论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考，本文主要内容关键词为：纠纷论文,角度论文,机制论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1002—462X（2006）01—0090—05
一、纠纷解决机制系统化之基本思路
社会冲突和纠纷无时不在，其种类和形式是多种多样的。现代社会的发展越来越明显地表现为多元化、多样化的趋势，纠纷解决机制也相应地向多元化、多样化的方向发展和完善。
纠纷解决机制系统化，希望从宏观上分析现代社会各种纠纷的表现形式以及解决纠纷的各种制度，揭示纠纷及其解决机制之间的应然关系，探索现有解决机制的整合与优化，并在归纳现代社会发展趋势的基础上，认知社会冲突的新形式，寻求解决纠纷的新方法。一个基本的观点是，不同种类和形式的纠纷需要有不同的解决机制，也没有一种解决机制可以应对所有的纠纷。各种解决机制应当相互协调、相互配合，形成一个完整的、优化的系统。
从宏观的层面看待社会冲突与纠纷，可以从政治、法律、经济、技术等多个角度研究其解决机制。不同领域的问题通过不同的途径加以解决。① 在法律这一中观层面上，我们要分析法律问题之解决的途径、方式、方法。在微观层面上，则可能是某种特定类型纠纷之解决机制，或者某种途径、某种方式在解决纠纷上之特点，因此要研究纠纷解决机制的对象、途径、方式与方法。
就行政领域而言，行政行为的多元化要求多元化的纠纷解决机制。行政行为与行政管理手段的多元化、复杂化是现代行政法的发展趋势。在当下行政法愈益由传统的干预行政向服务行政、给付行政转化的过程中，侵犯相对人合法权益的行政行为的种类和形式愈益复杂，行政纠纷的表现形式与情形更加多样化。与此相适应，必然要求并导致多途径、多渠道地实施行政救济。在此情况下，设置和实施行政救济制度应当遵循一个基本原则，那就是救济途径、救济方式和方法与被救济的行政行为相适应。应当根据被救济行为的不同特性而构建具有与被救济行为相适应的程序和制度。由于救济途径在相当程度上决定救济方式和方法，因此，最主要的是救济途径与被救济的行为相适应。救济途径的设置与被救济行为不相适应，不仅达不到设置救济制度的目的，反而会产生负面影响。② 在此情况下，立法者和研究者更加应当对行政纠纷的解决机制进行系统化的分析，在全面考察纠纷类型与形式的基础上，正确分析与评价各种纠纷解决制度之特点，研究行政纠纷与解决机制之间的关系，探讨解决机制的合理与优化，从而寻求在我国建立设置合理、运作有效、和谐统一的行政纠纷解决机制。
观察行政纠纷解决机制，可供选择的途径有多种。如行政诉讼、行政复议途径。经过多年的实践，已经发展出相对固定的对象、方式与方法，在我国的行政纠纷解决机制中成为比较成熟的途径。但一些新的解决途径尚处于探索之中，如仲裁。信访可否成为一种可供选择的纠纷解决机制？如果作为一种纠纷解决机制，信访应当应对何种类型纠纷之解决？信访制度本身有哪些独特的方式与方法应对该类型纠纷之解决？在我国的纠纷解决机制中，信访应当发挥怎样的功能和作用？如何发挥其功能和作用？这就涉及信访的制度定位问题。
作为一项具有中国特色的制度，信访
产生于权利救济与纠纷解决机制缺乏的时代背景之下，50多年来，在反映群众呼声、解决群众困难、调处矛盾和纠纷方面发挥了重要作用。但是，在国家实行改革开放和进行法制建设20余年之后，在诉讼、仲裁、复议等纠纷解决机制日益健全并逐渐为社会成员知晓和认可之后，信访制度何去何从，成为一个需要关注和讨论的问题。在诉讼、仲裁、复议等制度日益健全的情况下，居高不下的信访数量与极低的解决比例，申诉、控告、检举作为公民宪法权利与各级政府控制信访数量、限制上访人数的努力，又形成一系列的矛盾和悖论。正因如此，从纠纷解决机制的系统化入手，分析信访在整个纠纷解决机制中的功能和地位显得非常重要。只有制度定位清晰，相关问题才能迎刃而解。
二、信访制度定位之分析
