欧盟理事会政策制定机制探析，本文主要内容关键词为：探析论文,理事会论文,欧盟论文,机制论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟共有5个主要机构：欧洲联盟理事会(the Council of the European Union)（也称部长 理事会，简称理事会）、欧盟委员会（the European Commission，简称委员会）、欧洲议会(t he European Parliament)、欧洲理事会(the European Council)和欧洲法院(the European Court of Justice)。欧洲理事会和部长理事会是欧盟的政府间机构，也是欧盟的主要立法 机构，主要代表成员国的利益；委员会和欧洲议会是欧盟的超国家机构，主要代表欧盟的整 体利益。其中委员会是欧盟的行政执行机构，类似于主权国家的政府；欧洲议会拥有部分立 法权和咨询与监督的权力；欧洲法院是欧盟的最高法院，主要从司法角度保证欧盟法律的有 效贯彻实施。欧盟主要机构的设置和运作机制体现了政府间性质和主权国家性质的双重性特 征：政府间性质表现为部长理事会和欧洲理事会（注：欧洲理事会由成员国国家元首和政府首脑构成，每年至少开两次会议，主要进行欧盟的 方针路线性决策和处理在部长理事会一级无法解决的政策难题。）作为成员国的论坛在欧盟政策制定中起着 主导作用，也即为欧盟的主要立法机构。欧洲议会尽管自80年代中后期以来通过《单一欧洲 法令》、《马斯特里赫特条约》和《阿姆斯特丹条约》极大地扩展了其参与立法的权力，但 与主权国家相比，欧洲议会的立法权仍是较为有限的。欧盟机构体系的主权国家性质表现为 立法、行政和司法的三权分立特征；由普选产生的议会参与立法过程以及代表欧盟整体利益 的委员会具有立法创议和行政执行的广泛权力。尽管本文意在探讨理事会的政策制定机制， 但有必要阐明这种政策机制的上述环境或背景，以对这种探讨给予先行的解释性说明。
对理事会政策制定机制的探讨将直接涉及欧盟未来发展方向的问题，从这个意义上说，这 种探讨应具有较强的理论意义和现实意义。
理事会的构成、政策过程和决策方式
理事会由5部分构成：
1.一个一般理事会和20个左右的专门理事会。一般理事会由各成员国的外交部长组成，主 要处理对外事务，讨论政治上敏感的政策的和新的立法提案，协调专门理事会的政策制订工 作。它是最重要的、地位最突出的理事会，在欧盟的政策制订中发挥着独特的作用。各专门 理事会由不同的部长组成。例如，各成员国的农业部长组成农业理事会，财政部长组成财政 与经济理事会。
2.常设代表委员会。主要负责一般性政治问题和解决一些工作小组无法解决的政策问题。 在各常设代表委员会中，农业特别委员会具有独特的地位和作用。
3.工作小组与专门委员会。工作小组的数量大概在150个左右，其主要任务是解决政策提案 中的技术性问题；专门委员会的基本作用是向理事会和委员会提出适当的，有时是直接的建 议。
4.理事会主席。成员国轮流担任主席职务，任期为6个月。随着欧洲一体化深化与扩大的不 断发展，主席的权力、影响和重要性也不断增加。主席一般具有以下职责：筹备和主持所有 理事会的会议；为成功决策寻求一致；代表理事会同欧盟其他机构、外部组织及非成员国打 交道；和委员会主席一道在联合国大会和西方7国首脑会议上代表欧盟与会（注：指理事会主席不是由参加西方七国首脑会议的英、法、德、意担任的情况下。）；保证欧盟政 策发展的连续性和一致性。
5.秘书处。秘书处由大约2200名成员组成，其中大部分都是翻译人员和服务人员。秘书处 由秘书长负责，秘书长任期5年。秘书处协助理事会主席和理事会的工作。
