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邓小平法治理论是邓小平理论的重要组成部分，它从根本上回答了我国在建设社会主义现代化国家的历史进程中，如何不断推进社会主义法制建设的一系列重大理论问题和实践问题，对依法治国，建设社会主义法治国家具有长期而深远的指导意义。
一、完善法律制度是根本
邓小平法治理论内容十分丰富，涉及到我国法制建设的各个方面，但其核心精神十分明确，即：完善法律制度是根本。这一极其重要的结论，是邓小平同志在对我们党和国家法制建设的经验教训进行深刻反思的基础上得出的。
在中国共产党和中华人民共和国的发展史上，以毛泽东同志为核心的党的第一代领导集体具有开元建国之功。早在延安时期，毛泽东同志在回答民主人士黄炎培先生提出的中国共产党执掌全国政权后，怎样才能跳出中国历史兴衰的周期律问题时，就曾经明确指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[1]在中华人民共和国成立后到1956年，由于我们党和毛泽东同志的高度重视，我国民主法制建设取得了重大成就。但是，其后由于国际国内复杂的政治形势，以及领袖人物自身的历史局限性等多重原因，导致毛泽东同志的注意力发生了重大变化，党内人治思想上升，法治思想削弱。毛泽东同志1958年8月在北戴河召开的协作区主任会议上说，不能靠法律治多数人。民法、刑法那么多条谁记得了？宪法是我参加制定的，我也不记得。……我们的各种规章制度，大多数、百分之九十是司局级搞的，我们基本不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。刘少奇同志提出，到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。[2]此后，这一轻视法治、重视人治的指导思想愈演愈烈，直至发生了“文革”十年大动乱的历史性悲剧。
1978年以后，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体，不仅实现了党的工作重心的转变，开辟了致富强国之路，而且对民主法制建设高度重视。邓小平同志1978年12月13日在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话中，第一次明确指出了制度的决定性作用：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”[3]这段话清楚地表明了三层含义：其一，好的法律制度是建立在民主基础之上的；其二，法律制度具有稳定性，不会人存政举，人亡政息；其三，法的意志高于领导人的意志。在这里，邓小平从政治家而非法学家的角度，对法治的主要内涵及其优于人治的特点作了独到的论述。
1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这一名篇中，又对法律制度的这种决定性作用作了更加深刻和更加明确的论述：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？……斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”[3](333)在这里，邓小平超越国家性质之外，论述了法律制度对领导者个人的巨大制约作用，揭示了法治优于人治的普遍性规律，观点十分深刻而彻底。接着邓小平又笔锋一转：毛泽东同志“虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫，这个教训是极其深刻的。”[3](333)这就雄辩地说明，仅仅认识到法制的作用还是不够的，还必须使法制真正得以建立和实施。最后，邓小平得出结论说：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[3](333)邓小平的这段名言，虽然没有使用“人治”和“法治”的概念，但却无疑抓住了“人治”与“法治”关系的本质，论述得十分精彩，十分透彻。
邓小平关于法律制度是根本的观点是一贯的和系统的。1986年，他更为明确地指出：“要通过改革，处理好法治和人治的关系。”[4]1992年，他在南巡讲话中又一次强调指出：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[4](379)在《邓小平文选》中，有十多次提到制度具有决定性的作用。这些制度既包括国家的根本政治制度和经济制度，又包括行政管理体制和各项具体制度；既涉及到党政关系、权力机关与行政机关的关系、中央与地方的关系，又涉及到政企关系、政府与公民的关系，等等。这一切充分表明，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体，已经深刻认识到法治优于人治的本质，并明确要求搞法治，不能搞人治，从而极大地推动了我国的社会主义民主和法制建设，并为以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体提出依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略奠定了坚实的理论基础、物质基础和实践基础。
二、保证政府严格依法行政是重点
