1998-2001年积极财政政策效果评析，本文主要内容关键词为：财政政策论文,效果论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究1998-2001年的积极财政政策的经验与教训，对于今年更有效地实施积极财政政策具有重要的意义。1998-2001年的积极财政政策增加了公共产品投资，维持了国民经济增长势态在潜力低位运行，而社会投资与居民消费需求并没有上升，即没有有效地启动市场需求。
一、积极的财政政策总体效果不显——没有有力地启动市场内生需求
所谓财政政策的有效性问题或总体效果问题是指财政政策能否刺激经济增长的问题。关于这个问题有三种答案：一是财政政策完全不能刺激企业投资需求与居民消费需求，进而促进经济增长，即所谓财政政策有完全“挤出效应”，因而财政政策失效了。原因是政府投资完全替代社会投资。二是财政政策完全能刺激企业投资需求与居民消费需求，增加产出，即所谓财政政策完全有效，不存在任何“挤出效应”。三是财政政策可在一定程度、一定范围内刺激企业投资需求和居民消费需求，从而促进经济增长。在这里，财政政策的总体效果有两种情况：一是财政政策的总体效果显著，即财政政策基本上启动了企业投资且财政政策的“挤出效应”很小或比较小；二是财政政策的总体效果不显，即不论有没有“挤出效应”，财政政策基本没有或只是较小范围内启动了企业投资需求和居民消费需求。无论上述那种情况，积极财政政策的总体效果问题的实质是积极财政政策是否刺激了企业投资需求和居民消费需求的问题。
在经济不景气阶段，通常的情况是，企业没有强烈的投资意愿，市场没有或很少投资机会，存在大量的社会闲置资金。企业投资需求与居民消费需求萎缩。此时积极的扩张型财政政策不会产生挤出效应，相反，政府举债支出还会补充企业投资需求的不足并刺激居民消费需求。为应对1997年亚洲金融危机，1998年下半年开始，中国政府实施了积极的财政政策以治理持续的通货紧缩，扩大国内需求，到2000年底，中国经济增长率达到了8%。那么1998-2000年中国的积极财政政策是否有“挤出效应”呢？实证分析说明，1998年以来的积极财政政策没有挤出效应。从2001年开始，关于中国的积极财政政策效果问题引起了经济学界的更大关注。中国著名的经济学家都在多种场合指出，中国的积极财政政策存在“挤出效应”，其突出表现是，政府手中的好项目持续减少，民间投资所需资金紧张。淡出积极财政政策的声调不绝于耳。然而，"9.11"事件爆发后，随着美国全国经济研究局宣布美国经济陷入衰退，世界经济随之进入衰退，中国的经济学界意识到不是淡出积极财政政策问题，而是改进积极财政政策、提高积极财政政策效果、警惕积极财政政策的风险问题。中国的积极财政政策总体效果又如何呢？本文的判断是总体效果不显，没有有力地稳步地启动市场内生需求。
首先，国债投资并没有有力地刺激国内企业投资需求的增长尤其是中小企业投资需求的增长。1996-2000年按管理渠道划分的全社会固定资产投资增长率说明，基本建设投资、企业技术更新改造投资、房地产投资都大幅度跌落；1996-2000年按经济类型划分全社会固定资产投资增长率说明，国有经济、集体经济及个体经济的投资增长率都大幅度回落，国有经济及其他投资增长率回落幅度比集体经济要大得多。国有经济及其他的投资增长率1999年比1998年回落了11.7个百分点，集体经济在同样情况下回落了5.4个百分点，个体经济在同样情况下增长了2.9个百分点。说明1998年的财政政策没有起到刺激投资的作用。2000年比1999年，国有经济及其他增长了5个百分点，集体经济增长了5.7个百分点，个体经济回落了2.6个百分点。2001年1-11月，全社会固定资产投资同比增长16.3%,2001年1-10月，国有单位固定资产投资为17.5%，集体与个体单位投资9.3%。中国的社会投资需求有国有企业投资需求、中小企业投资需求和外资企业投资需求，其中，国有企业投资需求与中小企业投资需求构成了国内投资需求。第一，国债投资用于重点行业、重点企业和重点产品，基本启动了重点行业、重点企业和重点产品的投资需求，进而有限带动大部分行业投资需求的缓慢回升。据国家信息中心提供的数据显示，到2001年底，全国29个行业中有23个行业实现净盈利。国家重点支持的513家国有企业在2001年1-11月的利润增长了1.5%。22家重点企业的利润总额占了总盈利额的80%。中石油、中国移动、中国电信、中海油、国家电力公司五家公司的盈利总额就占513家重点企业盈利总额的58%。