以上这些内部机构构成了一幅复杂的理事会等级组织结构。如图所示，处在这个等级结构 顶端的是部长理事会，其中一般理事会又位列各专门理事会之首；处在该等级结构下层的是 工作小组和专门委员会；在二者之间的是常设代表委员会和农业特别委员会；理事会主席和 秘书处则主要承担协调、沟通各种会议的准备工作和行政管理性工作。这样的结构安排对于 理事会的政策制定工作是有利的，但其弱点之一是缺乏一个强有力的政策协调中心。
理事会内部庞杂的网络组织结构反映了其内部政策制定程序的复杂性。欧盟政策制定的一 般模式是：委员会提出提案，理事会（或在共同决策程序中同议会）做出决策。一般而言，委 员会提交给理事会的提案需要经过3个阶段：工作小组阶段、常设代表委员会阶段和部长会 议阶段。
第一阶段：工作小组阶段。
委员会的提案首先送到相应的工作小组进行初步的、详细的审查。工作小组有两个基本任 务：确保各成员国的利益得以实现和尽力达成一个协议文件。这是两项经常发生冲突的任务 ，因为通常各成员国的利益是不完全一致的。当有成员国对提案或其部分内容表示反对时， 工作小组会邀请该国的利益集团代表或议会代表到小组会议上阐明其立场。
提案在这个阶段的进展取决于以下因素：提案的紧迫性；提案的争议性及其在成员国中的 支持度；委员会在多大程度上同意对其提案的内容进行修改；提案条款的复杂性；委员会通 过作出说明和回答问题等方式消除疑问的能力；委员会对其是否或何时接受提案修改的判断 ； 理事会主席的能力；参与者确定（通常通过主席与委员会）和接受妥协模式的机智性和灵活性 ；成员国使用多数投票的能力和意愿（注：Neil Nugent,The Government and Politics of the European Union,Hampshire and L ondon:The Macmillan Press LTD,1999,P.154.）。当然，这些因素也制约着理事会的整个政策制定过 程。
在这一阶段，工作小组主要讨论一些技术性问题。由于工作小组主要是由各成员国的一些 职位较低的政府官员和技术专家构成，他们缺乏足够的政治权力解决重大的、政治上敏感的 问 题。
第二阶段：常设代表委员会阶段。
常设代表委员会是布鲁塞尔和成员国首都之间的重要桥梁，其作用在于保证成员国政府的 观点得以表达，确保其政府能获悉来自布鲁塞尔方面的信息。其他利益集团、政党和委员会 的立场也可以在这一阶段得到阐述。由于常设代表委员会的政治地位较高，因而能够解决大 部分工作小组无法解决的相对重要的问题，保证只让那些最难解决的问题提交部长会议讨 论决定。从而提高部长会议的工作效率，增强理事会的总体决策能力。
第三阶段：部长会议阶段。
参加会议的部长在政策制定过程中通常受到下面一些因素的制约：国家利益或集团利益； 价 值取向：左派、中派、右派或其他；国内公众舆论导向；部长自身的个性与素质。这些因素 综合在一起，驱动部长在会议上的行为，也决定了部长会议政策制定的复杂性。
不应忽略的是，在部长会议期间一些非正式的程序往往对达成协议起到重要作用。比较重 要的有：午宴协议，即部长们在午宴时达成的协议；休会协议，即在会议休息时间，部长们 在会下进行的一些交易；主席同各个代表团进行的秘密谈判并在此基础上达成的协议。
列入部长会议议程的提案一般会有以下3种选择：第一，在此之前已达成了预备协议，部长 们无需讨论可以快速通过，主要是A类提案；第二，条约没有规定付诸投票又不能达成协议 的，或规定可交付投票但没有达成协议的提案，可能返回到常设代表委员会或工作小组重新 讨论，或返回委员会进行修改，或提交下一次会议讨论；第三，根据条约规定实行投票表决 的提案。这种表决涉及以下3种方式：简单多数、特定多数和一致同意。
1.简单多数。每个国家只有1票，主要适用于程序性问题。自1994年以来，简单多数也适用 于共同商业政策中的反倾销和关税补贴问题。
