跨县域整合开发资源的问题和出路，本文主要内容关键词为：县域论文,出路论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F124.5文献标识码：A 文章编号：1000—8691（2007）06—0111—04
在经济全球化、区域经济一体化大背景下，“整合资源”已成为一个国家或地区的大企业、大集团谋求发展新优势而竞相采取的重大举措，同时也是特色资源丰富而又开发不足的西部欠发达地区落实科学发展观，实施“引进来”、“走出去”战略，加快转变增长方式，提高发展质量的必由之路。然而真正进入操作的阶段后，站在州市一级政府整合资源的层面上看，无论是整合开发优势能源、矿产等资源，还是整合开发生物资源，都碰到一个难题，就是土地、矿产等不可移动的资源被大大小小的行政边界所分割，要是能够打破这种边界，资源整合开发就有效，反之，资源整合开发就有限。能否摆脱这种困境，是后发区域政府领导发展能力的具体体现。
一、整合资源才能走出“经济孤岛”困境
资源永远是稀缺和不均衡的。萨缪尔森给经济学下的定义，就是“如何利用稀缺的资源生产有价值的物品和劳务，并将它们在不同的人中间进行分配”[1](P2)。在我们生活的环境中，无论是有形资源（如土地、矿产、生物等），还是无形资源（如资金、技术、品牌等），都永远是稀缺的，而整合资源就是克服稀缺的重要手段。从这个意义上说，经济不停，资源整合就不会止。由于交通、通信等基础设施建设的滞后和改革开放起步较晚，我国西部的资源整合的马太负效应十分明显，而东部则是典型的马太正效应。所导致的结果就是东部发达地区的经济是海洋经济，而西部有相当的区域成为“孤岛经济”。这种状况是由整合资源的资本势能的强弱、市场范围的大小、整合能力的高低决定的。东部地区自改革开放以来在国家非均衡战略和投资、税收“双优惠”政策的推动下，经过20多年的快速发展，已成为中国经济的火车头。而在西部地区，由于改革开放到西部大开发战略实施前20年间国家整个宏观政策的东倾，处于后发区域，虽然2000年到2005年西部地区的平均经济增长率为10.6％，超过了全国的9.4％[2]，但经济总量小，大量的资源开发在西部，加工在东部，然后中下游产品又销往西部，受到东部“两次利润的抽吸”。而从区域间经济循环的情况看，许多区域的经济形态如专家说的那样，“就像偏僻地区中的一个经济孤岛”，主要是区内循环。就以利用外资为例，2005年云南省实际利用外资仅为1.89亿美元，不到东部一个发达县市的总额，楚雄州仅为23.56万美元，不如东部的一个发达乡镇的总额。这种“孤岛”效应早在227年前就被亚当·斯密发现，他指出：“交换能力引起分工，而分工的范围必然总是受到交换能力的限制，换言之，受到市场范围的限制。”他同时指出：“各类产业的最初改进自然是在这种便利使全世界开放，成为每一种劳动产品市场的地方，而这种改进要推广到各国的内地总要晚得多。一国的内陆，除了位于他的四周，并将它与海岸和巨大通航河流隔开来的那个邻国以外，在长期内不可能为自己的大部分货物找到其他市场。因此，他的市场范围，必然与邻国的富裕程度和人口多少成比例，他们的改进也必然要落后于邻国的改进。”[3](P24) 我国西部尤其是民族自治地方正是处于这种“亚当·斯密困境”之中。在全球化背景下，我国西部地区受到国际和东部的双重边缘化。因为全球化就是充分的市场化，就是处于高势能地位的资本向处于低势能的市场扩散，并不断制造外围市场的过程；通过资本优势获得高额利润，并不断形成压迫外围市场的新优势。[4](P250) 由于西部远离这种高势能的地区，就感受不到多少“扩散”和“压迫”，“经济孤岛”的困境还在持续。走出这种困境的有力手段就是加大政府和市场这“两只手”整合开发优势资源的力度，尤其是发挥州市一级政府的宏观调控职能，突破区域内跨县域资源整合的障碍，把区域内大大小小的“经济孤岛”通过资源整合连接起来，形成区域经济的极化效应，将市场的可能性边界尽可能地向外推移，与东部的资本高势能区域形成多领域的互动，从而打造后发区域追赶先发区域的新态势。
二、跨县域资源整合开发实践和存在的问题
1.跨县域资源整合实践。