可见，1998-2001年的积极财政政策基本上启动了重点国有企业的投资需求，而中小企业的投资需求却难以启动。第二，国债投资难以启动中小企业投资还表现在：国债投资难以拉动集体企业投资需求增长。2001年前11个月，集体企业投资需求增长比国有企业投资需求增长少了约10个百分点；国债投资更难以启动个体投资需求增长，2000年个体经济投资比1999年回落了2.6个百分点。第三，城乡居民储蓄存款持续大幅度增长。据中国中央银行提供的统计数据显示，2001年8月末，城乡居民储蓄存款余额为7.06万亿元，首次突破7万亿元，增长12.3%，增幅比去年同期高6.1个百分点，比去年底高5.4个百分点。这说明积极的财政政策并没有把居民储蓄有力地转化为企业投资需求。第四，2001年企业投资需求呈现不稳定性特征。据国家经贸委提供的数据表明，企业投资需求也呈由升转降的趋势。在固定资产投资总体快速增长的同时，基建和技改投资增速均出现了明显的回落势头，基建投资从8月份的14.8%回落到10月份的7.2%，同期技改投资从28.4%急剧下降到11.5%。到2001底这种趋势更为明显，重点企业中的亏损企业又有所增加，亏损额由降转升。2001年11月亏损企业比10月增加了7户，达97户。而亏损额则上升了4.5个百分点。2001年1-10月银行贷款普遍回落。这说明连续四年的积极财政政策没有使企业投资需求走上稳定的上升通道，仍然难以有力地启动社会投资。
其次，国债投资没有有力地刺激居民的消费。物价指数下滑的态势并没有好转，通货紧缩的局面依然如旧。国家统计局公布的数字显示，2001年12月份，全国居民消费价格总水平同比下降0.3%，其中城市下降0.6%，农村上涨0.1%。
居民消费需求还没有走上稳定的上升通道。2001年前10个月，居民消费需求增长为10.1%，仅比去年增长1个百分点。国家经贸委提供的最新统计数据显示，2001年的总体消费势态趋弱。总之，积极财政政策启动居民消费需求的效果甚微。
二、为什么积极的财政政策总体效果不显
中国1998年以来的积极财政政策的基本特点是中国的积极财政政策由纯粹需求型管理政策逐步向注重供给型需求管理政策转变，即把国债投资放在两个方向：一个方向是纯公共支出项目，也就是基础设施、基础产业、生态平衡项目和环境保护项目；另一个方向是注重改善供给结构，通过供给结构的改善，增加投资需求与消费需求。就前者而言，纯公共支出项目并不是国内超额生产能力与企业投资支出之间的通天大桥，至多是一座小桥。国债投资的项目主要是高速公路、高等级铁路、桥梁、港口及现代化机场，这些政府投资支出项目与企业现有闲置的生产能力没有多大的相关性，因为修造这些基础设施需要的是高等级水泥、钢材及更为先进的机器设备。而这些材料和设备国内很少企业能生产，只有通过进口解决。另外一些国债投资项目如退耕还林、治理荒山和荒漠等，与企业闲置的生产能力无多大关系。还有一些项目如农村电网改造、修护大江大河堤坝等，与国内过剩的生产能力有很大的相关性，但这只是公共支出项目中的很小一部分。就后者而言，与重点国有企业的技术改造投资项目联结起来，265.4亿元的政府国债投资放在重点行业、重点企业，如支持海尔等特有企业，这创新地启动了企业投资需求的新途径。然而这条新途径的力量还不足以带动全社会的投资需求稳定上升，因为像海尔这类企业生产的产品是市场饱和的产品，国内市场投资机会不多，也不能带动相关行业的投资需求。
国债投资项目与企业闲置生产能力没有高度的一致性，必然产生的一个结果是企业的经济效益不可能根本好转。据国家信息中心提供的数据，2000年，在512家国家重点扶持的扭亏为盈的国有企业中，前10家国有企业的利润总额占整个扭亏为盈企业的利润总额的74%，其余的企业盈利仅占利润总额的26%，因此大多数国有企业仍然处于亏损状态。2000年国有企业扭亏为盈是由多种因素造成的：一是财政政策的支持；二是“债转股”去掉几百亿；三是石油价格上涨。国有企业效益的改善大部分是外部的，如政策支持（吴敬链，2001）。2001年7月，工业企业的产品销售率为-0.68%，工业企业的经济效益呈现不稳定增长的态势。据国家统计局提供的统计数据显示，2001年1-11月，我国工业经济效益总体水平继续提高，但工业企业实现利润增幅回落，国有企业利润出现负增长。