2.特定多数。适用于条约规定可以使用的、部长们无法达成一致的政策领域。单一欧洲法 令、马约、阿约都大大扩展了特定多数原则的适用范围。2000年12月7—11日在法国尼斯召 开的欧盟首脑会议为了避免中东欧国家入盟后决策机制滞后甚至失灵的问题，一致同意减少 使用一致通过方式的表决范围，并决定将“特定多数表决制”扩大到环境、交通及欧盟委员 会主席的确定等问题和领域。
在特定多数程序中，存在一个加权票额分配问题。现在15个成员国的加权票分配如下：德 国、法国、意大利、英国各10票，西班牙8票，比利时、希腊、荷兰、葡萄牙各5票，奥地利 、瑞典各4票，丹麦、芬兰、爱尔兰各3票，卢森堡2票，总票数87票，特定多数为总票数的7 1%即62票，且应至少有10个国家投赞成票。少数反对票为26票。加权票的分配是基本上依据 人口比例来进行的。特定多数票与少数反对票数额的规定意味着任何6个国家都不可能在投 票中击败其余国家，也意味着任何两个大国都无法组成少数反对票阻碍决议的通过，从而在 很大程度上平衡了小国与大国的利益。在接纳瑞典、芬兰、奥地利为成员国的谈判中，成员 国曾对少数反对票是保持原来的23票还是增加到26票的问题上进行了一番争论。英国和西班 牙 坚持保持原来的23票，以便维持大国的影响和“南方阻碍”。最后，1994年4月在希腊的伊 奥尼诺达成了“伊奥尼诺妥协案”，规定一般情况26票构成少数反对票，但当反对票介于23 —25票之间时，成员国须就该决议进行进一步磋商，直到能达成妥协为止（注：Dimitris N.Cryssochoou,Mchael J.Tsinisizelis,Stellios Stavridis and Kestas If antis,Theory and Reform in the European Union,New York:Manchester University Pre ss,1999,P.63.）。
在特定多数情形下，弃权票与反对票具有同等的效力。由于这个原因，在有些情形下，特 定多数比一致同意更难达成协议，因在一致同意中弃权票不影响决议的通过。当需要全体一 致决议时，如果有部长希望看到决议通过而又不致于遭到国内反对派的强烈反对时，往往会 投弃权票。
应该提及的是，上述理事会加权票额分配在欧盟东扩后将有所变化。为适应欧盟东扩的需 要 ，尼斯会议经过激烈谈判，最终就欧盟体制改革问题达成了一致意见，其中对现有成员国及 申请国未来在以多数表决制进行决策时所拥有的表决票作了新的分配。根据新的分配方案， 法、德、英、意4大国将各获得29票，西班牙和波兰各27票，罗马尼亚15票，荷兰13票，希 腊、捷克、比利时、匈牙利和葡萄牙各12票，瑞典、保加利亚和奥地利各10票，斯洛伐克、 丹麦、芬兰、爱尔兰、立陶宛各7票，拉托维亚、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、塞浦路斯和卢森 堡各4票，马耳他3票。总计345票。有效特定多数票为255张。新方案还规定，部长理事会通 过每一项决议不仅需要得到特定多数票，而且还需具备62%的总人口的支持，以使欧盟的决 策能够更加准确地代表欧盟民意。这种“双重多数表决制”对于拥有8200万人口的德国十分 有利（注：冯仲平：“从尼斯会议看欧盟一体化发展趋势”，《现代国际关系》，2001年第1期。）。
3.一致同意。一致同意适用于发展一项新政策或对现行政策进行重大修改等情形。单一欧 洲法令生效以来，一致同意的使用范围大大缩小了，现在主要局限在欧盟的第二根与第三根 支柱即共同外交与安全政策和司法与内政事务合作，以及共同体条约中各种体制性问题或财 政问题。同时，当理事会想违背委员会或议会的意愿修改提案时，理事会也必须一致同意。 在这种情况下，15个成员国各有1票，弃权不妨碍决议的通过。尼斯会议尽管同意进一步减 少使用一致通过方式的表决范围，但在以下5个重要领域，成员国仍保留否决权：英国坚持 要求保留在征税和社会保障方面的否决权；德国则反对在避难和移民问题上采用多数表决制 ；法国要求在有关文化产品的商业谈判中维护自己的特权；西班牙要求到2007年时再决定是 否对地区援助采用有效多数表决制。
