政府治理和政策进程中的协商民主_公共政策过程论文

政府治理与政策过程中的协商民主，本文主要内容关键词为：过程中论文,民主论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：D621.5 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2015)04-0012-05

      针对中国历史传统与现实国情，中国特色的协商民主的成长与发展必然要集中于国家政治范畴内，而且成功的协商民主实践也必然以政府范畴内的协商民主的理念、制度与运作机制的推行与运作为标志[1]。本文将主要探讨中国的公共政策过程以及政府治理范畴内的协商民主实践的四个重要的理论与实践问题。

      一、公民参与政府治理和公共政策过程与协商民主的内在关联

      从协商民主的要义来看，协商民主意味着全体人民群众，或者最起码是利益相关的公民参与到各级政府所主导的公共政策过程中去。“政治参与就是参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。”[2]当然，我们可以也应该将协商民主视为一种公民参与其中的政府治理形式加以研究，“我们可以将审议民主界定为这样一种治理形式：自由而平等的公民(及其代表)通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，审议的目标是作出决策，这些决策在当前对所有公民都有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战”[3]。

      政府治理革新或者范式转变、公共政策创新的逻辑起点显然是社会问题的突显以至于带来的社会政治的治理难题，这些难题一部分是由于社会发展的必然，也即社会复杂化与社会分工的必然结果。但是，政府作为公共权力机关，一般也难以应对千变万化的社会发展状况，政府失灵也是常有之事。由此，使得政府日渐认识到，让更多的公民参与到公共政策过程中去，将使他们能够承担起相应的公共事务管理的责任，分担政策失败的风险，同时也会降低公共政策执行的成本。这些利益考量实质上是通过公民参与公共政策，增强政府治理与公共政策本身的合法性基础，“参与有助于增强政府的合法性……这样有助于建立政治权力的正当性和政府活动的合法性”[4]。这也就是现代政府不断推动公民参与政策过程，并致力于公共政策质量提升的重要的内在推动力[5]。

      当然，公民参与公共治理与公共政策过程同时也有其内在的推动力。经济发展带来社会繁荣，由此导致教育事业的蓬勃发展，使得公民的成长与公民社会的兴起逐步成为各国发展的一个指标，这也是推动公民参与的非常重要的推动力。但是，这些内在的驱动也是有条件的，当然也不会是均匀或者平衡分布的。公民参与也不一定完全符合政府公共权力的愿意。多数情况下，“在政策参与过程中，公众总是期望自己的利益诉求能够被认真对待并最终影响政策的产出”[6]。也就是说，当公民参与的着力点不能与政府导向汇集于一点时，公民参与作为自下而上的参与愿望将无疑会给政府治理带来始料不及或者一时难以应对的参与压力，这就是公民主导的协商治理诉求推动了政府本身的转型与政府治理模式的变革。

      如果公民参与能够自下而上地推动政府治理模式的变革与政策创新，这就使得公民参与不仅具有了增加公共政策合法性等“工具性”价值，同时也有了通过公民参与、协商治理，从而推动政府治理革新与政策创新等一系列“实质性”价值。公民参与公共政策可作为中国特色协商民主实践的一个重要制度形式，推动中国增量民主的稳步积累，并实质性地推动善治目标的逐步实现，进而实现政府与公民以公共政策过程中的参与实践为平台，实现政府与公民的良性互动，从而进一步提高政府公信力。也就是说，公民参与政府治理与公共政策过程在理论上是有意义的，是必要的，是值得提倡的，“可见，协商与决策有着必不可分的关系：协商民主要结合政治决策才能够把它的理念投射到实际政治生活当中，而决策包含了协商才能够保证其合法性与正当性”[7]。

      二、参与主体的差异——公民、政府与专家三方立场的分析

      既然公民参与是必要的，甚至是必不可少的，那么公民参与是不是多多益善呢？公民参与显然是作为现代政治生活必不可少的规范，甚至是举足轻重的支撑。这是“公民共和主义”等诸多理论范式对自由主义主导下的代议制民主制长期忽视公民参与环节，而将公民参与限定在传统的民主政治参与过程，即公民选举与投票的一个重要反弹。但是，公民参与理论与实践的一个重要缺陷在于，其对公民参与本身内在价值的追问是有限的，也就是他们在理论建构或者进行现实呼吁时，普遍将参与作为先验性的规范性价值加以提倡[8]107-111。反自由主义立场的公民参与理论则都认为公民参与多多益善，特别是约翰·密尔、汉娜·阿伦特等理论家特别强调公民参与的政治教育、公民道德养成及其政治共同体塑造等功能，这一观点也被协商民主理论家所广泛接受[9]。但是，当我们从现实立场进行分析时，也会发现公民个体、政府、专家在此问题上也有着不同的利益诉求以及不同的立场。

