高等教育产权体制变革与政府职能转变，本文主要内容关键词为：高等教育论文,体制论文,产权论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国如何实现高等教育大众化及普及化之路？加快高等教育产权制度改革，实现政府所有权与管理权分离应是改革的基本思路。而其中突出的就是要变革高等院校的产权结构，实现高等教育产权的多元化体制，走高等教育股份化之路。
一、重构高等教育国有资产产权新体制
1.构建高等教育国有资产管理新体制的原则
政事分开在改革之初就已经提出来了，但至今仍没有达到设想目标。政事关系实际上一直处于矛盾状态，一方面，出于意识形态的考虑，出于教在官府的计划经济传统思维和操作惯性，政府依然以各种理由、各种身份对高等院校实施行政干预，结果政事不分现象仍十分普遍；另一方面，政府作为高等教育国有资产所有权代表，受信息、利益、人力等多方面因素的限制，并没有很好地履行所有者职责，相当一部分高等教育国有资产处于失控状态，“所有者缺位”和“内部人控制”现象严重，大量高等教育国有资产流失。这种情况表明，我们尚没找到适合市场经济的高等教育国有资产管理体制。
从理论上讲，适宜的高等教育国有资产管理体制应该满足以下三个条件。
第一，能够使高等教育国有资产的功能得以充分发挥。高等教育国有资产存在的理由是，教育一直是政府的主要职责和首要职责，政府管住高等教育国有资产是十分正常的事。但是，随着高等教育大众化的要求、WTO的压力和公立大学办学的低效率，及政府财政投入跟不上广大群众对高等教育的需求，我们必须考虑民间资本进入高等教育及国有教育资本的部分退出问题。
第二，能够保证高等教育国有资产的安全。安全性是任何类型资产的基本要求，高等教育国有资产也不例外。要保证资产的安全，资产的所有者就必须对资产实施严格控制，否则，资产及收益的流失就难以避免，适宜的高等教育国有资产管理体制要能够保证政府作为所有权代表对高等教育国有资产实施有效控制。
第三，能够提高高等教育国有资产的运营效率。高等教育国有资产作为一种资产，有追求增值的内在要求，作为生产准公共物品的高等教育国有资产，更是如此。对高等教育国有资产而言，效率与安全是有矛盾的：为了安全，政府必须强化对高等教育国有资产的控制，但这会导致高等教育国有资产经营灵活性的损失；反之，为了提高高等教育国有资产经营的灵活性，就必须放松对高等教育国有资产的控制，但这又会损失资产的安全性。适宜的高等教育国有资产管理体制要能够妥善处理好效率与安全的关系，或者说经营灵活性与政府有效控制的关系。
2.重新构建高等院校国有资产产权新体系和新结构
构建高等教育国有资产产权体制的真正困难在于，高等教育国有资产具有不同于其他类型资产的特征。高等教育国有资产具有关心整体利益等方面的优势，但也有自己的缺陷，那就是，高等教育国有资产的真正所有者（最终所有者）即全国人民，不能有效发挥所有者的功能，是一个“消极”的所有者。在其他类型资产场合，资产的所有者会像爱护自己的眼睛一样爱护自己的资产，但从总体上看，这种情况不太可能持久发生在高等教育国有资产场合。政府作为高等教育国有资产的产权代表管理高等教育国有资产。可见，高等教育国有资产在进入市场之前就存在一层委托代理关系，不过，这种委托代理关系是通过政治程序完成的，其有效性取决于政治体制的完善程度。既然政府是高等教育国有资产所有权代表，它就要实施对高等教育国有资产的控制，否则，高等教育国有资产失控现象就不可避免。而一旦实施这种控制，往往就会形成“政学不分”的难题。
现在当务之急是按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索高等院校的国有资产管理和经营的合理形式和途径，建立高等教育国有资产的科学管理体系，通过产权关系的变革实现“政学分离”。
