进入21世纪的中国农村[C].北京：光明日报出版社，2000.
[2]法学词典编辑委员会.法学词典（修订版）[Z].上海：上海辞书出版社，1984：643-644.
【DOI】 10.3969/j.issn.1009-2293.2019.02.021
【中图分类号】 C916
【文献标识码】 A
【文章编号】 1009-2293（2019）02-0081-04
作者简介： 周易茗，中共湖南省委党校教师，中南大学法学院博士研究生。
（责任编辑：许 烨）
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