      公民个体对于公民参与问题的立场是分化的，这主要体现在：相当多的公民总是不断诘问政府为何阻挡公民参与，为何不开放更多的公民参与渠道，为何固执地把控政府治理与权限，为何实行封闭的公共政策制定与执行等一系列问题。但是，有时我们看到的却是公民参与热情的持续低迷与不断的低落，人们对选举和政治参与越来越不感兴趣。二战后西方世界的参选率与公民参与率持续低落。其问题在于，公民的参与不参与都是有其复杂原因的，公民不参与有时可能是因为人们日渐沉迷于私领域的幸福安定，同时也可能是信任公共权力而无须干预；也有可能是政治无力感与政治效能感低落的表现[10]；不参与不配合也有可能是作为政治冷漠甚至政治抗议的一种形式。那么要解决这一系列问题的关键依然在于，要将不同公民的不同立场分门别类地研究，并因地制宜地加以应对；同时，对公民个体而言，公民参与不是一个太多了还是太少了的问题，而是一个如何才能使其有效参与的问题。公民能否有效参与，显然又关涉政府等多方行动主体的支持与配合。

      政府(工作人员)对公民参与的态度，也是截然不同的。政府对开放什么样的领域、以什么样的形式或者互动方式、制定什么样的规则、吸纳什么样的公民群体参与其中、如何回应或者回避政策问题的追问与责任的追究等都有着不同的考量。我们很难排除部分政府(工作人员)对某些特定的公共利益的诉求有着更为强烈的热情、兴趣与偏好，也即当公共利益与部分政府部门、政府官员私人利益一致的时候，显然是皆大欢喜的事情。但是，当两者利益不相一致时，才是考验政府治理的公共立场的关键时刻。这些都体现在政府在逐步开放公民参与公共政策过程的时间、地点、领域、范围、方式、规则等一系列问题的选择上。

      知识分子与专家学者在现代公共政策制定过程中起着越来越重要的作用，而在风靡20世纪的“政治与行政二分”的理论与实践过程中，政府(工作人员)专业化的合法性也是来自日渐重要的专门知识以及其所代表的理性力量。在现代政策过程中，专家参与到公共政策的制定与执行过程中去，显然是对原先封闭式、官僚式政策过程的一大挑战，也是推动政策过程科学化与民主化的一个重要举措。同时，这也为公民参与公共政策过程提供了可能性，即当专业知识难以应对时，利益相关者的现实的感性也会成为相应的经验知识，并成为政策制定的权衡因素之一，这就是公民参与政策制定协商过程的开始。当然，专家还应当起到更为广泛而深刻的战略性作用，即当某些社会问题还没有引起公众与政府高度重视的时候，专家学者完全可以未雨绸缪，推动某些具有先见之明的政策动议。然而，专家参与公共政策毕竟很难摆脱精英参与的弊端，在中国的公共政策过程中，有些受利益团体影响甚至捆绑的知识精英在政府政策过程中起了适得其反的作用，这是需要我们密切关注的。所以，专家在参与政策制定过程中的作用，主要还是作为公共政策议程设置的公众议程与政府议程的重要桥梁。

      我们可以通过表1简要说明对公民参与问题的多方立场以及相应的策略应对。在不同的政策问题上，政府与公民的立场可能是各异的，在不同的立场组合方阵中，可以以不同的策略加以应对，例如，有些政策问题是公民与政府有关部门都感兴趣的，那就应当首先稳步推动有效的协商民主实践；而在公民不积极的政策问题上，政府要主动地提出相应的公众意见的调研与政策动议，呼吁公民参与；而在政府有关部门不愿意或者不积极的政策问题上，应当开放更多的相关渠道，以使得公民的利益诉求与参与热情得以实现。而在政府与公民都还未能认识到相关政策问题的重要性的时候，要发挥专家学者的积极作用，并为专家学者的政策动议与政策参与提供相应的平台与载体。