邓小平法治理论的形成和发展，是与我国经济体制改革、政治体制改革以及处于二者结合部的行政体制改革的进程紧密相联的。在我国这样一个具有几千年封建历史，实行几十年计划经济体制，政治、经济、文化均不发达的国家，行政机关传统上拥有巨大的行政权，干预着政治、经济、社会的各个领域；公民处于相对弱小的不对等地位，无法对行政机关实施有效的监督。行政机关作为国家上层建筑的核心部分，过分集权必然会对经济基础产生很大的破坏作用，进而严重束缚生产力的发展。因此，为了解放生产力，推动经济的迅速发展，自1978年十一届三中全会以后，我国从农村到城市逐步展开了全面的经济体制改革；自1986年开始，又逐步探索推进政治体制改革；与经济体制改革和政治体制改革相适应，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年进行了五次行政体制改革。无论是经济体制改革、政治体制改革，还是行政体制改革，都无一不涉及到重新调整行政机关与执政党、权力机关、社会团体、企业事业单位、公民之间的关系，以及行政机关相互之间的关系。因此，正是在上述三大改革的大背景下，在发展市场经济、建设民主政治、推动法治进程的历史过程中，邓小平同志对加强行政法制建设、保证政府严格依法行政作出了一系列重要论述。
（一）要加强行政组织立法
加强行政组织立法是政府依法行政的前提和基础。邓小平着重从三个方面论述了加强行政组织立法的思想。
1.精简机构，精兵简政。由于我国长期实行计划经济体制，政企不分，导致行政机关部门多，分工细，机构臃肿，效率低下。建国以后虽多次进行精简，但效果均不理想，甚至有欲演愈烈之势。为此，邓小平将精简机构提到了是一场革命的高度。他严肃地指出：“这场革命不搞，……不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及到亡党亡国的问题，可能要亡党亡国。”[3](397)为了巩固机构改革的成果，邓小平强调要着眼于长远，要建立完备的规章制度。
2.转变职能，下放权力。政府职能是经济体制改革、政治体制改革、行政体制改革的着力点与落脚点，是行政组织法的核心。职能的内核是职权。我国的整个改革过程，就是政府职能不断转变、过分集中的权力逐步下放的过程。邓小平尖锐地指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”[3](328)邓小平认为，转变政府职能、下放政府权力的关键有两点：一是政企职责要分开，要扩大企业自主权，调动企业积极性；二是要处理好中央与地方的关系，一方面“权力要下放”，[4](177)“权力不宜过分集中”，[3](321)这是改革的重点；另一方面“中央要有权威”，[4](277)该集中于中央的权力必须集中，这一点也应当予以充分重视。
3.编制就是法律。早在1975年7月，邓小平就提出了编制的法定化问题。他严肃地指出：“这一次编制要严格搞，要切实遵守编制。可以说编制就是法律。”[3](20)1980年3月，他又进一步深化了这一思想，指出：“制度化以后，编制就不会臃肿，该用一个人就是一个人，该用几个人就是几个人。总之，这一套制度要建立起来。”[3](288)
（二）要严格行政执法
依法行政不仅要有法可依，更要有法必依。严格行政执法是邓小平依法行政思想的一个重要特点。为了保证法律得到严格执行，邓小平明确指出，要“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[3](146-147)“执行规章制度要严一点”，“公民在法律和制度面前人人平等”，“任何人都不允许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”[3](332)宪法是国家的根本大法，是保证法律具有极大权威的基石。在邓小平亲自领导下，我国制定了1982年宪法，该法在《总纲》中明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”1982年宪法自颁布实施以来，在22年的时间里，先后经过1988年、1993年、1999年和2003年四次重要修宪，宪法内容逐步完善，宪法地位不断提高，宪政建设稳步推进。随着根本大法在国家政治、经济和社会生活中日益重要，我国法律的权威得到极大提升，法律的规定得到全面实施。
（三）要加强对行政权力的监督和制约
监督和制约行政权力是依法行政的关键环节。行政权力不受监督和制约，就必然产生违法行政、执法腐败等现象，就会极大地损害政府的形象和权威，就容易侵犯公民、法人的合法权益。因此，邓小平对监督和制约权力问题一贯十分重视。早在1950年，邓小平就指出：“让群众来监督批评，只有好处，没有坏处。”[5]1980年8月，邓小平再次强调：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[3](332)针对国内外一些人对我们党和国家监督制度的疑虑，邓小平旗帜鲜明地回答：“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约。”[4](256)