从纠纷解决机制系统化的角度观察和研究信访工作，可以从以下几个方面明确新时期信访工作的定位。
（一）目的定位——解决纠纷还是联系群众
何谓纠纷解决？有学者研究认为，社会冲突“解决”的内涵“应当是多层次主观效果的综合体”，包含四个层次：（1）化解和消除冲突；（2）实现合法权益和保证法定义务的履行；（3）法律或统治秩序的尊严和权威得以回复；（4）冲突主体放弃和改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度，增加与社会的共容性，避免或减少冲突（至少是同类冲突）的重复出现。③ 这四个层次可以作为我们分析、衡量和评判纠纷解决机制的标准。在现有的纠纷解决机制中，诉讼可以也应该实现以上的全部四个层次。而某些解决机制，如人民调解，则大概只能做到解决冲突的第一个层次。这样的分析并不是要说明各种解决机制的优劣。笔者也不认为不同的纠纷解决机制存在优劣之分。如果某一个解决机制只能实现解决纠纷的第一个层次，那是因为一个社会存在着只需要实现第一个层次功能的社会冲突。恰当地将不同的解决机制运用于不同的社会冲突领域，正是现代社会发展多元化的需要。因此，从功能上分析，作为一种纠纷解决制度，至少应当能够实现第一层次的要求，即化解和消除冲突，否则，就不能被称为一项解决纠纷的机制。那么，当我们以此为标准，分析现有的信访制度时，不需要进行更多的审视就会发现信访不仅不可能全面地实现解决社会冲突的多个层面的含义，甚至连化解和消除冲突都很困难。
依照新的《信访条例》以及目前信访机构的工作方式，信访机构处理信访的主要工作方式是转送有权处理的行政机关和告知信访人另外的投诉途径。④ 《信访条例》第232条规定：对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定分别做出以下处理，并书面答复信访人：（1 ）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（2 ）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（3 ）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。有权处理的行政机关依照前款第（1）项规定做出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。相对于原来的信访条例没有对于受转送的机关如何对信访事项进行实质处理的规定而言，新条例的这一规定是对于信访处理结果的实质性规定。但是“予以支持”在当下我国的法律语境下是什么意思？这里的“对有权处理的行政机关”只是对信访事项有权处理的机关，纠纷的最终得到处理还需要去督促有关机关或者单位执行。其解决纠纷的实际效果尚存很大疑问。依《信访条例》现有的要求与其实际运作，依然很难判断信访机构可以实现解决纠纷的目的。实践中，信访所起的作用更多地表现在舒缓社会冲突方面。
从运行特点上分析，信访又具有一定的纠纷解决机制的特点。纠纷解决机制的特点是个案处理，其运行遵循着投诉、受理、处理以及告知处理结果等程序，运用听证、开庭、调解等手段以及由处于中立地位的裁决者进行处理、拿出处理方案的做法。我国信访条例具有纠纷解决机制所需要具备的某些特点，尤其是新的信访条例，在原来条例的基础上增加了一些对纠纷解决的程序上的要求，如处理期限、结果告知的规定等。
另一种可能是将信访工作的目的定位于党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，倾听群众呼声的群工部门（暂且称其为群工部门，域外有称公共关系部门）。正如《信访条例》第1 条开宗明义地阐释条例目的时所称“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。这样的定位意味着信访机构的职能就是联系群众，宣传政策，而非解决纠纷。如此，就应该建立广泛吸纳群众建议和意见的机制，如方便的来信制度、对行政机关建议和意见的分类处理制度、对优秀建议的奖励制度等。信访条例就不应当规定投诉与处理，不应当规范个案处理，更不应当在对信访条例和信访机构工作的宣传上让广大群众认为这是一个投诉渠道；而应当加强对行政复议、行政诉讼等规范化、制度化的纠纷解决机制的制度建设和效果宣传，提升其社会职能，充分发挥其作用。
