科学规划积极引导促进我国小城镇健康有序发展，本文主要内容关键词为：小城镇论文,促进我国论文,科学论文,健康论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
促进我国小城镇健康有序发展，是影响未来我国经济和社会发展的
重要问题之一。今后的15年将是我国发展史和改革史上具有重要地位的
15年。这一时期是我国工业化走向成熟的时期，按照世界各国城市化的
普遍规律，与之相适应，我国将进入城市化中期，即进入城市化加速发
展的历史阶段。在我国城市化过程中，小城镇的发展又具有特殊重要的
意义，它是中国城市化道路的现实选择，一个国家的城市化道路要从国
情出发。1992年10月28日，李鹏同志在中国城市投资环境国际研讨会上
曾指出，“中国现有11亿人口，大概有近3亿在城市，还有8亿多在农村
，中国农村地域辽阔，人口众多，不可能把半数人口集中到城市里去。
我也注意到一些发达国家在发展过程中农村人口向城市集中所带来的后
果。我们不能重复已有的教训，要积极探索一条符合中国国情的、具有
中国特色的城市化道路”。还指出：“我国乡镇企业要走集中发展的道
路。今后乡镇企业不可避免地逐步向农村集镇集中，从而带动一大批农
村集镇兴起和发展。一个集镇3到5万人，经济有相当规模，有一定的交
通条件和信息设施，还有各种为生产服务的设施，3—5万人口的小集镇
是今后发展的趋势”。这一概括是符合中国实际的。根据中国特点，实
行大中小并举的城市网络体系，在广大农村范围内重点发展小城镇，是
中国城市化道路的必然选择。它对于打破城乡二元结构，缩小城乡差别
，促进城市化和工业化协调发展，在更大范围实现土地、劳动力、资金
等生产要素的优化配置，有着不可估量的重要意义。
小城镇发展对未来15年的影响，不仅是一个城市化问题，而且还有
更深远的意义。未来15年我国的社会生产力、综合国力、人民生活水平
将再上一个大台阶，实现从低收入国家到中低收入国家的历史跨跃。为
此，同时要实现两个具有全局意义的根本转变：一是经济增长方式的转
变，即从粗放型向集约型转变；二是经济体制的转变，即从传统的计划
经济体制向社会主义市场经济体制的转变。然而这一个历史跨跃、两个
根本转变的实现，小城镇的发展将起到至关重要的影响作用。
从实现历史跨跃看，要实现综合国力、人民生活水平的历史跨跃，
基础在哪里，根本问题在哪里？在农业、农村、农民！农业、农村、农
民这一“三农”问题始终是中国发展和建设的根本问题。历史跨跃能否
实现，在一定意义上讲，“成也三农，败也三农”。农业不能现代化，
谈什么综合国力上台阶！占人口80％的农民收入水平不大大增加，生活
水平不上新台阶，农村实现不了小康，谈什么全国实现小康！
然而，要解决中国的“三农”问题，不是一件轻而易举的事情。我
国人均耕地仅1.4亩，人多地少是中国的基本国情。 从这个最大的实际
出发，要解决“三农问题”，仅靠农业自身、农村自身、农民自身是难
以解决问题，单纯靠在一亩几分地上做文章，即使把种地变成绣花，也
解决不了农业现代化和农民收入不断提高问题。从根本上说，只有减少
农民，才能实现农业的适度规模经营和现代化，也只有减少农民，才能
实现农业的适度规模经营和现代化，也只有减少农民，才能富裕农民，
这是中国农业、农村、农民问题的深层次的矛盾所在，也是难点所在。
问题进一步归结为怎样才能减少农民，把农村剩余劳动力转移出去，说
到底这是一个必须超越农村微观层次，在更大的范围内实现城乡土地、
劳动力、资金等生产要素的重新组合的问题。打破城乡二元结构，使农
村富余劳动力从土地上转移出去，主要依靠发展大城市是不现实的，只
有大力发展小城镇才是现实选择。因此，发展小城镇的最深远的意义在