在邓小平法治理论的指导下，我国行政法成为改革开放以来发展最快的部门法之一，行政法制逐步完善。从1979年开始，全国人民代表大会陆续颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《宪法》和《国务院组织法》，初步建立了以行政机关产生、组成、职权为主要内容的行政组织法律制度，健全了行政机关由人民代表大会产生、对人民代表大会负责的政治体制，确立了行政机关必须遵守宪法和法律、必须依法行政的法治原则。此后，全国人民代表大会及其常务委员会和国务院陆续制定了一大批政府管理经济事务、政治事务和社会事务的行政法律、法规，政府的行政执法领域越来越宽，行政执法部门越来越多，行政执法权力越来越大。自1989年以后，为了加强对公民、法人人身权、财产权的保护，控制行政权的违法使用，我国陆续颁布了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》和《行政许可法》等规范政府共同行为的综合性行政法律，并制定了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了建设法治政府的宏伟目标。回顾我国20多年来依法行政的历程，大致可以划分为三个阶段：一是以依法“治事”为中心的起步阶段(1978-1989)；二是以事后公民权利救济和行政权力监督为重心的发展阶段(1989-1996)；三是强调全方位规范、制约行政权运行过程的全面推进阶段(1996-)。我国依法行政所取得的巨大成就，既构成了依法治国的主要内容，又推动了依法治国的快速和全面发展。
三、努力探索建设社会主义法治国家的正确道路
建设社会主义法治国家是一个长期的和复杂的历史进程，是社会主义制度的伟大创新。在这一创新过程中，必然要遇到一系列重大的困难和阻力，也必然要解决一系列重大的理论和实践问题，而当务之急就是要以邓小平法治理论为指导，努力探索建设社会主义法治国家的正确道路。
在我国如何建设社会主义法治国家的基本道路问题上，存在着两种截然对立却都十分偏颇的观点：一种是主张“全盘西化”，认为现代法治是西方的产物，中国只有全部照搬西方的法律制度才有可能实现法治；另一种是主张“全盘本土化”，拒绝借鉴西方数千年的法治成果，要完全走自己的法治之路。我们认为，“全盘西化”和“全盘本土化”的法治道路都是走不通的，正确的法治道路应当是坚持法治规律与具体国情的创造性结合。正如邓小平指出的那样：“我们要根据社会主义国家自己的实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤。”[4](241)“别人的经验可以参考，但是不能照搬。”[4](265)因为“照抄照搬别国经验、别国模式，从来不能得到成功。”[4](2)
所谓法治规律，从根本上说，就是世界各国在走向现代化的过程中，必须在民主的基础上制定法律，必须确立法律的最高权威，必须依法治理国家的政治事务、经济事务和社会事务。而所谓具体国情，则是指世界各国在政治制度、经济制度和社会制度，在历史传统和现实情况，在人民的知识水平、思维方式和行为习惯等各个方面的不同状况。所谓将法治规律与具体国情结合起来，说到底，就是如何使法治的普遍性准则为特定国家的人民所理解、接受、信仰和维护。而在我国这样一个人治传统很深、经济文化发展水平不高、法治观念淡薄的国家，要实现这一任务，无疑具有更大的难度，需要更长的期限。它既需要对全体人民进行依法治国知识的教育和依法治国观念的培养，更需要推进经济、社会和文化的发展，以及建立与这一发展要求同步的、符合法治原则的社会主义政治体制、经济体制和行政体制。
综观世界各国的法治历程，大凡法治搞得比较成功的国家，无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。英国是在封建贵族与新兴资产阶级势均力敌、近代资本主义生产方式正逐步取代封建生产方式的大背景下，通过封建贵族与新兴资产阶级相互妥协，而不流血地逐步实现的法治。法国是在国王和封建贵族顽固阻挡第三等级崛起、镇压人民反抗的大背景下，法国人民以暴力革命推翻封建制度而逐步实现的法治。美国作为移民社区组成的联邦制国家，是在借鉴英、法两国的法治理论和法律制度的基础上，通过从社区法治到州法治、再到联邦法治而逐步建立了自己独具特色的国家法治模式。新加坡则是在一个区域狭小、人口不多、经济文化落后的岛国，为推动经济和社会的全面、协调发展，在较注重领袖人物的个人意志和道德表率作用的基础上逐步实现的法治。其他许多已经实现法治或正在成功推进法治的国家，也无一不十分注重法治规律与本国国情的有机结合，并以此为基础来探索本国的法治道路。
从以上世界若干主要国家所走过的法治道路可以看出，尽管各国的法治道路不尽相同，但有两点必定是相同的：其一，它必须是名副其实的法治，而不是人治，更不是专制；其二，它必须是一个国家、一个民族的人民，从本国历史、现实和国情出发所作出的选择，而不可能是少数人超越历史、脱离现实、违背国情所作出的选择。
当前，我国正处于全面建设小康社会的开局时期，我国社会主义民主法制建设也同样处于新世纪起步的关键时期。党的十六大明确要求：“到2010年形成中国特色社会主义法律体系”；国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”任务重大而艰巨。在这样重要的历史关头，我们必须大胆实践，勇于创新，努力探索适合我国国情的法治道路，正确处理依法治国向纵深推进过程中面临的一些重大关系。