在实践中，理事会并不经常以投票作出决议。这种情况主要起因于1965年的体制危机和196 6年的卢森堡妥协案。应该指出，卢森堡妥协案并没有以一致投票表决代替多数投票表决。 在1966年之后，理事会也没有形成一致投票的原则，而是形成了根本不投票表决的习惯。理 事 会大多数决议都是在协商一致的基础上作出的。这样，理事会也无须动用否决权。而实际上 ，从1966年到1985年，成员国一共仅使用过12次否决权。在实践中，成员国也形成了对协商 一致原则的偏好。这有几方面的原因：第一，通过协商一致原则制定出来的政策能得到所有 成员国的支持，因而能够真正有力地推动欧洲一体化的发展。第二，通过多数原则制定出来 的政策，处于少数的国家往往不会积极地实施。尤其是在重大、敏感的政策领域过多地使用 多数投票会招致欧盟政策的分裂。第三，在已经形成多数的情况下，各国政府还是愿意取得 一致同意，认为如果这一次把它们的一个伙伴置于少数，以后在其他政策发展中它们也有可 能成为少数。过多使用多数投票只会带来利益的“零和博弈”。因此，理事会在制定政策时 通常会给予有不同意见的国家以考虑时间，通过反复的磋商直到最后达成妥协为止。有时， 少数服从多数的原则可以当作一个威慑的工具，迫使少数国家作出让步；而一般处于少数地 位的国家也会作出某些让步。有时，为了弥补少数国家由于让步而造成的损失，理事会会形 成一个“一揽子交易”，即通过对某项政策提案的修改、补充和附加提案使每个成员国都可 以从中受益。
总之，理事会的决策方式是非常复杂的。它没有一个统一的决策模式，只能根据具体的政 策领域来确定应使用哪种决策模式。但是，由于理事会是欧盟内部成员国利益、地区利益、 部门利益、集团利益和欧盟整体利益汇聚的地方，理事会内部政策制定的一个显著特征就是 讨价还价。从工作小组会议、常设代表委员会会议到部长会议，都体现了各种利益相互间的 磨合过程。每个利益集团都希望制定出来的政策于己有利。也正是因为这种讨价还价的决策 模式，造成了理事会的“联合决策困境”（注：Helen Wallace and William Wallace,PolicyMaking in the European Union,Oxford:O xford University Press,1996,P.60.）。
理事会在政策制定过程中同其他机构的合作关系
理事会在政策制定过程中需与欧盟其他机构如欧洲议会、欧盟委员会、欧洲理事会进行广 泛的合作，并受到这些机构的制约。
1.理事会与欧洲议会在政策制定中的合作。
在1987年的单一欧洲法令以前，议会主要通过咨询程序参与政策制定。在咨询程序下，议 会没有什么实质性的立法权力（注：具体参见刘文秀：“欧洲议会的权力及其运行机制”，载《欧洲》，2000年第3期，第39 —48页。）。为了提高欧盟的决策效率和弥补欧盟政策制定过程中的“ 民主赤字”（注：Dimitris N.Cryssochoou,Michael J.Tsinisizelis,Stellios Stavridis and Kestas Ifantis,Theory and Reform in the European Union,Manchester:Manchester University Press,1999,P.63.），理事会向议会移交了部分立法权。单一欧洲法令确立了合作程序和同意程序 ，使议会获得了二读权和在特定情况下的否决权。欧洲联盟条约建立了共同决策程序，使议 会在某些领域获得了对理事会决议的3读权和相当程度的否决权。1997年的阿姆斯特丹条约 在此基础上精简了合作程序，大大减少了合作程序的适用范围（注：根据阿姆斯特丹条约的规定，合作程序主要局限于经济与货币联盟政策领域，原来欧洲 联盟条约规定的很多适用合作程序的政策领域现在都并入到共同决策程序中。），使欧盟的主要决策程序减 少为3个：咨询程序、共同决策程序和同意程序。理事会与议会在政策制定中的合作主要体 现在这3个程序中。