以楚雄州为例，“十五”以来，州委、州政府按照新型工业化发展的方向，确定了引入大企业、大集团整合开发州域内优势资源的战略。先后依托和引入“八大集团”对州域内的优势矿产、能源、生物资源进行整合开发。（1）依托玉溪红塔集团，巩固提高烟草产业，整合卷烟配套产业，实施卷烟生产搬迁改造工程，争取红塔集团在楚烟产品结构调整优化、提升品牌竞争力和增加市场配额方面予以倾斜，形成楚烟发展的新优势，目前概算总投资20多亿元的楚烟搬迁技改项目得到了省烟草公司和红塔集团的支持，项目申报工作正有序推进；（2）引入四川德胜钢铁集团，兼并禄丰钢铁厂，整合开发州内铁矿资源，现已形成100万吨铁、100万吨钢、60万吨材、60万吨焦的生产规模，并正在实施50万吨高速线材技改项目，扩大资源整合开采的范围，最终将形成年产350万吨钢的生产能力；（3）在引入滇能集团收购原有水电站的同时，规划开发红河楚雄流域和金沙江楚雄支流的水能资源，到“十一五”末，开发的总装机容量将超过10万千瓦；（4）引入云铜集团整合开发铜矿资源，建设年产5万吨精铜、10万吨粗铜的生产线；（5）引入云冶集团整合开发钛矿资源，实施年产1 0万吨高钛渣、6～10万吨钛白粉、5000～10000吨海绵钛生产建设项目；（6）加强与省国防科工办的合作，配合云南燃二化工有限公司整合原料资源，建设年产0.2万吨衣康酸、3万吨柠檬酸、2.5万吨有色玻璃瓶、2.5万吨高档玻璃的生产线项目；（7）引入澜沧江啤酒企业集团，整合带动州内原料基地建设，实施年产15万吨啤酒的生产项目；（8）引入云锡集团，整合开发铂钯矿资源。（9）在生物资源整合方面，到2005年，全州农产品加工企业已达到10924户，其中营业收入在500万元以上的28户，实现产值47740万元，营业收入达到55357万元，上缴税金2298.9万元，实现利润929万元。形成了一批以松茸等野生菌、干萝卜丝、脱水香葱、鲜菜为主的出口创汇型乡镇工业企业。楚雄通过引入大企业、大集团整合开发优势资源，工业的集中度进一步提高。2005年全州规模以上工业企业实现工业增加值51.5亿元，实现产值111.7亿元，分别占全部工业增加值的81.4％和67.8％；与2000年相比，分别提高34.6个百分点和18.2个百分点。2005年楚雄州工业产值超亿元的工业企业达到13户，仅楚雄市2005年实现的工业产值就超过了全州2000年的全部工业产值。经过多年努力，楚雄州工业已初步形成以楚雄、禄丰、大姚为中心的3个工业区，并呈现出中东部向北部、西部、南部梯次发展的格局。
2.资源整合开发中存在的主要问题。
问题之一：地下资源跨区域整合受到地方主义、本位主义的阻碍。进行资源的整合开发，从一个地区的整体来说，不仅必要而且重要，尤其西部贫困地区，不进行资源的整合，就谈不上“大开发”，但一旦进入整合层面，地方主义、本位主义就成了对立物。因为进行资源整合过程就是对有效资源的合理配置过程，同时也是利益的再分配过程。如果是以某一县为规划整合区，那自然会得到县内上下一致的支持，因为外县的资源的流入以及整合企业的终端产品的利税，对于调整优化县域经济结构，提升综合经济实力都是难能可贵的。但是，被整合的同区域县就面临着两方面的问题，一方面，未开发的资源按规划只是作为原料供给或作为粗级产品加工，所得到的利益只是小头；另一方面，已开发的资源则面临着小企业关、停、并、转，这样一来必然影响到县域经济利益，不仅其支持配合的积极性不高，反而还会设置一些障碍，增加整块资源的整合难度，即使大企业进来了，资金、技术也到位了，但最终还是“整而不合”、“开而不发”。
问题之二：地上资源整合难以打破行政边界。这主要涉及生物资源开发创新、农业产业化推进、农民的组织化、农村土地使用权的流转、小城镇布局发展等一系列问题，但归结起来，就是如何做大原料基地从而增强龙头的问题。在推进农业产业化进程中，基地的大小决定着龙头的强弱，只有大基地才能培植出大龙头。往往一个县的基地并不能满足龙头企业的原料需求，只有跨区域建设基地才能使龙头企业有规模效益，这就需要打破县域的行政边界进行布局。在利益的驱使下，各个县都希望把加工的龙头布局在本县内，当然也希望州级政府把基地布局扩大到外县，但那些只布局基地而未布局龙头的县域对这种富民不富县的产业支持的力度就不大。结果就是各个县孤立地在本县范围内整合资源建基地，形成“家家点火、户户冒烟”、“小、散、弱”的格局。
问题之三：部分企业圈占资源后，其整合开发推进步伐慢，堵塞了其他企业的进路。在缺乏资源整合开发的资金、技术、人才的欠发达地区，引入有实力的企业整合做大资源性产业一直是政府孜孜以求的愿望。但不可否认的是，一些大企业、大集团只重抢占、抢圈资源而轻整合开发资金、技术的投入。原因之一就是一些大企业整合资源的幅度太大、面太广，必然导致开发点多、面广、战线长，难以兼顾，延误了一个地方的资源整合开发的进程。
