我国民办高等教育立法初探，本文主要内容关键词为：高等教育论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济体制、教育体制改革的深化，我国民办高校得到了很大的发展，然而，国家对民办高校的管理还较为薄弱，民办高校相应地缺乏应有的地位，侵权现象时有发生，同时，民办高校本身也存在诸多问题，如“三乱”现象等。为了保障民办高校的利益，规范民办高校的办学行为，国家有必要通过立法来加强对民办高校的管理，以保证民办高校的健康发展。本文试图就民办高校的立法问题作些初浅的探索。
一、民办高等教育的立法基础
民办高等教育立法，指的是国家或地区制定出明确的法律条文，用以规范人们在民办高等教育办学活动中的行为，从而体现国家发展民办高等教育的意志。它既是现实中存在着的民办高等教育内外部各种关系的反映，又是对这些关系的调节。
民办高等教育立法是我国教育立法的重要组成部分。制定民办教育法规，必须以邓小平理论和党的基本路线为指导，以《宪法》和《教育法》为依据，全面贯彻《中国教育改革和发展纲要》、《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》以及全国教育工作会议的基本精神，确立“两条腿”办教育的方针，推动办学体制改革和教育事业发展，建立具有中国特色的社会主义现代教育制度，维护教育关系中有关主体的合法权益，为使教育管理逐步走上全面“依法治教”的轨道，提供重要的法律依据。
我国民办高等教育立法基础可以从以下几个方面来体现：
（一）法律政策依据。《宪法》第19条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”《教育法》第25条规定：“国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”国家根本大法和教育母法确立了民办高等教育的合法地位。中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》提出：“改革办学体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”为民办高等教育立法提供了政策性依据。
（二）实践基础和发展需求。改革开放20年来，我国民办高等教育迅猛发展，办学范围已涉及普通高等教育、成人高等教育、高等职业技术教育、继续教育等高教领域。在改革办学体制和发展教育事业方面，民办高等教育也积累了许多有益的经验，需要从法律上加以确认和巩固。同时，民办高校的某些利益也常常被侵犯，其办学主体的合法权益得不到保障，这需要我们用法律来加以保障。民办高教机构在办学过程中也存在一些问题，如有的财力、物力和人力投入不足，办学条件差，教学管理紊乱，质量无法保证；有的民办高教机构乱收费，滥发文凭，牟取暴利。为了维护受教育者的利益，加强和完善对民办高校的管理，也需要通过立法来加以规范和引导。
（三）国内外相关法制建设进程。一是国家已经颁布一批教育法律、法规，如《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《社会力量办学条例》、《民办高等学校设置暂行规定》、《中外合作办学暂行规定》等，这些都为民办高等教育立法提供了较为全面的参照“系数”。二是相关法律、法规的出台，如国务院颁发的《社会团体登记管理条例》、《企业法人登记条例》等法规，为民办高等教育立法有关内容提供了必要依据。三是国外和港澳地区关于私立学校的法规，以及我国民国时期有关私立高校的法规，也有不少值得借鉴的有益经验。
二、民办高等教育立法过程中应注意的问题
（一）办学自主性与规范性问题。由于民办高校教育经费主要靠自筹，而非国家财政性拨款，因此，其办学应比公办学校有更多的独立性和自主性，以便根据市场需求，及时调整教学计划、专业设置，灵活机动地适应社会的需求。但是，这样也很容易导致过分迎合人才市场和劳动力市场的暂时性需求或投学生之所好，产生短期行为，冲击国家人才培养的规划，造成专门人才的学科专业结构比例失衡。因此，国家对民办高校也需进行必要的干预，进行宏观调控，规范民办高校的发展。
（二）经营优先与教学优先的问题。由于民办高校经费来源不稳定，主要靠收费来维持运转，因此，各民办高校为了维持办学往往将经营放在首位。但是经营优先，往往会使民办高校通过减少课时，少做实验，少添置先进设备等节省教育成本。这就导致办学条件差、办学质量得不到保证等弊端，因此，民办高校应在保证教育质量的前提下进行经营。