第一，要正确处理依法治国与党的领导的关系。中国共产党在28年夺取政权和55年执政与建设过程中形成了自己的领导地位，是依法治国的领导核心，这是历史的最终选择，是中国的最大国情，对此我们必须要有十分清醒和坚定的认识。党的十六大报告明确指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”因此，坚持依法治国与坚持党的领导在根本上是完全一致的。但是，随着我们党实现两个重大的历史性转变：即从领导人民为夺取全国政权而奋斗的革命党，成为领导人民掌握全国政权的执政党；从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党，我们党的领导方式和执政方式也需要进行重大创新，党不仅要勇于坚持自己的领导地位，而且要善于改善自己的领导方式，要从主要依政策治国向主要依法律治国转变，坚持在宪法和法律的范围内活动，正确处理党的领导与依法治国之间的关系，逐步实现党对国家、党对政府领导的法治化。邓小平同志早在1941年就明确反对“以党治国”，认为这“是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法”；[5](12)反对“党权高于一切”，认为“党的真正的优势要表现在群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住的。”[5](10)邓小平同志的这些精辟论述，60年后的今天仍然使人振聋发聩，是我们正确处理依法治国与坚持党的领导关系的重要指导思想。江泽民同志在1989年9月26日的中外记者招待会上也明确指出：“我们决不能以党代政，也不能以党代法，这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”
第二，要正确处理依法治国与坚持改革开放的关系。依法治国必然要求维护法律的权威性、稳定性和连续性；而改革开放，则必然要求冲破一切不合理的体制和制度的束缚，最大限度地解放和发展生产力。我国20多年改革开放的过程，既是不断打破和放松旧体制、旧制度的束缚，最大限度地发挥全体劳动者积极性和创造性的过程，又是不断推进依法治国和依法行政，建立和完善各项新体制、新制度的过程。因此，当代中国面临着既要不断改革、又要实现法治的双重任务：一方面，改革开放为依法治国提供源源不断的动力和雄厚的物质基础，贫穷实现不了社会主义，贫穷也实现不了法治；另一方面，依法治国则为改革开放提供安定有序的环境和坚强有力的保障，改革始终是社会主义制度的自我完善，必须也只能在我国宪法和法律的规范下进行。这就要求我们必须正确处理依法治国与改革开放之间的辩证统一关系，在改革的“变”与法治的“定”之间保持正确的“度”：既不能为了实现“法治”而损害改革的进度和力度，也不能为了推进“改革”而损害法治的权威性和稳定性。要保证改革开放与依法治国始终相互推进，共同发展，统一于全面建设小康社会和实现社会主义物质文明、政治文明、精神文明的宏伟目标。
第三，要正确处理依法治国与制约行政权力的关系。行政权是宪法和法律赋予行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力。由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证实施等特点，决定了它既是与公民、法人的利益最密切相关的一种国家权力，又是最容易违法或滥用的一项国家权力，因而依法行政的重心是制约行政权。但是，由于我国经济、社会的快速、整体转型，需要实行与之相适应的自上而下的“政府推进型”法治模式，而不可能像欧美发达国家那样走渐进自发的“内发型”法治化道路，这就导致了对行政权的依赖与对行政权的制约成为一个问题的两个方面，既缺一不可，又呈现出一种复杂的态势。“政府推进型”法治模式的特点是速度较快，力度较大，与旧体制和传统习惯的冲突也较大；法制要素主要不是在本国自然生成的，立法移植和输入的成份较多；立法超前与执法滞后同时存在，法律往往不能很快对社会产生调整作用；政府的权威和法治的权威相互依存，法治权威的形成需要政府强有力的保障。“政府推进型”法治模式的这些特点，一方面要求我国政府应当根据国情和经济、社会发展状况，运用人类创造的先进法治文明成果，结合人民群众对法治的认识程度，积极主动地创造条件，培植法制要素，引导并推进法治快速发展；另一方面则要求必须把建立健全适合我国国情的行政权制约和监督机制作为依法行政的关键，在充分发挥政府对推动依法行政的重要作用的同时，严格约束行政权力，努力建设法治政府。
第四，要正确处理依法治国与地方依法治理的关系。我们必须认识到，依法治国的“国”首先是指国家机器，而不是指地理概念；因此，我们不能简单地认为，只要将依法治国分解为依法治省、治市、治县、治村，再进一步将依法治理任务分解到各个部门、行业和领域，并在此基础上实现了地方和部门的依法治理，就自然而然地实现了依法治国。我们应当看到，依法治国是一个全方位、全局性的国家工程，既不可能在国家法治推进不力、全国法制尚不健全、地区法制发展严重不平衡、甚至在国家法制统一受到个别地区严重破坏的情况下，由局部地区率先实现“地方法治”，也不可能将所谓率先实现的“地方法治”简单相加构成国家法治。但另一方面，我们也要看到，在我们这样一个近13亿人口、960万平方公里的大国，又必须通过地方和部门的依法治理，让法律真正贴近每个普通老百姓的日常生活，使法律真正成为他们的行为准则和生活方式；否则，依法治国就永远只能是一句政治口号，永远只能是一种治国理想。所以，我们必须把依法治国与地方依法治理紧密结合起来，在重点规范和制约国家权力的前提下，在中央统一领导、地方合力推进的体制和格局下，全面规划，整体实施，条块结合，上下互动，全方位推进依法治国这一具有全局性、长期性和复杂性的伟大战略，逐步在人口众多、地域辽阔、人治传统根深蒂固、经济文化尚不发达的华夏大地上，构建起社会主义法治国家的宏伟大厦。
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