重构我国高等教育评估制度的思考，本文主要内容关键词为：高等教育论文,重构论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，高等教育评估已经成为世界各国政府对高等教育进行宏观管理、社会对高等教育进行监督的重要手段，也成为许多高校自身进行质量保障的重要方式。可以说，高等教育评估已经作为一种非常重要的管理手段，被世界各国广泛应用到高等教育管理的诸多方面，而且许多国家如美国、英国、法国、日本等也都建立了各具特色的高等教育评估制度。我国高等教育评估始于20世纪80年代，1990年《普通高等学校评估暂行规定》（以下简称《暂行规定》）的颁布，奠定了我国高等教育评估制度的基本框架。但是时隔十几年，高等教育、高等教育评估及其世界趋势都发生了很大的变化，许多规定已经不合时宜。随着我国高等教育体制改革的深入，行政审批越来越少，各种评估越来越多，在这种情况下，重构我国高等教育评估制度已显得十分重要。
一、《暂行规定》存在的主要问题
《暂行规定》在指导我国高等教育评估活动方面曾发挥过积极作用，但是由于它没有随着现实的变化及时修订，对高等教育评估的指导作用越来越小，它本身存在的主要问题有：
1.评估主体单一化
《暂行规定》第一章第六条：“普通高等学校教育评估是国家对高等学校实行监督的重要形式，由各级人民政府及其教育行政部门组织实施”。第六章第十八条、第十九条、第二十条对此又作了具体规定。从中我们可以看出，我国高等教育评估的合法主体是各级政府，我国高等教育评估完全是行政性的政府行为，是一个从上到下的、纵向的行政评估网络，没有给社会评估留下一定的空间（详见下图）。
附图
注：本图根据《暂行规定》第六章第十八条、第十九条、第二十条的规定制作。
这种单一的政府评估，不利于教育民主化的发展，也不符合教育评估理论发展的趋势。根据第四代教育评估理论，[1]评估是对被评事物赋予价值，提倡价值多元、全面参与和共同建构，提倡在评估中充分听取不同方面的意见，并把评估看作是一个由评估者不断协调各种价值标准间的分歧、缩短不同意见间的距离、最后形成公认的一致看法的过程。所以要体现价值多元，评估主体必须是多元化的，政府、学校、社会理应都是评估主体。
2.评估客体单一化
《暂行规定》第二十六条：“本规定使用于普通高等学校。其他高等学校教育评估可参照实施”。但如何参照实施，却没有进一步说明。民办高校、高等职业学校和成人高校在运行机制、管理体制等方面存在巨大差异，而且随着办学体制的改革，已发展到相当规模，在高等教育中成为重要的组成部分，因此，对其开展针对性的评估已经显得越来越重要。但《暂行规定》对此几乎只字未提。
3.评估形式单一化
《暂行规定》第一章第六条：普通高等学校教育评估是国家对高等学校实行监督的重要形式，学校在高教评估中处于被监督、检查的地位。《暂行规定》第七章评估程序中没有给出进一步发展的建议。可见，我国高等教育评估主要是终结性评估。终结性评估与形成性评估是两种非常重要的评估形式，由斯克里文在其《评估方法论》中首先提出。所谓形成性评估就是通过诊断教育方案或计划、教育过程与活动中存在的问题，为正在进行的教育活动提供反馈信息，以提高实践中正在进行的教育活动质量的评估。[2]形成性评估是在过程中进行的评估，以改进活动为目的，评估结果主要供那些正在进行教育活动的教育工作者参考。所谓终结性评估是在教育活动发生后关于教育效果的判断。[3]终结性评估一般在教育过程结束后进行，要区别优劣、分出等级，评估报告主要呈递给各级制定政策的管理人员，以作为他们制定政策或采取行政措施的依据。
4.没有在高校分类的基础上开展评估
我国普通高校已达到1500多所。如此众多的学校在学科设置、办学特色上存在许多差异，如果不分类就开展评估，显然有失公允。尽管暂行规定中提到的三种基本形式：合格评估、办学水平评估、选优评估，但这仅仅是简单化的划分。
5.评估内容与目前大学发展的重心不符
《暂行规定》第三章第十一条：“办学水平的综合评估……其重点是学校领导班子等的组织建设、马列主义教育、学生思想政治教育的状况”。第五章第十六条：“学校内部评估的重点是思想政治教育、专业（学科）、课程或其他教育工作的单项评估，基础是经常性的教学评估活动”。从这些条款中我们可以看出，针对办学水平评估和学校内部评估，《暂行规定》强调把重点放在学校思想政治工作和教学工作。在当前在科技立国、科教兴国的大背景下，仅仅强调思想政治工作、教学工作是远远不够的。随着科技竞争日益激烈，科学研究对于大学越来越重要，因此，如何科学评估大学科研应该提上议事日程。
二、制度缺陷带来的问题