(1)在咨询程序中的合作。在咨询程序下，理事会在通过委员会的提案之前，必须将该提案 送交议会，议会可以就此提出自己的意见。理事会可以不考虑议会的意见，但一般委员会会 建议理事会采纳议会的建议，理事会一般也会这样做。但很明显，在咨询程序中的这种合作 是以理事会居主导地位的。
(2)在共同决策程序中的合作。阿约极大地扩展了共同决策程序的适用范围，现在大约有23 个政策领域可以使用这种程序。在共同决策程序中，议会和理事会分别有二读的过程。如果 二读后双方未能就提案达成一致意见，可以召开由理事会和议会同等人数组成的调解委员会 。如果调解委员会在6周内就提案达成协议，议会和理事会在6周内须分别以绝对多数和特定 多数同时批准该协议，提案才获得通过。如果调解委员会不能达成协议，则提案被视为未获 通过。
(3)在同意程序中的合作。这种程序只适用于5个政策领域，也比较简单，即在理事会通过 委员会提案之前，必须得到议会的同意，否则就不能通过该提案。在这种程序中，议会不能 对提案提出修改意见，但具有事实上的否决权。
理事会与欧洲议会在政策制定过程中的合作越来越密切，是欧盟政策过程的一种发展趋势 ，也是欧盟政策制定过程民主机制不断加强的体现。通过共同决策程序和同意程序，理事会 的立法权力有所削弱，欧洲议会参与立法的权力大为加强。随着越来越多的政策领域适用于 这两个程序，使得理事会与欧洲议会在政策制定中的合作越来越体现为平等均衡的性质以及 双头权威的趋势，表明了欧盟政府间性质的弱化和联邦色彩的加强。
2.理事会与委员会在政策制定中的合作。
欧盟政策制定的模式为：委员会提议，理事会决议（注：Emil J.Kirchner,Decision Making in the European Community,Manchester and New Y ork:Manchester University Press,1992,P.4.）。但实际上，理事会可利用条约条款 的有关规定通过对委员会立法创议的影响介入立法创议。如欧共体条约第152条规定，“理 事会可以要求委员会对任何理事会认为有益于实现共同体目标的问题进行研究并向理事会提 交 适宜的提案。”（注：[英]弗兰西斯·斯奈德著：《欧洲联盟法概论》，宋英编译，北京大学出版社1996年 版，第32页。）此外，下列因素使理事会直接介入立法创议：
(1)理事会趋向于愿意达成非约束性的协议，尤其是在共同外交与安全政策、司法与内政合 作领域。而这些约束性协议无需委员会的提案；
(2)理事会主席可以在很多政策领域，如经济与货币联盟政策、共同外交与安全政策等政策 领域提出其建议；
(3)理事会可以在条约没有规定或没有明确界定的政策领域提出其政策创议。
由于理事会的这种地位及其影响，委员会在拟订提案时通常要听取理事会的意见，并同常 设代表委员会进行磋商。关于理事会与委员会在政策制定过程中的意见分歧甚或权力之争， 有的学者认为它是“欧盟政策制定中最重要的内部动力之一”（注：John McCormick,The European Union:Politics and Policies,Boulder,Colo.:Westv iew Press,1996,P.135.）。