于，它触及了农村最深层次的最困难的问题，对解决我国农业、农村、
农民这一中国现代化建设的根本问题，从根本上加强了农业基础地位，
促进农村经济发展，不断增加农民收入有着不可估量的重要意义。在农
村经济改革和发展中，如果说家庭联产承包责任制的实行和乡镇企业的
崛起是中国农民的两个伟大创造的话，那么，有中国特色的小城镇的兴
起，将会成为中国农民第三个伟大创造。
从经济增长方式的转变看，小城镇的发展，对实现经济增长方式的
根本转变也发生着重大影响作用。从经济增长总量来看，我国乡镇企业
已经和正在成为我国经济的“半壁江山”：职工人数超过国有企业人数
，在社会总产值的比重已达到40％，特别是从增量看，占社会总产值净
增量的约60％，税收净增量的70％，外贸出口商品收购总额净增量的50
％来自乡镇企业。如果占据整个国民经济总量半壁河山的乡镇企业的增
长方式不转变，也就谈不上整个经济增长方式的转变。乡镇企业在发展
初期难免出现“村村点点，处处冒烟”的分散粗放状况，不经历这一历
史阶段，乡镇企业的组织结构难以解决，人才也得不到锻炼，资金更无
从积累。可是发展到今天，乡镇企业分散化、小型化在许多地方带来了
环境污染，滥占耕地，信息不灵，交通不便，社会交易成本过高等问题
，限制了乡镇企业上水平上规模，阻碍着乡镇企业转变增长方式，甚至
危及着乡镇企业自身的生存。乡镇企业迫切要求集中联片发展，从而客
观上要求发展小城镇。乡镇企业集中连片发展和建设小城镇结合起来，
不但可以更好积累资金，而且可以成为乡镇企业自身摆脱分散化粗放性
生产困境的重要途径，对于乡镇企业整体素质的提高，乃至整个国民经
济增长方式的转变也将起到重要作用。
从经济体制转变看，小城镇发展对实现经济体制的根本转变同样具
有重要的影响作用。按照《建议》，未来15年要实现从计划经济体制向
社会主义市场经济体制的转变，这需要多方面的不断努力。发展小城镇
，也是加快建立社会主义市场经济体制的重要生长点。小城镇是传统计
划体制的末梢和薄弱环节，小城镇的计划比重小，国家指令性计划更少
，一开始就面向市场，既很少享受计划的优惠，也较少“旧体制”的负
担。从这个环节着手，用改革的办法加快小城镇建设，建立按新体制运
行的小城镇。如果成千上万的新型小城镇都能形成一种政府精干高效，
政企职责分开，企业运行规范，充满活力，市场竞争有序，社会保障完
善的适应社会主义市场经济要求的新体制，这将对整个社会主义市场经
济体制的建立并正常运行具有重要意义。 总之， 小城镇的发展对未来
15年综合国力实现历史跨跃和两个根本转变都具有十分重要的意义，因
此应当把小城镇规划作为一个专项列入“九五”和2010年规划之中。
搞好小城镇发展规划，是促进小城镇健康发展的重要前提。改革开
放以来，我国城市化步伐已经加快，特别是小城镇有了较大发展。目前
我国已有小城镇约5万个，其中建制镇由1979年的2856个增加到1.6万个
，增加了近5倍。总的来说，小城镇的发展是健康正常的， 但是在发展
的过程中，也存在一些值得注意的问题。一是缺乏规划，遍地开花。一
些地区，特别是发达地区，分布密度很高的小城镇都大办工业小区、商
贸区，如果任其下去，可能造成无农田，无绿地，烟囱林立，工厂住宅
混杂的局面，甚至也可能出现发达国家出现过的无道路用地的状况。二
是数量太多，规模太小。目前小城镇的平均规模，建制镇只有6000多人
，非农人口只有3000多人，集镇1700人，非农人口不到400人。 规模过
小的直接后果是，城市功能难以完善，基础设施和公用设施投资成本过
高，且严重不足，创造就业的门路狭窄，对人口的吸引力不强，反过来
又影响了城市规模的扩大，陷入低水平的恶性循环。三是布局不尽合理
。有些地区小城镇过密，有些地区则过疏。还有一些小城镇过于贴近交