近年来，我国高等教育评估活动日益活跃，但是由于制度缺失带来的问题也越来越明显。
1.对评估自身发展的制约
《暂行规定》第一章第六条：“普通高等学校教育评估是国家对高等学校实行监督的重要形式，由各级人民政府及其教育行政部门组织实施”。这奠定了政府在高等教育评估中的坚实地位。在我国高等教育评估中，政府居于中心地位，发挥主导作用。尽管这种行政性评估推动了我国高等教育评估的研究、试点，在一定程度上促进了高等教育质量的提高，但也产生了不少问题：
（1）政府行为缺乏评估与监督。现代教育评估理论特别重视元评估，即对评估活动本身的质量和水平进行评估，以保证评估的科学性。在我国，政府是权力的最高代表，谁有资格来监督和约束其行为？
（2）评估很难走向专业化。评估是一种专业性很强的活动，没有专业化的评估队伍，评估如何才能走向专业化？
（3）目的与手段的倒置。高等教育评估本是高等教育管理的一种手段，但是由于政府行为的主导作用和绝对权威，一方面评估有时候会演变成目的，似乎大学发展的目的就是在评估中取得比较好的位置，从而获得更多的政府支持；另一方面，人们会对评估产生抵触情绪。
2.高校的困境
近年来，我国出现了种类繁多的高等教育评估，高校对来自各方面的评估应接不暇并颇有微词，对政出多门的评估指标和标准感到无所适从。侯自新粗略一算，2004年，南开大学接受的各类评估检查接近30次。[4]兰州大学校长李发伸说：“从重大科研项目，国家、教育部重点实验室，到理科、人文社会科学教学、科研基地，甚至‘高校离退休干部的信息化管理’都要评估！”[5]高校不断地在迎评、促评，有时甚至影响了正常的教学与科研秩序。许多高校校领导、行政管理人员，甚至教授、普通教师都叫苦不迭。
评估标准统一化与高校个性化发展相矛盾。在评估中政府常常用研究性大学，或精英型大学的标准来评估大学，对千差万别的高校不能具体对待。正像中国高等教育管理专业委员会常务副秘书长王保华所说，目前评估体系是单一的，其评估主体主要是政府，评估标准只以研究性大学为标准评估所有学校，评估指向只作为是否授予学位点及拨款的因素。这种单一的评估标准，不利于高等学校多样化发展，已经造成了千校一面和人才结构严重失衡。[6]
3.评估机构的尴尬
目前，我国教育评估机构“三级网络”已逐步形成，它们是：全国性教育评估机构——教育部学位与研究生教育发展中心教育评估所；地方性教育评估专业机构——香港、上海、江苏、广东、辽宁、云南、江西、山东、福建等评估机构；大学内设评估机构——大学为了“迎评”和加强内部质量保证也设立了专门的评估部门。这些机构尽管都自称是教育中介机构，但在经费来源等方面与政府关系密切，其业务也大多来自政府委托，所以政府是它们最大的“客户”或服务对象，就很难发展自己的独立性。失去了独立性也就失去了中介机构的“生命”。除了学位与研究生教育评估所，其他评估机构都很难接受到高等教育的委托评估项目，也未曾有机会参与到教育部组织的3种形式的评估工作，很难开发评估市场，从而也很难起到克拉克所说的“缓冲器”作用。
三、重构我国高等教育评估制度的关键在于角色定位
角色错位已经为我国高等教育及其评估带来了一系列问题。政府、评估机构、高校各司其职，各得其所，在我国高等教育评估制度建立中具有十分重要的意义。
1.政府：宏观调控
各国政府在高等教育评估的角色不尽相同，但是有一个共同点，就是不直接组织评估活动，而是进行宏观控制。我国政府应该更新观念，努力实现政府行为由集权模式到宏观指导模式的转变：
（1）真正实行中介评估。政府应该着力促进独立的、权威的中介机构的成长，鼓励各学术团体、专业协会、民间组织的开展评估活动，促进社会评估的繁荣，促进评估主体的多元化，促进评构机构的行业竞争，使它们尽快成长为独立的、具有一定权威的高等教育评估中介机构；也可以成立半官方性质的中介评估机构，并扶上马，送一程，使它们逐步过渡到独立的中介机构，走市场化的路；政府通过一定的法律、法规对评估机构进行约束，并做好评估服务。
（2）加快高等教育评估的法制法规建设。 《教育法》和《高等教育法》都提到了高等教育评估，如《教育法》第24条规定“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，再如《高等教育法》第44条规定：高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估，体现了政府对高等教育质量监督与评估的重视。但是表述过于简单，而且仍然只是“教育行政部门的监督和由其组织的评估”，政府仍然是评估活动的组织者。所以要对《教育法》和《高等教育法》中有关评估的条款进行修改，指出中介评估的方向，另一方面规定评估机构的使命、性质、权利、义务等。