建立高等教育国有资产统一归属和管理的体系。现行公立大学的国有资产由政府教育主管部门管理，但国有资产的产权代表模糊不清。应当建立统一的产权管理机构，代表国家行使国有资产所有权管理职能。可以在国务院设立高等院校国家级国有资产管理委员会，在各个省设立高等院校省级国有教育资产管理公司。高等院校国有资产公司负责制定和协调高等院校的国有资产管理、发展方针、政策和法规，并监督其实施。高等院校的国有资产管理委员会下设国有资产管理局为日常办公机构，并统一管理一般的公立大学。国有资产管理委员会成立后，政府教育职能管理部门不再直接管理高等院校的国有资产，并应精简合并，其行政管理职能相对集中，或逐步合并到综合性经济管理部门。
高等院校的国有资产实行分类管理，统分结合。把国家需要控制的非营利性大学（包括研究型大学）的国有资产与营利性大学（包括非研究型大学）的国有资产分类管理。
非营利性大学（包括国家重点大学和研究型大学）由教育部部门具体管理，接受国有资产管理委员会的政策协调；营利性大学（包括非国家重点大学、一般性教学与研究型并重的大学）由省级高等教育国有资产管理局实行统一管理。现有的一般行业主管部门不再直接领导公立大学，只负责制定行业政策，以后逐步以行业协会取代其职能。
3.重新构建高等教育国有资产的运营新体系
与高等院校国有资产的宏观管理体制改革相适应，高等院校国有资产应当形成一个独立的运营体系，这个运营体系应当由独立的高等院校国有资产投资中介机构来建立。高等院校国有资产投资中介机构专门负责国有资产的营运，它不是高等院校国有资产行政管理机构，而是经济实体，是独立的企业法人。高等院校国有资产管理部门与国有资产投资中介机构之间是一种平等的授权委托关系（财产信托关系），高等院校国有资产部门不直接从事高等院校的教学、行政经营，只委派代表进入投资中介机构的董事会或管理委员会，参与学校发展的战略决策和实施监督。
实行高等院校国有资产的资本运营与生产经营相分离结构。高等院校国有资产投资中介机构只负责国有资产（资本）的运营，负责投资和收益，不直接从事大学办学的具体工作，以保证高等院校教学的专业化和办学的高效率。
高等院校的国有资产投资中介机构，包括高等教育投资集团、高等教育国有控股公司、高等教育基金、商业银行及各种基金会等。
4.实施部分公立高等院校产权股份化，实行“国退民进”和“抓大放小”战略
从国外来看，近十几年来，政府从公立高校的产权退出已成为高等教育产权化改革与发展的一个重要方面。公立大学的产权退出主要是指将公办高等院校交给企事业组织、社会团体或校长个人，利用民办教育的部分政策，把公立大学改办成具有股份制性质的民办大学经营与管理机制的新型高校。在高等教育发达的国家如美国，存在高等教育阶段转制的案例，如作为美国的第一所特许教育学院，它承担着引导教育者改造公立学校的任务，这必将对美国大学以至整个高等教育产生一定的影响。
从效益最优化的原则出发，高等院校国有资产主要应在提供公共物品的领域发挥作用，即在非营利性的高等院校中发挥作用。在竞争性领域，即在营利性的高等院校中，应鼓励股份所有制的发展，积极探索公有制资产的多种经营方式和实现形式，使政府和民间在各自领域更好地发挥作用。为了提供充分和优良的社会公共物品，使社会资产配置合理优化，并为非国有资产的投入创造良好的投资环境和竞争环境，我国高等院校的国有资产应当部分地从高等教育的“一股独大”的产权结构中退出。高等院校国有资产的战略调整和结构优化应通过市场机制来进行，从而加大股份制高等院校的比重。
近年来，我国中小学公立学校的“转制”也在悄然兴起。“转制”在理论与实践层面上基本上都集中在义务教育阶段，高等教育阶段基本没有涉及。笔者以为基于当前我国高等教育的特定发展阶段以及民办高等教育现状等，促使部分公立高等学校“转制”成为股份制大学，即把“一股独大”的公立大学改造成股份制的大学，是促进我国高等教育发展、促进高等教育大众化乃至普及化的一个重大战略抉择。