      当然，我们也可以从决策过程论述不同参与主体的实际参与作用。政策动议一般主要是由政府动议或者专家献言献策。现在有公民参与或者媒体动议的频率越来越高，而决断性的决策一般而言依然是相对封闭的，而决策后的政策执行则会最为广泛地涉及相关的利益主体，如果通过舆论渲染，有可能成为广泛性甚至全国性的公民参与问题。

      三、政府治理与政策过程中的协商民主实践的可行性分析

      政府治理与政策过程中的协商民主实践在形式上，显然要讨论推进公民参与公共政策过程的广度、深度与有效性等一系列问题。但是，在讨论这一问题之前，有必要回答一个更为关键性的问题是，公民参与公共政策是否具有实质性意义？即公民参与政策过程，特别是决策过程是否会影响到公共政策本身的绩效？虽然托马斯直言：“公民的参与不仅可以增强官员的回应性，而且还可以提升政府公共服务的绩效。”[11]22但是，学界对公共政策议程设置的研究，表明中国的公共政策多半是由政府主导的，特别是在政策议程设置的权限上。由此造成的后果之一就是公民多半只能讨论、参与、协商与反馈政府已经设置好的、政府偏好已经显现了的政策问题。与此同时，更为关键的问题在于，某些地方政府或者某些官员会隐蔽相关的政策议程。西方协商民主理论也在激烈地讨论协商民主是否可行、有效的问题，其着力点显然落在决策与协商的二元对立上，也就是所谓的“协商与决策的非连续性”问题上[12]。当然，这个问题在中国并不显现，原因大致有三个：

      第一，这个理论问题显然有其特定的西方背景。在中国，协商与决策的二元张力并不十分显现，可能中国还没有发展到决策与协商二元对立的阶段。中国特色的协商民主实践是由政府主导、推动的。协商与决策二分法的前提是协商，显然更多地落在社会公共领域，而非政治领域。决策与协商的二分显然是西方语境中国家与公民社会二元冲突与对抗模式的表象。

      第二，中国共产党与中国政府官员有着长期的开门决策的协商民主政治实践传统。中国共产党与中国各级政府在制定与执行重大政策时一般都会进行广泛而深入的社会调研，主动走向基层了解实际情况，并根据现实情况，进行比较长时间的酝酿、初步决策、听取各方意见、党内外多方协商与征求意见、试点运行、修正与大范围推行等复杂的决策与实施过程。

      

      第三，近年来外压形式的议程设置模式渐渐成为中国公共政策制定的一个重要模式[13]。在中国，由于公共政策不作为、偏差、官员自利、失误、失效等引发各方群体从外部不断施压，从而推动政府相关部门或者上级部门纠正政策失误，或者进行再决策。而因为政府相关部门的理性化、公共性、专业程度等依然不够，所以，在应付公众(舆论)压力时，多半难以抵挡，多半也可以及时启动相应的纠正机制。即使有决策与协商二元对立的情况，但很难说是完全“断裂”的。

      当然，我们也并不否定中国公共政策过程中的协商与决策断裂的问题。这样的断裂其实也起因于协商民主本身，即协商民主本身的局限性使得协商民主作为决策前的决策民主化与科学的重要程序性规定不能沉迷或者拘泥于长期无效的协商争辩。协商民主之所以能够在近年来兴起也是因为现代政治社会发展的需要。但是，这并不意味着协商民主可以解决所有的重要政治与行政问题，协商必然要在决策前有一个“了断”，决策必然要将协商过程中的基本共识吸纳进去，否则两者的对立将是持续和有害的。

      对协商与决策二元对立问题的初步回答并不能完全回答协商民主到底是否可能有效，是否会影响政策过程与政策效果的问题。我们时常以协商民主的效果到底如何来抵制协商民主实践，实际上是未能理解协商民主本身的要义与精髓[14]。我们在考察公民参与的层次与分类时，也遇到类似的问题。公民参与总是有效的吗？公民参与的形式到底有没有实质性意义？