修订《普通高等学校评估暂行规定》，根据高等教育和高等教育评估的国际趋势及我国现状，以引导和促进高校发展为基本出发点，修改其中不适宜的条款，从评估主体、评估客体、评估目的、评估内容、评估程序、评估形式等方面进行重新构建，注意评估的导向性、发展性。同时，把民办高校、成人高校、高等职业学校的评估纳入评估视野。
2.评估机构：评估主体
教育部决定从2003年起，建立5年一轮的普通高等学校评估制度，对我国所有普通高校进行教学评估。教育部拟成立“中国高等教育评估中心”，由中介组织对高校进行评估。2004年8月，教育部高等教育教学评估中心[7]正式成立，该机构直属教育部的领导，是具有独立法人资格的行政性事业单位。它的成立无疑是我国在高等教育评估制度建设方面迈出的重要一步。但机构职能不应限于教学评估，应该扩展职能，以引导大学朝高水平、综合化的方向发展。
评估机构要明确自己的主体地位，加强自身建设，努力保证评估的独立性、公正性、客观性、科学性，逐渐建立自己的品牌和权威，增强社会责任感。（1）具有较强独立性的、非营利的、非政府组织。评估中介机构要主动开发评估市场，获得社会各方面的经费支持，逐步从政府的怀抱中脱离出来，走向经费与业务的独立，从而维护自身的独立地位。（2）通过各种方式为政府决策提供咨询或政策建议，向政府和公众报告教育系统的运转和质量状况。中介机构的评估要很好地发挥桥梁作用，及时沟通政府、社会和高校，因此要将评估结果及时向公众、大学、甚至政府公布，这样有利于国家宏观决策，也有利于社会监督高校，更有利于高校自身的发展。（3）机构成员具有比较广泛的代表性，这有利于寻求各方面利益的平衡，体现多元价值。（4）走国际化、专业化、行业化之路。 专业化是评估机构建立自身权威的基础，要通过对评估队伍的进行专业化培训等手段，使评估逐渐成为一项专门的活动。要加强与国家上著名的评估组织的交流与合作，逐步走向国际舞台。（5）给予高校充分的尊重。
3.高校：变被动为主动
高校是评估客体，但无论是终结性评估还是形成性评估，从根本上来说，都是为了保证高校的办学质量，促进高校的发展。所以，高校要转变观念，从“要我评”真正转变到“我要评”。同时，在评估行业化、市场化的情况下，高校要善于辨别、选择权威性强的评估机构开展评估，要积极与评估机构合作，努力找出发展中的问题所在，并寻找合理的解决途径，同时要积极开展内部评估，强化质量意识，建立内部质量保障机制，积极促进自身办学水平的提高。
四、我国高等教育评估的制度框架设计
高等教育评估的制度框架可以包括三个部分：高等教育认证体系、高等教育外部质量保证体系、高等学校内部质量保证。三者缺一不可。高等教育认证体系、高等教育外部质量保证体系由权威的中介机构组织实施，政府对中介机构开展认证，并允许其将评估结果在国家重要媒体上公布。
我国高等教育评估的制度框架设计
附图
（1）高等教育认证体系。我国应尽快建立起国际化的高等教育认证体系，对我国所有大学，包括私立大学和对外合作办学等进行认证。对我国高校办学质量的基本认证，有利于私立高校与公立高校的公平竞争，有利于加快我国高等教育国际化的步伐。国家或国家委托专业性的权威机构的认证机构负责此项工作。对新建院校要2—3年认证一次，对已经发展比较成熟的高校，可以6—8年认证一次。既要认证高校，又要认证学科专业。认证要在高校分类的基础上进行，要以终结性评估为主，形成性评估为辅。
（2）高等教育外部质量保证体系。 建立高等教育外部质量保证体系是适应高校持续发展的需要。高等教育质量的外部保证体系由全国性的高等教育评估机构负责实施。全国性的高等教育评估机构要以形成性评估为主，终结性评估为辅。每隔3—5年在对高校进行分类的基础上，对高校教学、科研、社会服务等方面的质量进行评估，并建立反馈机制，就其发展过程中出现的问题要提出建设性建议。
（3）自我发展、自我约束的内部质量保证机制。 目前我国某些高校设有教学质量管理办公室或教学评估办公室，并定期开展学生评教等教学评估活动，这的确是一种进步，但还远远不够。高校内部的质量保证不应该仅仅局限于教学方面，应该扩展到学校发展的其他层面如科研、社会服务以及教师、毕业生等等，所以建议高校在学校宏观层面设立综合性的评估机构，全面负责内部质量保证体系的建立、发展与完善。同时高校要加强与教育评估中介组织的联系，可以委托其进行内部质量审核。高校内部质量保证体系要以形成性评估为主，及时纠正发展中的问题。高校要定期开展质量评估自评，并将结果公布于众，以自觉接受社会监督。