通主干线，追求所谓“十里工业长廊”、“十里商业长廊”，造成国道
运输的困难和事故频发。还有一些小城镇内部工业、商业、住宅等各功
能区分布不尽合理，混杂现象很普遍。四是一些小城镇的总体规划眼光
过短，修改过于频繁，建了拆，拆了建，造成很大浪费。此外，一些小
城镇失去了过去很有特色的风格。同时对生态和环境保护重视不够，生
活环境较差。产生这些问题的原因是多方面的，有的是过程性因素，是
发展中难以避免的；有些则是工作中的问题，其中重要一条是政府对小
城镇缺乏科学的规划，引导不力，政策滞后造成的。有一种观点认为，
小城镇的兴起和发展是一个自然过程，似乎不需政府规划和调控。这种
观点在理论上是错误的，在实践上是有害的。
从理论上看，人类通过实践─认识─再实践─再认识，总是越来越
聪明。总结世界城市化的实践，城市经济学的理论也在不断发展。多数
城市经济学家已经认识到城市问题在一定意义上讲是“市场失败”的领
域，意思是说，城镇发展问题并不是完全依靠市场方式即“看不见的手
”可以自发解决的，因为，城市问题更多地涉及到所谓“外部性问题”
，即公用事业建设、环境保护等问题。因此在发展的一定阶段都要通过
一定的法律、法规、规划等手段进行干预引导。
从实践看，各国城市化发展的历史表明，在工业化和城市化发展的
初期，城市发展大都经历了一个自发、盲目的过程。这种盲目的发展带
来了很多经济和社会问题，如大城市过分拥挤、生态和环境遭到破坏、
地区间发展不平衡、城市内功能区混杂、城市用地结构不尽合理等等。
针对这些问题， 各国政府都加强了对城市发展的引导和干预。 如美国
1968年通过了《新城镇开发法》，用法律规定了新城镇开发建设的一系
列原则和标准等。德国（原西德）从不同层次的区域规划、土地规划、
城市规划入手，对各类地段的用途以及不同规模城镇必须建设的设施做
出非常详细的规定，如什么样的地段可以建民宅、什么样地段是绿地、
什么样地段建设工业等等。日本在60年代以后，通过第三次国土整治计
划，提出建立“田园式小城市”。根据这个计划， 建设了几百个人口1
万人到10万人，设施完备、环境优美、交通发达、居住便利的小城镇。
我国要建立的是社会主义市场经济，对小城镇的发展更不能放任自
流，自发成长，特别是在城市化进程加快的历史阶段，更要加强政府的
干预和引导，避免把好事办坏，重复一些国家曾经历过的弯路。而政府
对小城镇的干预和引导，其重要的途径是通过制定规划进行调控。制定
规划的目的，不是要限制小城镇发展，也不是要一哄而起，大干快上，
而是要促使小城镇健康、有序发展。
规划的调控作用主要表现在：一是导向作用，使城镇功能的定位、
发展规模的确定、产业结构的调整、基础设施的配置等等，同城镇发展
的基础条件、客观要求相适应。二是协调作用，使该城镇规划与所在地
区的区域规划相互衔接，与周边城镇合理布局；也包括使该城镇各个产
业之间，各产业与基础设施之间相互协调；还包括建设与环境、经济发
展与社会发展的统筹安排等等。三是促进作用，完善的规划本质上又是
政策性的规划，规划中确定的一系列政策措施，是加快小城镇建设进程
的重要保障。四是约束作用，完善的规划特别是上升为法规的规划，对
准与不准都有明确的界定，这对小城镇发展过程中的一些盲目的、消极
的、甚至破坏性的因素将起到重要约束作用。总之，当前我国小城镇发
展最迫切的问题是规划问题。促进小城镇健康有序发展，千条万条，有
一个科学的总体规划是第一条。科学的规划是发展小城镇的“龙头”，
抓住这个龙头是政府的首要职责，是实现少走弯路，代价小而收益大的
重要保障。
制定小城镇发展规划，应当遵守的原则。制定小城镇发展规划的根
本指导思想是，按照城市化发展的客观规律和建立社会主义市场经济，