所谓高等学校的“国退民进”，就是把原来由国家或地方政府主办并承担大部分教育经费的高等学校或其中的一部分，通过高等教育国有控股公司以一定的方式转让部分股权，由社会上独立承办运营。学校法人对国家培养计划有保质保量完成的责任。当前，在我国进行高等教育“国退民进”，具有以下几方面的可行性。
第一，有政策支撑。1993年《中华人民共和国宪法》修正案第七条将“国营经济”修改为“国有经济”，意味着全民所有制的企事业必须由政府来经营的传统观念的改变。1993年，国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》指出：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制。”1996年原国家教委颁布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》指出：“‘九五’期间，积极发展各类民办学校，现有公办学校在条件成熟时，也可酌情转为‘公办民助’学校或‘民办公助’学校。”以上表明，我国在政策层面上已明确提出了公办学校可以转制为股份制的办学形式和民间办学的形式。
第二，从计划经济向市场经济转轨的过程中，社会主义市场经济体制正在逐步建立和完善，经济体制、经济结构正在变革，政府职能将进一步转变，这为高等教育的发展提供了很好的机遇，也迫切要求高等教育产权制度作出相应改革，以适应经济体制转轨的要求。高等教育不仅要走进社会的大市场，而且要建立高等教育产权市场，建立产权多元化的教育体制，这样才能适应市场经济的发展。
第三，提高办学效益。股份制高校（比如独立二级学院）依托公立大学在师资、科研管理等方面的优势乃至公立大学的“名牌效应”，在相对较短的时期内克服民办高校基础投入不足、资金短缺、教师队伍不稳、教育质量不高等问题，使民办高校教育质量能有一个稳步而较快的提高。同时，股份制大学能够很好地将公立大学的智力优势和无形资产优势与民办大学灵活的办学体制结合起来，通过引入民办大学的办学机制，促进公立大学的股份制改革，不断促进大学办学质量和办学效益的提高，从而形成良性运行。
5.构建高等教育产权体制的多元化
构建高等教育产权多元化体制，就是要在全社会以树立教育投资消费观、教育产业观、教育服务观为先导，以建立教育多元化共同投入体制和多元化办学体制为主要突破口，形成产权多元化、形式多元化、发展模式多元化的适应我国经济与教育多元格局的现代新型现代化教育发展大体系。
——办学主体多元化。
从整个国家以及各个省、市来说，办高等教育还得以政府为主，要保障全体国民的最基本教育权利，要不断提高办学质量和举办大多数的学校。除此之外，国家机关、部队、国家企事业单位、民主党派、社会团体、私营企业、公民个人以及境外团体、人士也可以是办学主体，广泛发动和放手让社会各界、各行各业投资办学，使社会的各种教育资源充分发挥作用。这既是国家发展教育的不可或缺的政策，又是国家应给各种社会力量的民主权利。
——教育投入多元化。
以全民树立教育投资消费观念为基础，以确立政府投入为主的全社会适度分担的教育成本补偿机制为内涵，以国有性、多元性、全民性等为本质特征，以完善或建立新的教育投入法定制度为保证，创立具有我国特色的高等教育产权制度，以建立高等教育产权多元化教育体系和实现教育现代化为明确目标而建立起全新教育投入体制。
——教育产权多元化。
一是实现所有权主体的多元化，彻底改变政府垄断高等教育的局面；二是进行高等教育产权中所有权与其它各项权能的分解，不同的权能由不同的主体拥有。进行教育产权多元化变革就是要让社会上不同性质的资金、不同的利益主体、不同的管理方法和模式都积极进入到教育领域。
——高校发展模式多元化。