问题之四：资源的勘探工作严重滞后。资源的勘探是一个区域把资源优势转变为经济优势的重要环节。我们不难看到，各个区域都在宣传中称其资源丰富，但真正引入资金进行开发的时候，能够规模开采的资源很有限，其中一个重要原因就是政府勘探资源的主导性作用发挥得不够，投入不足，使得一些资源的地质资料不详、储量不清，使整合开发缺乏科学依据。
三、推进跨县域资源整合开发的主要对策
西部欠发达地区的最大问题就是自我积累、自我投资、自我发展、自主增长能力不足，而根本原因就是对优势资源整合开发不够，区域内支撑国民经济跳跃式发展的支柱性产业少，使得经济结构的调整优化进展缓慢。我们不能奢望发达地区的产业迅速转移到西部来改变当地发展不快、发展不充分、发展质量不高的现状。但通过引入资金、技术，对区域内的矿产、能源、生物资源进行大规模的整合开发，仍是“十一五”乃至更长时期后发区域崛起的有效途径。在具体措施上，要按照非均衡、超常规、可持续的思路，针对存在问题，采取以下四项措施，切实提高跨县域资源整合开发的强度，以增加经济总量，提高增长质量。
1.发挥政府在资源配置中“第一推动力”的作用。
西部欠发达地区资源丰富，但发展水平低，市场发育迟缓，工业化、城镇化严重滞后，导致生产要素、经济要素、资源要素的流动性不明显。在区域市场不能完全承担起资源配置重任的情况下，政府必须在资源配置中，充当“第一推动力”的角色。从资源整合的角度考察一级政府的发展能力，大体可以分为三种：获取资源的能力、运用资源的能力、配置资源的能力。获取资源的能力主要体现为对资源的征收、强制、购买、合作能力；运用资源的能力主要体现为产品、服务、政策、执法能力；资源配置能力主要体现为分配、转移、联合能力。从政府的战略思维的层面看，就是按系统论的思维方式和以一种优势资源发展一个大产业的思路，运用“走出去”、“引进来”两手，在充分发挥市场在资源配置中的基础性作用上，通过组织协调，使有形的未开发的资源得到集约开发，使已开发但开发不足而处于分散状态的资源通过收购、兼并等途径变为优势资源，并向大企业、大集团和大园区集中；使无形的资源（如信用、专利、品牌、客户等）向有实力的市场主体流动，发挥出集约、规模经济的效应，实现企业、政府、个人利益的最大化，提升一个区域的核心竞争力。[5] 具体而言，就是政府要以大规模整合开发优势资源为目标，以引资开发为手段，制定和实施扩张性资本发展计划，以政策培育市场，推动大企业的形成和发展。政府尤其是州市一级政府要按国家和省级的产业发展导向，坚持“引入大企业、整合大资源、实现大发展”的方针，按照“关小上大、能力置换、联合改造、淘汰落后、优化结构”的发展思路[6]，制定区域性资源整合的宏观调控政策，建立资源整合开发的市场准入和退出机制，凡是资金、技术不足，资源整合开发规模不大而又造成浪费的企业，要坚决让位于整合开发能力强的大企业。在资源开采权出让中，州市一级政府要先期对跨区域的优势资源出让权进行归并垄断，以利于大企业进入和顺畅整合。
2.加大资源的勘探储备和整合开发规划。
西部地区资源开发不足、整合不够、强度不高的一个主要原因就是对地下优势资源勘探储备不够。从楚雄州的情况看，现在开发的煤、铁、铜等优势资源的勘探详细资料主要是上个世纪五六十年代的成果。改革开放以来进行了一些补充勘探，但对大型的矿产资源深度勘探不够，突破不大。如煤炭资源，楚雄西南部地区无烟煤系的勘探扩储的潜力还没有挖掘出来；又如铜矿资源，原属中央的大姚铜矿和州辖的牟定铜矿因资源枯竭而相继关闭，现在引入云铜集团，但资源可采量不大，企业得大量进口矿石，亟待进行资源的扩界勘探；再如稀有金属铂钯矿，储量丰富，但真正进入正式开采前，还要做进一步的详查[7](P64～80)。楚雄共有40余个矿种，除已探采的煤、铜、铁、盐等以外，还有石油天然气等10余种能源、金属和非金属矿等待进一步的勘探开发，这种状况在各个欠发达的区域都存在。因此，在资源的勘探增储的投入上，要在不违反《矿产资源法》的前提下，走多元化的路子，即政府投入一点，向上争取一点，把勘探权的授予与开采权的出让捆绑筹集一点，形成多元投入的机制。同时，政府要在每年的政府财政预算中，逐年加大对资源勘探前期费用的预算，使区域内的资源利用实现可持续发展。在扎实做好矿产资源勘探储备的基础上，州市一级政府还要对探明资源进行整合评估，编制资源整合的总体规划，制定整合的切块方案，然后有的放矢地开展招商引资，引入大企业、大集团进行集约开发。对已探明未开发而且储量大的跨县域矿产资源，要进行整块开发，防止多头小规模开采，造成资源整合的困难。