从国情、省情、市情、县情、镇情出发，因势利导，促进小城镇经济、
社会、生态的协调、可持续发展。具体讲要遵循以下原则：总体衔接、
全面协调、面向未来、合理布局、规模适度、用地节约、保护环境、保
持特色、政策配套、量力而行。
第一，“总体衔接”。科学的小城镇规划，应当同本地区（如一个
省、一个市、县、一个镇）经济社会发展战略及长期规划相衔接，成为
发展战略及长期规划的一个重要组成部分。局部的小城镇发展规划（如
一个省、一个市、县、一个镇）又应当同上一层次的更大范围的小城镇
发展规划相衔接，如省与全国衔接，市、县与省衔接，镇与县衔接。当
前中央有关部门要依据“九五”和2010年远景发展规划，抓紧制定全国
中长期发展规划，各省、自治区、直辖市政府要根据全国规划以及本地
区“九五”和2010年经济社会发展长期规划，制定本地区到2010年的城
镇体系发展规划。
第二，全面协调。科学的小城镇规划，又应当是全面协调的发展规
划。其中既包括经济、社会、环境的协调，一、二、三产业的协调，各
个产业与基础设施的协调，物质文明与精神文明建设的协调，也包括区
域间协调，如该小城镇与周边小城镇、区域内的小城镇的协调。同时，
一个地区城镇体系的规划，还要与国家上一层次有关专项规划如国土规
划、交通网络规划、环境规划要衔接和协调。
第三，面向未来。小城镇建设是关系千秋万代和现代化建设的百年
大计，其规划必须超越传统观念束缚和小生产意识的影响，必须有科学
的超前性，要面向未来、面向现代化。避免刚刚建成，又感落后，再花
更大的代价重新改建。当然超前性不等于超越客观条件的蛮干，而是要
眼光放远，结合当地实际，循序渐进，分步到位。
第四，合理布局。布局合理，既包括规模分布要合理，大中小城市
要合理分布，相互衔接；又包括空间分布要合理，疏密适当，一些地区
（如东部沿海地区）大中城市较发达，城市密集，城市化应走分散为主
的道路，将城市发展的重点放在大城市的扩散和小城市、小城镇的发展
上。以中心城市为核心，引导大城市的传统产业向小城市和小城镇转移
，促进大城市产业结构调整和升级，形成一批大中小城市协调发展的城
镇体系。一些地区（如中部地区）的城市化则应走适度集聚的道路，重
点发展大中城市，形成区域经济中心城市，发挥城镇群的区域核心的作
用。一些地区（如西部地区）则需重点突破。
布局合理，还包括小城镇内部的空间布局要合理。在一个城镇里，
功能区要严格区分。工业区、高污染工业区、商业区、居住区、行政区
等要避免混杂，有条件的城镇在功能区之间要用绿地或自然景观隔离，
可以设立商业生活街或消闲自然风景区。还应特别指出的是，目前小城
镇布局基本上是按照行政区划的格局分布的，每个县、每个镇都力求建
立自己的经济中心，形成一乡一镇，这种分布并不符合市场经济的内在
要求。在城市密集的地区，这个问题更为突出，造成小城镇遍地开花，
盲目发展。解决这个问题，要突破一市、一县、一镇，按行政区划地为
牢的分散格局，站在经济区域的角度，统盘考虑整个区域（城市带）的
布局以及绿化带、工业区、交通线、基础设施等。在条件成熟的地区，
应大胆进行行政区域的变动，并乡、并镇，乃至并县。
第五，规模适度。科学的小城镇规划，要根据本地区的人口密度、
经济发展水平和后劲、现有城镇体系和布局、吸纳剩余劳动力的潜力等
方面的情况，合理确定本地区重点发展小城镇的规划面积、建成后面积
、人口总量、经济容量等。现有的5万多个小城镇，不可能同等程度的
平面扩张，扩大规模，必须相对集中，有重点。大致有两类重点：一类
是选择若干基础较好，条件具备的县城或建制镇，按中小城市规模制定
规划，多方面创造条件，如必要的行政区划变动，大中型项目建设的摆
布等，将这批小城镇发展成为20万人口以下的城市，少数确有条件的人