在办学主体、教育产权的多元化确定之后，模式的多元也就顺理成章了。教育产权是由所有权、占有权、支配权、使用权和处分权组成的一组权利，教育的所有权和使用权可以允许在一定程度上的分离，模式的多元更是大势所趋。总的说来，大致有以下几种情况：公办模式，学校完全由政府举办，产权单一地归政府所有；民办模式，纯粹由社会力量举办学校；公办民助模式，介于以上两者之间，政府出大头，社会力量出小头举办学校；由社会力量出大头，政府出小头举办形成民办公助模式；国有民办合作模式，学校归政府所有，但交给社会力量经营管理。公立大学股份制改造也是一条新的高等教育发展之路，即把公立大学部分存量资产转让给民间，或者通过资本市场把部分资产转让出来。把公立大学股份化，这将应该成为今后中国大学办学模式的主要形式之一。
二、转变政府职能，确保高等教育产权管理新体制的建立
1.有限的政府才是有效的政府
切实把政府职能转到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，全面实现从“全能政府”向“有限政府”的转变，从“管制政府”向“服务政府”的转变，从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”的转变，从“权力政府”向“责任政府”的转变，其核心是从“全能政府”向“有限政府”转变。
回顾历史，不难发现，人类社会已取得巨大发展，但不同国家的发展水准截然不同，有的成了发达国家，有的仍是发展中国家，有的仍然处在贫穷落后之中。这一不平衡的发展进程，是各种因素交互作用的结果，而政府的作用无疑是决定性的。有效政府是一个国家发展进步和繁荣富强的必要保障。而政府有限是有效的前提，有限才能有效。
现代政府是典型的有限政府。政府的权威其实并不在于权力的张扬和炫耀，而在于这种权威是建构在权力制约基础之上的公信力，是一种受制于法律的有限的权威。在19世纪，西方国家大多信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那个时候，国家行政职能普遍很少，通常仅限于国防、外交、治安、税收等寥寥数项。而当历史进入20世纪，特别是两次世界大战以后，人们在经受了“市场失灵”及其导致的大灾难后，转而过分地相信行政政府，认为政府能够解决人们在社会经济生活中发生的各种问题。于是，政府行政职能大为扩张，尤其是向经济领域扩张。
政府行政职能的扩张，一种情况是为保障社会和经济的发展和进步所必须的，如调节经济、制定市场法规、进行市场监管、维护市场秩序、举办社会福利、兴办文化教育和医疗卫生、保护资源、控制环境污染和改善环境等；另一种情况则是人们陷入对政府作用的认识误区所致。如西方国家在20世纪30年代透过政府干预而使经济走出危机，前苏联建国后透过全面的计划经济由农业国迅速转变为工业国，以及我国在20世纪50年代透过政府对经济及社会生活的全面领导而使国民经济迅速恢复、发展等事例，使许多人误认为，政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、管制社会的种种职能，政府逐步演变为“全能政府”。
随着时间的推移，全能政府的副作用越来越明显。比如对民主、自由和人权的威胁，腐败和滥用权力，官僚主义和效率低下，资源的大量浪费等等。于是，许多国家开始采取各种措施缩减政府职能，限制行政权，规范行政行为，加强社会自治，转化行政权，从而使全能政府向有限政府转变。
市场经济包含的政治含义是政府与经济的分离，其政治前提是政府不插手民间的经济事务，就此而言，市场经济与有限政府是一对双胞胎，市场经济的扩展，必须与对政府的权力、职能和规模的限制同时进行。在市场经济下，政府职能的范围应当取决于市场和社会的需要，市场的需要来自矫正市场失灵的需要，而社会的需要则来自对于公平的需要。对于发展中国家，尤其是对转轨经济国家来说，市场的需要还来自建立和完善市场基础制度。具体来说，从经济角度看，市场经济下的有限政府的行为和权力角色将主要界定为保护者——打击违法行为，保护市场的完整与统一，保护市场规则，保护正常竞争，保护合法经营；服务者——为市场活动提供信息，提供公共产品，提供市场制度支持；监管者——监督管理市场的正常运作，维护市场秩序；调节者——宏观调控市场运作。