3.建立资源整合区之间的“利益均沾”机制。
无论是打破行政区域进行农业产业的布局发展，还是引入大企业、大集团进行优势资源的整合开发，都面临一个共同的问题，就是并非每一个农业产业布局区都有龙头企业，同样被整合的资源区也并非大企业、大集团的终端产品生产地。按现行的财税体制，只被布局农业产业基地的县政府因为没有相应的利税收入，只是富民而不富县，就未必有推进产业发展的积极性；同样，没有大集团注册的资源整合区也未必只满足于原料出售。因此，只有建立相应的“利益均沾”机制，才可能实现产业发展中的“四个聚集”，否则就只能回到小而全的原路上。这种机制只有州市一级政府按照资源整合的总体规划来制定，在具体的操作上，州一级可建立区域资源整合开发的专项基金，对只输出原料的非加工区所在县给予适度的补偿，以调动其积极性。关于资源整合区的环境恢复，则按“谁开发、谁补偿、谁恢复”的原则进行分担。
4.以“产业置换”实现跨区域农业产业布局。
农业产业化发展就是一个不断加大土地和生物资源整合开发的过程。土地资源和生物资源的整合开发与能源、矿产资源的整合开发有较大区别，即能源、矿产资源大多是在地下，所占的土地面积不大，涉及的人数和关系不像农业产业综合开发那样多、那样复杂，市场风险也不大。如何推进农业产业资源的整合开发是新农村建设成败的关键，而农产品基地建设又是整合资源、推进农业产业化的基础。楚雄州“十五”以来，规划了“三区八大基础”，以整合和做大绿色食品加工业。从实践的结果看，并未达到预期的效果，龙头数量和绿色食品加工业增加值占全州GDP的比重都不大。其原因主要就是基地做不大，不能够打破行政边界，跨县域布局基地。以蚕桑为例，姚安、楚雄两县市因为有龙头，发展要快一点，其他县市政府的积极性就不高，基本是任其自生自灭。有的县（如永仁）已规划发展上万亩蚕桑基地，但它同时又谋划建立自己的缫丝企业。而实际情况是，现有姚安、楚雄两个缫丝厂的原料远远供不应求。如此发展，任何一个县也强不起来。现在全州有规模的28个农业产业龙头的基地几乎都是以县域为单位建设的，跨县域布局仍是一个梦想。整合开发大区域的农业资源，州市一级政府必须起到主导作用，否则基地永远做不大，大企业、大集团要么进不来，即使进来也做不大。以“产业置换”的办法打破县域行政边界进行规模农业产业基地建设是改变这一现状的可行途径。具体的操作思路是：州市一级政府建立区域资源整合基金，对只布局有基地没布局龙头的县实行“产业置换”。在推进中要重点考虑以下问题：（1）重视三方利益结合点。整合开发农业资源与能源、矿产资源开发在利益分配上的最大不同，就是能源、矿产开发只要取得矿产资源开采权和对占地进行补偿后，利益分配只在政府和企业之间进行，双方考虑的重点是政府的服务和企业的技术创新及市场开拓的问题。而农业整合开发则需要在政府、企业、农民三者之间寻找利益的结合点，只有三方都有收益的项目或产业才能做得大做得强，否则都是一厢情愿。（2）加强规划布局。整合开发农业资源必须尊重自然和经济规律，根据气候、土壤的分布按均质区进行规划。以楚雄州为例，“十一五”的空间发展布局提出了沿昆楚和楚大、南永、永武、元双四条高等级公路和县际公路建设四条经济带，这从推进农业产业化发展的角度说，就是为了打破区域边界对均质区土地进行带状基地布局，以期形成点状组团、带状布局，以各带上的县城和节点小城镇为龙头依托的发展格局。[8] （3）加大土地流转规模。土地如果不实行流转，资源就难以整合，产业也做不大。据有关研究，土地联产承包制所能产生的生产力已经耗尽，因为一家一户的小农生产与市场统一、开放、竞争极不适应。最近出台的《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下称《合作社法》）也反证了这一观点。农民如果不能组织起来，土地不能实现适度规模的集中，农业产业化很难有效推进。按“依法、有序、有偿”的原则，加大农民土地流转的规模，是实现农业资源整合开发的第一突破口。
收稿日期：2007—03—07