      美国学者谢尔·阿斯汀提出的“公民参与阶梯理论”，从政治体制演进与公民参与自主性程度之间关系的角度，将公民参与形式分为由低到高渐进发展的三个阶段：政府主导参与、象征性参与、完全性参与三种，公民参与从被动到形式、从形式到实质的两次飞跃的过程[15]。所以，想要公民参与马上实现对政策过程的完全把控，实现普通公民对政策制定与执行大权的完全掌控，显然不切实际。如果说第二个阶段的公民参与还主要是形式的，那么第一个阶段，政府主导性的公民参与，显然就是形式主义的。当然，从形式主义的公民参与到形式的公民参与并非难事。因为形式上的公民参与更多地体现为民主程序性的规定，例如，我国的立法规定立法听证与行政听证程序以后，各地方的公民参与听证的事件不断涌现，虽然人们多在纷纷议论各类听证会的实效到底如何。②但是，这毕竟迈出了民主决策程序法定重要的一步。

      当然，这显然还不能令人们信服。形式上的公民参与或者一般的协商民主程序到底会以何种方式或者形式发展成为真正的、具有实质性要义的协商民主实践和公民参与。公民参与政策过程、协商民主从程序走向实质的关键依然在于民主实践。我们可以从制度变迁的理论范式得到启示，即某种制度形式发展出来的内在驱动力在于形式合法性，形式合法性必然推动本来不具有实质性意义的制度形式的出现，虽然，有些制度形式只是摆设而已。但是，这种形式合法性也会必然地推动着实质合法性的逐步实现，其表现就是制度形式从边缘制度到核心制度的逐步演进，这个过程显然是一个社会权力主体不断博弈和活动的结果[16]。其实，这样的过程有其结构性压力的推动。公民参与公共政策自下而上推动中国特色协商民主实践的动力是底层公民的意识觉醒，而这又是经济发展与社会进步带来的社会利益分化的必然结果。利益的分化本身不是一个危险的事情，利益分化使得人们的可驯化性大大增强。当然，最终的结果还要取决于社会制度化与制度化行为的实现程度，以及社会各利益主体在实际的政治生活中博弈的情况。公民参与政策过程或者政府治理范畴的协商民主实践大致也会遵循这样的发展路径。

      四、推动政府治理与政策过程中的协商民主实践的现实谋略

      在前文的三个部分，将逻辑关联、理论与实践面临的主要问题或者困境加以阐述并作出初步的回答，就此为这一部分，如何推动中国特色协商民主在政府治理范畴内的实践这一理论与实务问题作了铺垫。

      (一)寻求与鉴别政府治理与公共政策过程中的利益相关公民(群体)

      这就要求我们在理论上和实务中抛弃不切实际的理想主义、所谓的共和民主精神，以及传统的政治浪漫主义和不间断的政治动员策略，“公民控制或者完全意义的公民治理则是一种浪漫和充满规范愿望的理想治理范式”[17]。这样的策略建议并不会挑战人民主权等政治原则，而是可以将这些政治原则加以落实的主要手段。现代政治的成长与现代国家的成功建构，显然要得益于大部分公民总体上具有了暂时性摆脱政治生活的负担的自由，这种自由显然是古典政治时代不具有的。我们可以将公民大致分为积极公民与消极公民，积极公民多半又可细分为理想主义类型、利益相关者、各种失利者[18]。以各种针对性的措施与这些积极公民相互动，显然不仅是应当的，而且是必需的，否则那些积极公民的参与热情无法舒缓，后果可能会是严重的。而消极公民，很多时候是政府治理与决策的“战略缓冲”的“宝贵资源”。但是，当政府主导的公共政策需要一定的公民参与时，如何动员这些政治冷漠者就成为现实性的问题。针对性的措施是努力寻找具体政策的特定利益相关者，这些利益相关者显然可以、也应该被政府及早发现，并设计出相应的参与方式和给予相应的物质或者精神补偿，以调动他们的参与积极性。虽然这依然可能是政府相关部门主导与选择的结果[19]，但是，大体能够做到科学、公平、公开，那也将是不错的实践。

      (二)特定公民作为参与主体的组织化识别与统合

      寻求特定的公民以激发他们参与热情的做法，显然还不能解决公共政策中的公民参与的主体问题。因为，很多时候我们难以界定与分析所谓的“相关利益群体”，即使明确知道相关利益群体的存在，有时还难以及时地加以引导。这是公民组织化程度不高的表现，“尽管中国的公民团体从数量上看不少，但在政治参与方面，其作用却不是太大”[8]249。因为当前我们对公民利益聚合的组织化形式还存在一定的戒心。而与此同时，强势的既得利益群体却有操纵政策过程的危险[20]。当然，在现有的社团管理规范内，我们依然可以开展很多有益实践，实质上就是按照地域、行业、职业、兴趣爱好等多种分类方法对相关公民群体加以重新组织化。但是，这样的重新组织化管理有时只是一种管理便利的需要，而难以完成社会再组织化的使命，其实主要工作在社团管理、政策引导与社会扶持等方面。但是，这样的管理完全可以使得社会按照新的组织原则将相关利益加以聚合。这不仅有利于公民以组织化渠道参与政策过程，还可以为政府主动推动的协商民主实践降低了寻找成本③、降低了政策失败的概率。这对公民以合法有序的方式参与政策过程显然是有益的。