市场供给仍旧过剩是国债投资项目与企业投资需求没有高度一致性的另一个结果。据国家经贸委在2001年12月31日发布的消息说，到2002年我国商品仍然供过于求。对600种主要商品排队，供求基本平衡的商品有82种，占13.7%；供过于求的518种，占86.3%；没有供不应求的商品。可见，国债投资项目不能有力地削减企业过剩生产能力，充分利用社会闲置资源，启动企业投资需求。回顾20世纪30年代，罗斯福新政同样用积极的财政政策启动有效需求，其根本经验就是政府支出项目与企业闲置生产能力有高度的一致性。这是我们在运用积极财政政策时应当借鉴的重要经验。
中国的积极财政政策通过工资收入项目（即提高社会保障水平和提高国家公务人员工资）启动社会消费需求。工资收入项目在两个方向上启动消费需求：一个方向是开辟新的消费市场，在居民消费需求与新的消费市场如旅游市场、教育市场之间建一座大桥；另一个方向是刺激消费者购买过剩消费品，在居民消费需求与国内市场过剩消费品之间建一座大桥。我们知道，居民消费需求增加取决于居民的可支配收入和边际消费倾向。如果居民的可支配收入增加，居民的消费支出也必将增加。但如果居民的消费结构与市场消费品结构存在严重的错位，那么，居民的可支配收入的增加并不必然导致居民消费需求的提高。中国国内市场的过剩消费品与城镇居民实际的消费结构严重错位。使得城镇居民可支配收入增加并没有启动城镇居民对现有消费品的需求。企业经济效益没能根本好转，工资收入不能增长，失业率步步高升，消费与投资陷入恶性循环，所以居民消费支出极大地制约了企业投资意愿。国债支出并没有显著地增加城乡居民收入，提高居民的边际消费倾向。由中经网数据中心根据国家计委、国家统计局及国家信息中心提供的整理数据，按季度比较看，城乡居民人均现金收入增长缓慢。城镇居民人均现金收入在1999、2000、2001年的第一季度分别为1632元、1752元及1846元，农村居民的人均现金收入在1999、2000、2001年的第一季度分别为587.40元、594元和636元。国债用于农村电网工程改造，并没有抑制住农村居民的收入不断下滑的态势。据国家统计局资料显示，自1997年以来，我国农民收入增长幅度连年下滑，由1996年的9%持续下降到2000年的1.9%。此外，积极的财政政策对于缩小日益拉大的城乡居民收入差距并没有起到积极作用。1998-2000年我国城镇居民人均收入分别为5458元、5888元和6316元；而农村居民人均收入分别为2162、2210元和2253元。2000年我国农村居民人均纯收入仅相当于城镇居民纯收入的35.7%，比1997年的40.5%下降了4.8个百分点：农村人均消费支出是城镇居民人均消费支出的33.41%，低于1997年38.61%的5.2个百分点。城乡居民人均收入差距的拉大，实际上降低了边际消费倾向，不利于增加居民消费支出。城镇居民的新增收入用于国内市场过剩消费品的消费也只占消费支出中的很小一部分。前述统计数据说明，城镇居民新增收入主要用于旅游消费与教育消费，即新的消费品市场。通过工资收入项目建两座大桥的目的并没有实现，至多可以说在二者之间建了一座小桥。不能启动消费需求就不能启动社会需求，因为消费需求是削减企业存货、拉动企业投资需求的第一动力。
外贸出口取决于国内企业产品的国际竞争力、国际市场需求量及国际贸易开放度。积极的财政政策刺激中国的出口增长是有限的。自东南亚金融危机以来，世界经济呈衰退趋势，2001年中国的外贸出口大幅回落，外贸出口全年增长为7.9%，而且逐月回落的幅度迅猛。2001年2、3、4、5月份出口增速分别为30%、14.9%、11.1%、3.5%;6月份为-0.6%,7月份由于去年同月增速很低而出现反弹，8月份出口增速又回落至0.9%,9月份反弹到4.4%,10月份又下探到0.1%。总之，外需也没能有效地带动内需增长。
三、坚持创新，继续实施中国式的积极财政政策
积极财政政策存在的根本问题是没有把外生需求与市场内生需求紧密结合起来，以致于启动社会投资需求与居民消费需求乏力。为此众多学者提出了很多提高积极财政政策效率的建议。在此基础上，本文认为关键的措施有三：
第一，深化经济过剩运行阶段周期规律的认识，突出以改善供给结构、增加有效供给的中国式积极财政政策。经济过剩运行概念是著名经济学家刘诗白教授提出的，是指“宏观经济运行的一种势态，其主要表现是市场商品供给和生产过剩、生产能力过剩、要素供给过剩等等，其实质是现实的有效需求不足，与供给增长不相对应。”自1996年以来至2002年，国内市场商品供过于求的状况并未好转。据国家统计局公布的统计数据，2001年，在600种商品中，过剩商品仍有518种，没有供不应求的商品。2002年的情况依然照旧。就是说现在的经济形势还是经济过剩运行。经济过剩运行的特点是总体过剩，有效需求不足。长复苏是经济过剩运行启动阶段的基本特征。长复苏阶段的问题是难以形成市场内生扩张机制。宏观经济调控政策的根本任务就是促使市场内生扩张机制迅速形成。此外，中国的经济过剩运行正处于全球经济结构调整与国内经济结构调整交叠时期，因而又总是存在经济结构调整与升级的巨大压力。从经济过剩运行的特点出发，积极的财政政策要启动市场内生需求，应当把握一个基本的原则即结合结构调整、升级以启动市场内生需求。