（二）对象定位——行政机关领域还是国家机关领域，违法行为还是不当行为
信访工作的对象是指信访工作所处理或者针对的对象。信访制度的设置与运行必须有与目的相一致的明确的对象。对象定位不清，其工作必然是杂乱而无成效的。
依原来的《信访条例》的规定，信访人对下列信访事项可以向有关行政机关提出：对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；控告侵害自己合法权益的行为；其他信访事项。据此规定，信访所受理和解决的事项主要是涉及行政机关及其工作人员违法失职行为，但不限于行政机关及其工作人员的违法失职行为。
新的《信访条例》没有对信访事项做出上述明确规定，但在第14条第1 款规定：信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（1 ）行政机关及其工作人员；（2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（3）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（4）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（5）村民委员会、 居民委员会及其成员。其意似为信访人的投诉事项仅限于有关机关或者机构工作人员个人的职务行为。⑤ 因此，由信访条例的规定看，目前条例所规范的主要是行政管理领域内对行政机关工作人员、行政机关管理的公职人员以及基层自治组织的管理人员有关职务行为的投诉。⑥ 这种职务行为是什么性质的行为，是构成违法的行为还是不当行为，是行政性质的行为还是民事行为抑或是刑事领域的行为，以及是侵权行为还是其他行为，这些都是不清楚的。从信访工作对象定位这个角度上说，新的信访条例较之原来的条例更加含混不清。
实际上，目前我国广大信访机构所受理的事项覆盖广泛的领域，不仅涉及行政管理领域，也涉及司法审判、国企改制、人事管理等众多领域。就受理事项来说，与人民法院、人民检察院和政府的职能部门都有诸多重合、交叉。如何整合、优化受理领域和调整对象，是信访工作定位时必须要考虑的。
就行政管理领域以外的纠纷与争议事项而言，可以说，自改革开放以来，我国已经建立起以三大诉讼法为标志的相对完善的诉讼制度，并辅之以仲裁、人民调解、行政机关居间裁决等途径的纠纷解决机制。民事纠纷、刑事纠纷已经完全可以循相关途径得到处理，信访途径不适合解决，事实上也不可能解决这类纠纷。《信访条例》第14条第2款也规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、 行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”
就行政管理领域以内的纠纷与争议事项而言，我国目前也已经建立了对行政机关及其工作人员违法行为进行监督与实施救济的以行政复议、行政诉讼为主并相互衔接与配合的相对完善的解决机制。而对合法的行政行为侵犯公民权益的现象，行政诉讼制度以及行政补偿制度基本上可以从程序和实体两个方面解决其救济问题。现有的行政纠纷解决机制所没有涵盖到而又需要设置监督与救济制度的行政行为主要是不当行政行为。也由于社会的发展、物质文明与精神文明水平的提高，随着公民权利意识和自主意识的增强，社会和广大群众对于行政机关依法行政能力和水平的要求也越来越高，因此，更需要设置对不当行政行为加以监控和实施救济的制度。