口规模可以确定为20─50万之间。若有500个这类小城市，可吸纳1亿劳
动力。另一类是选择若干建制镇和集镇，发展成为平均人口规模2 万人
左右的设施完备、环境优美、功能齐全、特点鲜明的小城镇。其发展，
不在于不断扩大规模，而在于提高质量。若有10000个这类小城镇， 可
吸收2亿劳动力。
第六，节约用地。节约和合理使用每一寸土地是我们的基本国策。
各地要根据人口发展规模及节约土地的原则，合理确定用地规模。一是
用地规模在总体规划中一次性批准，分步实施。一次性确定不同地块用
地性质，确定后不轻易改变。二是把保护耕地放在首位，建立基本农田
保护区，尽量少占耕地，要尽可能地利用山坡地、废弃地。三是对建设
用地，必须坚持统一规划，联片开发，集约使用，以节约用地。四是要
严格掌握非重点发展小城镇的用地指标。已开办的工业小区、商业小区
，条件不具备，项目很少的，原则上要停办；已有一定规模的，要从严
掌握扩大用地规模。
第七，保护环境。小城镇建设，不能边建设边污染，不能以环境的
破坏为代价，否则将会付出更大的代价。要坚持经济建设、城乡建设和
环境建设同步规划、同步实施、同步发展。所有的建设项目都要有环境
保护规划和要求。积极建设和保护好小城镇的绿地。城市带内距离较近
的城镇之间要留有足够的绿地或保持一部分耕地，建立的基本农田保护
区，原则上不许占用。积极治理三废污染，防止环境负荷超过容量。
第八，保持特色。不同地区的自然环境、地理位置、交通条件、人
文历史、经济结构、增长水平、发展后劲、生活习惯等等都不同，不能
照搬照抄别人的发展模式和发展道路，而必须从省情、市县情、镇情的
实际出发，分类指导，因地制宜，走具有自己特色的小城镇发展道路，
建设出各具特色的城镇。有的要以市兴镇，有的以旅游兴市，历史古镇
要妥善处理现代城市建设与历史文化保护的关系，民族地区的小城镇要
具有民族特色。
第九，政策配套。科学完备的规划，不仅要包括城镇的目标和主要
内容，还应包括保障各项规划目标得以具体实施的主要政策措施。各项
政策措施又应是配套的，而不是各搞一套，互不关联，甚至相互掣肘、
相互矛盾的。为了促进小城镇的健康发展，当前重点要明确和解决的政
策和措施是：小城镇规划和行政管理的有关政策、户籍政策、投资政策
、土地政策、社会保障政策等。
第十，量力而行。科学的小城镇规划，应当是全面规划、分步实施
、量力而行的规划。小城镇建设是一个长期渐进的历史进程，不可能一
蹴而就。在当前小城镇建设过程中要注意“五个防止”。一要防止“一
哄而起，遍地开花”。各地小城镇的基础和条件差异很大，不可能“一
刀切”，“齐步走”，势必有先有后。要先试点，再推广。即使是小城
镇试点，也不能一哄而起，更不能借小城镇之名，行开发区之实。二要
防止“不切实际，盲目贪大”。小城镇的规模要同人口潜力、经济水平
相适应。有些镇本来人口少，城镇小，却盲目规划，人口规模定为5 ─
6万、十几万甚至几十万，结果造成土地和资金等资源的严重浪费。 三
要防止“只重数量，不顾质量”。发展小城镇不宜层层下达数量指标，
大轰大嗡。而要脚踏实地，条件成熟一个搞一个。并把工作的重点放在
提高小城镇的整体素质上。四要防止“不顾条件，盲目攀比”。建设和
发展小城镇必须从当地的实际情况出发，建多大规模，从哪里起步，产
业布局，城市风格，都要因地制宜，扬长避短。不能脱离自己的特点和
基础，盲目照搬别人的做法。五要防止“非法集资，搞乱摊派”，靠非
法集资、乱摊派只会加重农民的负担，不利于小城镇建设的正常发展。
五个防止归结到一点，就是防止把好事办坏，保证我国小城镇能够健康
有序发展。＊
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