对经济过剩运行的长复苏特点认识不足，必然导致我们不能正确地评价当前积极财政政策的效果，不合时宜地提出淡出积极财政政策的观点。淡出积极财政政策的观点，主要基于如下原因：一是积极的财政政策在2001年已经产生了“挤出效应”，主要表现在国家掌握的好项目日渐减少，国债投资效率低。二是基于积极财政政策持续四年，财政赤字增加，人们基于欧盟标准，认为积极财政政策有了极大的财政风险（马栓友，2001）。
是否淡出积极的财政政策，取决于积极财政政策的性质、积极财政政策的效果、积极财政政策的风险与积极财政政策面对的经济形势。中国经济长复苏的特点，决定了启动市场内生需求的艰巨性、长期性，这可能包含了积极财政政策长期化的含义。西方的扩张性财政政策是一种反周期的、短期的需求管理政策，这种财政政策长期化具有极大的风险，最终也会抑制经济增长，致使经济资源配置效率下降。正如前述，中国的积极财政政策不同于西方扩张型财政政策，因为中国的积极财政政策的突出特点是强调调整结构、增加有效供给，同时解决市场过剩问题，这就是所谓中国式积极财政政策。因此中国的积极财政政策本身具有化解风险的能力。中国积极财政政策的特点决定了它是经济长复苏阶段启动市场内生需求的需求管理政策。由于它要顾及供给结构的改善，所以这种积极财政政策启动市场内生需求比较缓慢。只要加大供给性力度，即加大国债用于企业技改和企业技术创新的力度，改善经济效益，增加有效需求，维持经济增长，降低财政风险的总体效果就会逐步突显出来。在面对世界经济衰退形势和国内需求仍然不稳定的情形下，必须继续实施中国式的积极财政政策，否则可能使我们启动内需的政策半途而废，出现上世纪90年代日本的情况。
1998-2001年的积极财政政策最积极的因素就是把公共支出项目与重点国有企业的技术改造投资结合起来，对启动企业投资需求和改善供给结构有着重要意义。在今年实施积极财政政策过程中应当明确这个原则，并加大用于重点企业技改投资的公共支出，尤其是重点非国有企业的技术改造与技术创新项目的国债支持。
第二，加大县乡级基础设施建设力度，推进县级城市及重点镇的发展。1998-2001年的积极财政政策最大之不足就是公共支出项目还没有成为国内市场过剩资源与中小企业投资需求的通天大桥，因为基础设施的重点项目是高速公路、现代化港口，桥梁和铁路的高级化等。属于县乡级基础设施项目的，只有农村电网改造及部分县乡级公路的改造，县乡级基础设施项目支出不足。当前，县乡级基础设施项目是外生需求与内生需求之桥梁。县乡级基础设施项目有利于启动中小企业投资需求。县乡级公路项目直接增加了农村就业，增加了农民收入，提高了农村居民的购买力。
县乡级基础设施项目主要有：县级城市与重点镇的基础设施建设。中国县级城市与重点镇的基础设施资金严重不足，抑制了城市吸纳农村剩余人口，阴碍了城市的发展。到1998年底，中国城市化率才30%，即使按第五次人口普查口径，中国的城市化率才36%，远低于国际平均水平。城市化发展滞后抑制了中心城市消费市场与农村消费市场之间的紧密联系，不利于形成梯度型的中国消费市场体系，保持居民的消费需求可持续增长。因此积极财政政策应当支持国内中小企业参与城镇基础设施投资，推动城市化进程。
第三，税收体制改革与信贷政策配合。1998-2001年积极财政政策在启动重点企业投资需求方面有一系统积极措施，但是在如何帮助重点企业增加投资机会方面还有很多不足。比如积极财政政策如何配合消费信贷政策，把消费信贷扩展到农村市场，为重点企业产品扩大到农村市场提供良好的环境就值得研究。1994年的分税制是生产型增值税，具有内在的抑制投资需求与消费需求的机制，因此应当适时地改革分税制，建立消费型增值税，促进企业投资与居民消费。还要加大转移支付力度，积极抑制日益拉大的居民收入差距。
标签：积极财政政策论文; 投资结构论文; 供给和需求论文; 国内宏观论文; 企业经济论文; 消费投资论文; 购买国债论文; 国内经济论文; 宏观经济论文; 经济学论文; 财政学论文; 投资论文; 国企论文;