（三）非营利性与盈利问题。我国的教育母法《中华人民共和国教育法》规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这是符合教育事业的社会性质的，因为教育是公益性事业。但是不以营利为目的，并不否定学校有盈利的客观现象。学校如果经营不善，收不抵支，则难以为继。营利是一种动机，而盈利是一种结果。办学收入高于办学成本是盈利。在对学校盈利部分资金的处置上，国家可规定一定比例，必须再投入教育以改善办学条件，而不能全部用于教职工福利、奖金，更不能作为举办者私人的利润。
三、民办高等教育的法规体系结构及类别
民办高等教育伴随着改革开放的春风，茁壮成长，已成为我国教育领域“新的生长点”，在形成具有中国特色的面向21世纪的社会主义教育体系中具有重要作用。为规范和引导民办高等教育事业的健康发展，迫切需要通过立法，使各级政府及其有关部门在管理方面有法可依，有章可循。
发展不平衡是我国的基本国情之一，各地经济、科技、文化的发展水平存在差异，教育的任务和发展水平及其所处的发展阶段也有所不同。由此形成对教育立法的进程、内容、层次的不同需求。因此，在制定民办高等教育法规体系时，应采取中央与地方两级结构。国家级教育法律，可从全国宏观调控的角度出发，制定少量最基本、最重要的法律。地方级法规可依据国家级法律，结合本地区的实际情况，制定较为具体的、可操作性更强的法规。
我国民办高校的法规体系，其母法应是《民办高等教育法》，可以《教育法》及《高等教育法》作为依据，结合民办高等教育的实际来制定，进而，再根据母法制定其它一系列法律法规。大体应包含以下内容：法规名称、立法依据、立法目的、办学性质、办学方向、指导思想、学校名称、学校属性、培养目标、高校标准、审批权限、管理体制、职责分工、党团组织、组织章程、人事制度、校长职责、教学管理、教学计划、教学大纲、教材建设、学籍管理、颁发证书、经费来源、财务管理、固定资产、产权关系、职工酬金、社会福利、监督评估、奖罚制度以及学校停办、善后处理等等。
根据以上内容，可将民办高等教育的法规（含规范性文件）类别罗列如下：
01——民办高等教育法
02——民办高等学校设置规定
03——民办高等学校组织规程
04——民办高等学校财务管理办法
05——民办高等学校教学管理规定
06——民办高等学校固定资产管理办法
07——民办高等学校财产保护条例
08——民办高等学校党团组织建设的若干规定
09——民办高等学校职工福利待遇的若干规定
10——民办高等学校破产停办的若干规定
11——民办高等学校评估规程
四、民办高等教育法规体系的建设原则
（一）适应性原则。民办高等教育法规建设的适应性原则是指民办高等教育立法必须适应民办高等教育的发展规律，必须适应社会主义市场经济体制建设的要求。
民办高等教育立法作为民办高等教育法规化管理的产物，必须遵循民办高等教育自身发展的内在规律的要求，为此，在法规建设中要做到：
1.及时立法，尽快建立科学、完善的民办高等教育法规体系。
2.明确民办高等教育立法调整的对象与范围，完善民办高等教育法规的内容和要求。
3.根据我国民办高教事业发展的趋势，可考虑适当的超前立法。
（二）配套性原则。一是民办高等教育法规自身体系结构上的配套，即纵向的层次性，横向的网络性。从纵向上看，要形成以拟议中的《民办高等教育法》为核心，由民办高等教育法律、国家民办高等教育行政法规、地方民办高等教育行政法规及各级各类民办高等管理机构制定的内部管理制度组合而成的民办高等教育纵向层次性体系。从横向上看，随着社会主义市场经济的发展，各类民办高校不断涌现，有社会团体举办、公民私人举办、华侨投资举办、中外合作办学等，对这些民办高等教育机构，既要有《民办高等教育法》加以原则规定，又需有针对性的专门法规加以具体规范，将多种类型的民办高校都纳入法律法规的调控范围之内。
二是民办高教法规与其他法规必须配套。首先，《民办高等教育法》要以我国的《宪法》、《教育法》及《高等教育法》为依据，首先要与之相配套；其次还要与党和国家有关政策文件相配套。如要与中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》的有关内容相配套，还应与十五大文件、九届人大一次会议《政府工作报告》中有关教育方面的内容相配套等。
（三）可操作性原则。法律内容太简、太粗，会给执法带来困难。在制定法律、法规，尤其是制定地方性法规时，凡是能明确具体的应尽量明确具体，使之具有可操作性，以增强其权威性。
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