可以考虑，将信访工作的对象定位于着重应对与解决不当行政行为。实际上，虽然可以原则规定对行政机关侵害自己合法权益的行为公民都可以进行信访，但由于对违法行政行为另有行政复议、行政诉讼等途径实施救济，因而信访机构所有效解决的事项主要是行政管理活动中行政机关及其工作人员的失职、不当行为。
除对行政管理活动中行政机关及其工作人员的失职、不当行为不满的投诉外，从实践情况看，在信访中，也有相当一部分群众是对复议、诉讼等纠纷解决途径欠缺效率与效用进行投诉。这一类纠纷是否应该纳入信访工作的对象，不仅涉及信访工作的目的和性质，而且涉及信访机构的职能和设置，更是需要综合加以考虑的。
（三）性质定位——救济制度还是监督制度
救济制度和监督制度有着若干的共同点，也有着密切的联系，但两者的设置目的不同。监督制度以监督行政机关以及其他国家机关依法行使职权为目的，而救济制度以维护公民、法人和其他组织的合法权益为目的。目的不同，决定制度上的设置亦有所不同，以维护权益为目的，则制度设置上应当便于当事人行使自己的权利，应当设置某种经投诉的个案处理制度以及受理结果的告知制度，相关程序应当可以由当事人发动；以监督为目的，则投诉和个案处理不是制度设置之重点，而纠正违法，制裁违法者，给予处罚是制度设置时所重点考虑的问题。以行政领域为例，行政救济制度与监督行政制度最主要的区别是行政救济制度应当是某种经投诉的个案处理制度，以使受到行政机关行政行为侵犯的相对人能够自主地行使救济权，发动这种程序上和制度上的运作。因此，行政救济制度一定可以起到监督行政的作用，监督行政的制度不一定能起到行政救济制度的作用。例如行政诉讼制度既具有行政救济制度的性质，又具有监督行政制度的性质。但行政监察制度则只具有监督行政的作用，而不具有行政救济制度的作用。
信访制度目前的性质定位是不明确的。但是，作为一项救济制度似乎更为社会所需要。一方面，在纠纷解决机制中，信访制度由于缺乏明确的定位而作用有限。《信访条例》作为一部行政法规，其立法的着眼点在于规范行政机关信访工作机构的活动，而非从信访人的角度提供一种法律救济手段，因此，信访在权利救济与监督行政上的功能发挥都非常有限。另一方面，从信访制度的特点上看，其有效解决的事项应当主要是行政行为中的不当行为。信访受理的事项虽然广泛，但信访工作机构所有效解决的事项主要是行政机关及其工作人员的失当、失职行政行为，这正是我国现有行政复议和行政诉讼救济制度所难以覆盖到的救济对象。同时，由于长期以来在信访工作机构工作过程中，公众已经形成一种对其投诉的倾向和习惯，故而如果有恰当的立法，如借鉴申诉专员制度，信访这种久已存在于社会生活中的制度将会焕发新的活力。从整个救济制度的设置上构想，信访工作机构应当在对失当、失职行为实施救济中发挥作用。
（四）方式定位——直接处理还是间接处理
工作方式要根据其目的、对象和性质而加以合理确定，但一个首先要确立的观念是方式要与处理的对象相适应。司法权适合解决因违法行为引致的争议。司法权解决纠纷，是以国家司法裁判的方式直接对案件中的法律关系做出评判、对当事人的权利义务做出裁决的制度。对违法的行政行为，通过司法途径可以由法院直接做出处理，予以确认、撤销、变更或者责令赔偿。但对于行政机关在法律规定范围内或者行政决定做出过程中的不适当或者不公平的行为，对于行政机关不适当、不公平、欠缺效率、缺乏说理等不当行政行为，则不宜通过司法途径直接予以撤销、变更或者责令赔偿，而只能提出改正、改进或者救济的建议。从司法权的本质来说，提出改正、改进或者救济的建议，既不是国家设立司法机关的目的，也非司法权所擅长。因此，如果将信访作为解决不当行政行为的途径，则其既可以弥补司法途径在解决不当行政行为方面之不足，也可以更好地发挥其自身的优势。
工作方式也与制度的性质密切相关。救济制度与监督制度具有不同的处理方式，救济方式的运用是将权利恢复到未受损害时的情形，正如香港申诉专员所言：“我们最重视的，仍然是‘把投诉人的状况还原至没有行政失当时一般’这个原则。”[1](P18) 因此其主要运用赔偿、补偿、恢复名誉、赔礼道歉等方式。 而监督制度则是以处理行为人为主要方式的，涉及对国家公务人员违法违纪行为责任的追究。