2.通过法制来界定政府与大学的关系
大学应该是独立的办学主体。大学作为真正独立的高等教育的基本办学者，其独立的经济利益，必须通过独立的办学自主权利才能得到保障。《高等教育法》第32条至38条实质上规定了大学所拥有的7个方面的自主权利，这些自主权应当加紧落实无疑是非常必要的。
大学法人制度意味着大学拥有法律赋予的地位和权利，是拥有独立的权利、责任和利益的法人实体。对于公立大学来说，这种法人实体的独立性内在地要求在管理制度上将国家对大学的财产所有权、政府对大学的行政主管权与大学的办学自主权分离。
政府作为公立大学的出资举办者，拥有公立大学的财产所有权，这种财产所有权是财产的终极所有权，表现为国家依法享有举办大学的社会收益，制定大学法规以及大学财产的最终处置权力。
政府作为股份制大学的出资举办者之一，拥有股份制大学的部分财产所有权，同时拥有对股份制大学的办学宏观监督、引导的权利，表现为国家依法享有举办大学的社会收益，制定大学法规以及大学财产的最终处置权力。
大学作为办学者，在拥有法人地位后，实质上成为国家——大学财产权终极所有者委托的大学法人财产所有权及其经营权利的代理人，即大学法人财产所有者和大学法人财产经营者。
对公立大学来说，国家所拥有的大学财产（终极）所有权类似企业出资人的财产所有权；大学法人财产所有权及其经营权类似于企业法人财产所有权和经营权（两者可以统称为大学法人所有权）。将大学财产终极所有权与大学法人财产所有权和经营权相分离，使大学获得法人财产权利，这是使大学成为在权力和利益上独立的办学主体的前提，这是大学法人制的要义所在，是现代大学制度的基础。据此，大学法人制至少有两个方面的要求和规定：第一，以政校分开为基础；第二，以大学自主权为核心。
3.以产权为突破口实现高等院校的法人治理
政府与高校的关系问题，本质上是政府作为所有者的代表与高校作为代理人的委托代理关系和作为政府行政权利的代表与高校的管理与被管理的关系；而后一个关系更多的是由前一个关系决定和影响的。所以，调整政府与高校的关系本质是政府应从作为所有者的身份中退出，一心负责行政管理职能。
从目前办学体制改革的现状来看，在产权组合和结构多元化、利益主体多元化的条件下，以学校法人财产权的独立性和完整性为前提，建立学校法人治理模式是可以尝试的。其政策含义是：对于国有的高等院校来说，就是依法独立支配国家授予其办学的财产；对于民办的高等院校来说，要有明确的投资主体，政府和监督机构不得直接支配学校法人财产。高等院校的法人一旦设立，无论投资者还是国家、政府，不直接参与学校的具体运作，不得以任何形式抽取注入学校的资金以及学校运作的节余资金，不得以任何名义向学校收取任何费用，而且杜绝“关联交易”。
我们还可以实行高等院校国有资产市场化政策。高等院校的国有资产应该在资本市场和产权市场上进行交易流动，实现产权的转让和重新组合。为此，要大力发展资本市场，建立健全股票市场和产权市场，鼓励高等院校的产权交易。在高等院校国有资产“一股独大”的产权结构调整中，可以把一般性的高等院校，特别是省属高等院校，转为国有民办和民有民营。这可以通过企业产权的转让、拍卖，企业经营权的公开招标方式进行，使地方高等院校的产权多元化，投资主体多元化，实行产权变革和机制转换。
高等院校法人的财产具有法权性质，受法律保护，任何投资者或政府作为所有者不能因“终极所有权”而抽调高等院校法人财产，但允许监督和管理。同时，要建立和进一步完善高等院校法人的内部治理结构，理顺董事会和校长之间的关系，建立学校的内部民主决策制度。
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