在理事会的决策过程中，委员会的作用是极为重要的。理事会内部从工作小组会议到部长 会议都有委员会的代表参加，他们有权在任何阶段修改或撤回其提案。如果理事会想违背委 员会的意愿做出决议，必须以一致同意才能生效。在通常情况下，取得一致是非常困难的。 因此，理事会很少作出与委员会意志相左的决策。目前，理事会和委员会之间的合作越来越 密切，以前那种提议者与决策者的分野也越来越模糊。
3.理事会与欧洲理事会在政策制定中的合作。
理事会和欧洲理事会之间的合作关系主要表现在两个方面：欧洲理事会为政策制定提供总 的政治路线和基本指导方针；欧洲理事会解决一些理事会难以解决的问题。由于理事会的最 高级别是部长会议，而很多重大的、特别敏感的问题在部长一级无法作出最后的决定，因而 ，部长们通常会把这些问题提交到欧洲理事会首脑会议中去。在理事会中无法解决的问题往 往在首脑会议中能找到解决的方案。如80年代部长会议中出现的预算和共同农业政策的僵持 局面只能提请首脑会议来解决（注：David M.Wood and Birol A.Yesilada,The Emerging European Union,P.109.）。首脑们可能会采用“一揽子交易”或达成某种妥协。这 种 机制也存在着一定的局限性，即欧洲理事会无法过多地介入具体问题，因为欧洲理事会不是 一个常设机构，通常一年只召开两次会议；政府首脑的主要精力要集中于国内事务，他们受 国内不同利益集团、不同党派的制约。尤其是面临大选的时候，他们不愿意在太敏感的问题 上有重大的行动。
理事会除了同上述机构进行合作外，在某些情形下，它还要同经济与社会委员会以及地区 委员会进行咨询性的合作，总之，在政策制定过程中，理事会需要同这些机构进行不同的合 作。这些复杂的合作关系，可能出于维护欧盟各机构权力平衡的考虑，可能出于提高欧盟决 策效率与能力的考虑，也可能出于其他利益平衡的考虑。无论如何，在客观上，它给欧盟的 政策制定增添了不小的复杂性。
问题及前景
单一欧洲法令、马约和阿约对理事会的政策制定程序与方式进行了一些改革，取得了一些 积极的效果。但仍存在一些有待解决的问题，主要表现为：
1.决策过程的公开性、透明度和民主化程度不高。
在决策的公开性与透明度方面，欧盟近年来已经有所改进。尤其是1992年丹麦公民否决马 约的震荡和法国批准马约的微弱多数暴露出欧盟决策缺乏公开性的问题之后，理事会采取了 很多措施使其决策过程更加透明和接近公众。如理事会公布一些政策辩论，以便让公众更方 便地获取有关信息。但是，这种公开性，透明度是有限的，尤其是涉及到重大、敏感问题的 决策，决策过程中的交易依然是秘密进行的（注：Geoffrey Edwards,“National Sovereignty vs Integration？The Council of Minis ters”,in Jeremy Richardson,ed.,European Union,Power and Policy Making,London:Ro utledge,1996.P.143.）。这种情况的存在可以从两方面来说明：理 事会内部的政治精英决策模式依然存在，而且多集中在金融政策、外交政策、农业政策等重 要政策领域。这种决策一般是秘密进行的；理事会是政府间讨价还价和幕后交易的场所，其 妥协与交易更依赖于传统的秘密外交方式。
理事会民主化程度不高集中体现在理事会作为欧盟的一个立法机构，其代表不是经过欧洲 公众直接选举产生的。资产阶级民主肇始于欧洲并深入欧洲公众的心中。在他们看来，只有 通过民主方式（集中体现于选举官员与代表）制定出来的政策才是合法的。因此，理事会作为 一个非民选机构，其决策与立法的合法性日益受到质疑。
2.决策效率不高，决策程序复杂。