不管是针对违法行为还是不当行为，以及不管是监督制度还是救济制度，作为一项完全、完整的制度，其工作方式都应当是直接处理。而我国现有的信访工作方式基本上是间接处理，这就决定其不可能取得很好的处理效果。工作方式的定位不清，非直接处理方式作为信访工作的基本处理方式，决定了信访工作成效的先天不足。
三、信访制度创新之设想
就行政领域而言，我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持联系的重要手段，建国后，一直发挥着了解民情、消除民怨、改善政府与群众关系的功能，同时也在一定程度上起到了行政救济与监督行政制度的作用。从其性质上说，信访制度既是行政救济制度，又是监督行政制度，但更主要的是一项行政救济制度，因为信访制度设置的目的是为了维护相对人的权益。从我国信访制度的历史发展看，当初设置信访制度也是为了弥补投诉途径之欠缺和保障体系之不足。在信访机构长期的工作过程中，公众也已经形成一种对其投诉的倾向和习惯。因此，信访制度完全可以借鉴当今世界很多国家实行的申诉专员制度⑦ 的一些做法和经验，成为一种保护公民权利、对行政机关不当行政行为实施救济和进行监控的一项法律制度。
需要借鉴的具体做法有：
第一，信访机构的工作领域和范围——不良行政。行政失当是由法律、政策、资源甚至包括人性在内的各种原因而导致的一种无法回避的社会现象，而在经济高速发展、行政权力日趋扩大的世界性趋势下表现得愈益突出。随着法治社会的发展，对违法行政行为、对不当行政行为加以监控已成为社会文明和进步的标志之一。
从行政行为与法律的关联关系以及行政行为侵犯公民权益的情况看，可以将行政行为分为违法行政行为、不当行政行为以及合法行政行为。⑧ 就行政失当或不良行政而言，应当既包括行政行为的结果合法但不当，也包括行政决定做出过程中的不当。传统的司法途径的优势是进行合法性审查，对于行政行为的结果虽然合法但不当很难加以审查，行政决定做出过程中的不当更是难以介入。
在我国，对不当行政行为的关注开始于行政诉讼法起草过程中。研究者和立法者注意到由于行政自由裁量权的存在会发生行政决定合法但不当的争议，并且也考虑到了司法对于不当行政行为加以干预的恰当性和方式的特殊性。其结果就是行政诉讼法关于对显失公正的行政处罚可以判决变更的规定。这一规定既明确司法对行政决定之结果不当干预的有限性（只限于行政处罚且行政处罚必须明显不公正），同时也将大量的不当行政排除于司法干预的范围。
世界各国申诉专员制度虽然在受理事项的表述上各有差异，但大多集中在以下情形：行政机关及公营机构不公平、不合理的行为或不作为，不公平、不合理的程序，歧视，不说明理由，信息不公开等。这些表现或者说情形，可以以行政失当或不良行政概括之。这里的不良行政，包括不恰当的行政行为，也包括其他不良行政行为，如行政行为侵犯当时在法律上尚未明确规定的公民权利（以我国为例，如平等权）。行政失当或者说不当行政，包括广泛的含义，除行政行为结果不当之外，在建立申诉专员制度的国家和地区，更多的是指称行政行为过程不当，如拖延、无理、不说明理由、没有礼貌等。
从纠纷解决机制系统化角度考虑，为了合理设置对不同的行政行为侵犯相对人权益的救济制度，正确处理行政复议、行政诉讼与信访制度的关系，借鉴域外的申诉专员制度，重新界定、规范信访制度的性质和功能是非常必要的。
第二，信访机构的地位——相对独立。所有的纠纷解决机制都要求处理纠纷的机构地位独立，尽管不同的解决制度对独立的程度要求可以不一样。这是纠纷解决制度的公平性、公正性要求所决定的。
大多数国家和地区的申诉专员隶属于议会，实行议会专员制度，专员由议会产生，对议会负责。因此，独立于行政机关。少数国家或地区的申诉专员属于行政系统，但在行政系统内部相对独立，如我国香港地区的申诉专员，对行政长官负责，属于行政系统，但在行政系统内部还是相对独立的，其工作人员不属于公务员。