尽管共同决策程序对决策时间限度的规定以及特定多数表决制的扩大使用大大改善了理事 会政策制定过程的缓慢局面，但这种改善对一体化发展的需求来说还远远不够。由于理事会 和成员国都有以协商一致达成协议的偏好，使得实现决议的“最小公分母”需经过长期的、 反复的磋商和讨价还价。
共同决策程序突出显示了决策程序的繁琐，1994年的伊奥尼诺妥协案又增添了理事会特定 多数表决制的复杂性。且决策程序与决策方式的增多会带来“选择的困境”。一项涉及几个 政策领域的提案可能涉及到不同的决策程序，以至难以确定使用哪一种程序为好。尽管现在 合作程序的适用范围已极为有限，但并未在多大程度上降低理事会决策程序的复杂性（注：Neil Nugent,The Government and Politics of the European Union,London:Macmil lan Press,1994,P.324.）。
3.理事会内部缺乏政策协调中心。
理事会的决策分割问题在70年代初开始出现。从观念上看，只存在一个单一的理事会，但 实际上，根据政策领域的不同，存在着20个左右的专门理事会，也即理事会的决策机制事实 上 被划分成20个左右的政策部门，基本上每个领域都有一个权责分明的专门理事会。这在某种 程度上有利于提高理事会的决策效率，但带来的问题是各专门理事会只关注本部门的政策发 展，缺乏与其他领域政策制定整体上的协调性。由成员国外交部长组成的一般理事会通常被 认为能够协调专门理事会的政策制定。但实际上，各专门理事会，尤其是农业理事会和经济 与财政理事会，拥有自己的决策权，都愿意自己尽力解决政策难题，一般不愿意将其交给一 般理事会去解决。一般理事会也没有太显著的政治级别去协调专门理事会的政策制定。欧洲 理事会尽管有政策协调的权威性，但如上所述，正是这种政治级别限制了它介入日常具体的 政策发展问题的能力。因而，理事会内部的政策协调问题是一个比较难于解决的机制问题， 这种机制问题的突破性解决将意味着欧盟向联邦主义发展方向的迈进，必然会面临重重困难 和阻力。
4.一致同意的决策机制将面临严峻考验。
东扩之后的欧盟成员国可能增加到27个。与欧盟现在的成员国相比，新成员国均为较小和 较穷的国家。成员国数目的增加和经济发展水平差距的拉大使理事会在重大、敏感的问题上 仍采用一致同意的决策机制就不是时间意义上的效率问题了，而是可能性的问题。尼斯首脑 会议尽管扩大了特定多数表决制的适用范围，但并未排除一致同意的决策机制。在27个成员 国的背景下，除特定多数表决制的具体实施效果有待检验之外，一致同意的决策机制有可能 使欧盟在重大的政策发展方面陷于困境。
尽管存在上述诸多问题，尼斯会议对理事会政策制定机制的重大调整以及对东扩后欧盟委 员会规模的压缩显然将提高欧盟的决策效率，使之具有更大的行动能力。同时，也为欧盟按 计划于2003年开始接纳新成员、实现第五次扩大铺平了道路。
向一个区域一体化组织如此大规模地转让国家主权还没有可资借鉴的国际范例，理事会的 机构性质及政策制定机制亦是一种前所未有的实践活动。理事会的改革方向是趋向政府间性 质还是趋向超国家性质在成员国中一直存在着争议。邦联主义者希望以前者为方向，以限制 欧盟的过多超国家色彩。而联邦主义者则希望以后者为目标，并继续向前发展，使理事会最 后过渡到欧盟的一个高级立法机构，类似主权国家的上议院或参议院。客观地说，理事会比 较现实的发展方向是继续充当成员国的论坛，继续做为欧盟的决策和立法机构，在欧洲一体 化进程中不断扩大其政策制定领域。
在新千年里，理事会任重道远。随着欧洲一体化的不断深化与扩大，理事会的政策职责将 不 断扩展。由于理事会政策制定机制的任何变化都将涉及欧盟组织性质的问题甚或国家主权问 题，理事会政策制定机制的重大改革举措受到多方掣肘，从尼斯会议过程之激烈可见一斑。 但鉴于一体化的深入发展有利于成员国的共同利益，进一步的联邦主义的发展趋向是可 能的，但速度或方式将是渐进性的。