我国的信访机构地位不明。信访工作的目的、对象、性质不明确，因此信访机构的地位也不明确。如果将信访机构定位为群工部门，作为党的机构设在党内或者作为政府内设机构也无不可。如果将其作为纠纷处理机构，显然，应当设立于党的机构系统之外。如果将其界定为行政救济制度，则其虽然可设置于行政机关系统内部，但是在行政系统内部也应当保持一定的独立性。但如果将其界定为不仅救济不当行政，也对其他国家机关特别是司法机关欠缺效率与效用的行为进行监控，则需要更多地借鉴议会专员制度的做法，在人民代表大会系统下设立这个机构。
第三，信访机构的工作方式——个案报告与公开制度。各国申诉专员制度是一种经投诉的个案处理制度，实行受理结果的公开与报告制度。这种个案报告对当事人公开、在不涉及投诉人身份的情况下对社会公开。报告内容为对当事人投诉事项的调查结果和调查结论，对当事人的投诉是否成立的判断，特别是，如果当事人的投诉成立，针对被投诉机关提出的改进工作的建议。由于申诉专员处理的事项一般来说并不违法，因此，在报告中不能对投诉事项做出直接处理，不能撤销行政行为，只能对行政行为是否构成不当做出判断，对相应行政机关提出改进、改正或者向投诉人道歉的建议。
借鉴申诉专员制度的工作方式，我国信访机构应当改变目前受理对象随意性大、受理和处理结果不明确的工作方式，建立个案处理结果的报告制度，对当事双方告知调查结果，对社会公开调查结论，从而使得个案的处理具有对社会的警示效果。
综上所述，建立一个采用独特的处理方式、独立于行政体系、主要解决不良或者不合理行政的信访制度，不仅能够有效解决信访制度面临的现有困境，而且能较好地弥补行政复议与行政诉讼留下的权利救济空白地带，使行政纠纷的解决机制内部彼此配合、相得益彰，达致“有损害必有救济”之法治理念。
收稿日期：2005—10—16
注释：
① 政治问题通过政治途径解决。集会、游行等途径，总体上说属于政治途径，用于解决政治上之纠纷，故而不纳入法律所研究之纠纷解决机制的研究视野。当然，也可以说所有的政治问题都可以转化为法律问题。但在转化为法律问题之前，其仍然是一个政治问题。
② 这一观点在拙文《论行政救济的原则》中有详细阐述。该文载《法制与社会发展》1999年第4期。
③ 参见柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版，11—15页。
④ 见《信访条例》第21条。从《信访条例》总则部分第6条也可以看出其工作方式主要是“受理、交办、转送信访人提出的信访事项”。
⑤ 这么说似乎有点矛盾。本来职务行为就是单位的行为，但条例明确指称工作人员个人，而非规定机关或者单位的行为。似乎有意突出可以信访的事项就是个人的职务行为。
⑥ 《信访条例》第15条规定：信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第16条、第17条、第18条、第19条、第20条的规定。这一规定表明：《信访条例》所规范的内容仅限于行政机关以及受行政机关直接领导和管理的企业、事业单位、社会团体、基层自治组织，意即仅限于行政机关系统。是否意味着各级人大、人民法院和人民检察院都应当设立信访机构？作为行政法规，信访条例无权对人大系统、司法系统的管理事务加以规范，但也似有此意。
⑦ 对现代申诉专员制度的全面介绍和分析，可参见拙文《现代申诉专员制度与失当行政行为救济》，载《行政法论丛》第5卷，法律出版社2002年6月版。
⑧ 此种分类并不周延，而且分类的标准不一。以行政行为瑕疵为标准，可以说行政行为的瑕疵形式有违法和不当两种；以行政行为是否合法为标准，可以将行政行为分为合法行政行为与违法行政行为，不当行政行为主要还属于合法行政行为的范畴。所以，合法行政行为、违法行政行为与不当行政行为并不是并列的概念。但是，从行政救济和监督行政制度设置上，需要分别地、单独地考虑这些种类行政行为的特点，从而构建与这些种类行为之形式相适应的途径和方式。
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