      (三)决策权限的分级、分享与责任机制的建立健全

      协商与决策二分的根本原因是决策权力的政府(官员)独占性。由此，我们批判协商民主理论的关键点在于，协商并没有触动公共政策的权力分配体制，公民虽然可以参与协商公共政策的制定过程，人民群众虽然会被邀请参加政策问题化与具体政策规则的出台，但多半难以深入到公共政策的议程设置以及最终的拍板定案。这些矛盾的消除在于三点：首先，公民参与表面上看上去是可有可无的，但在许多政策动议与政策出台过程中的确起到了十分重要的作用，中国公共政策实际上是受公共舆论的持续影响；其次，政府决策并非一劳永逸，政府决策也不再是板上钉钉的事情，而是相关决策的一部分，是系列决策、再决策的一个环节而已；最后，无论是理论上还是实践中，政府的决策权并不是终结性的权力，在人民主权的政治原则下和人大制度框架内，政府决策权作为关键性的行政权归根结底派生于同级人大及其常委会。公民参与并未影响(过)现行政策，并不意味公民参与将不会影响相关政策的系列政策(过程)。

      当然，这三大理由并不能完全消解决策权与协商民主之间的分化、对立与辩驳，其实关键的一个原则依然是权责明确。如果缺乏这些基本规则与硬性规范，那即使在公共政策过程甚至政府过程中引入协商民主(机制)也会带来诸多的问题，“由于公众参与也不是法律的硬性要求，又没有对人民负责的政治压力，所以一些政府对公众参与的动力严重不足”[21]。

      (四)注重政策执行与相应的责任机制的落实，推动公民协商参与政策评估与再决策

      中国公共政策的一个重要问题就是所谓的“上有政策，下有对策”。在公共政策过程中，由于基层政府、工作人员、权势群体的利益瓜葛，使得好的政策无法落到实处，进而激化了基层社会矛盾。在公民参与政策过程议题来看，这几乎消除了公民参与的正面功效，使得公民参与的实效前功尽弃，进而也会降低政策制定环节的公民参与的热情，甚至引发人们厌倦那些无效的公民参与，从而丧失了政府公信力。由此导致，虽然实现了公民参与政策过程，却不注意将经过协商的公共政策落到实处。没有责任追究的保障，行政权力运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到应有的惩罚[22]。相应的责任机制的建立健全显然是必要之举，责任机制当然要附带相应的奖惩措施，否则无异于空喊口号。同时配套的措施是要将执行的难度作为权衡系数加入到政策制定过程中去，甚至必要时将执行主体引入决策的协商过程中去，这也即是协商民主所谓的设身处地、推己及人的“移情反思”与自我纠正的内在要求，即所谓的偏好的临时性与协商过程的偏好转移[23]。而公民参与也不能仅限于决策环节或者决策前的环节，而是要扩展到政策执行与政策评估过程中去，切实赋予公民参与政策(执行)反馈与监督的权利[9]4。这些都会为渐进决策、再决策打下坚实的基础，从而突显出公民参与政策全过程的重要意义。由此可见，只有“当公民意见在决策中的影响越来越大时，具有公共理性的参与公民必将越来越多”[24]。

      最后，笔者想再次强调政策过程中的责任机制的建立健全与落实，从而能够不断地推动公共政策的系统革新，“协商民主如果不能与公共权力建立某种可靠的关系——不管这种关系是正式的法律制度，或者纯粹的政治惯例，或者是一种私人关系——协商民主的作用是非常有限的”[25]。

      ①当然，只有双方的热情与积极的参与，并不一定会带来有效的公民参与和优质的公共政策，关键还在于双方的切实努力，使得参与具有真实的意义。参见王巍撰写的《西方公共行政中的公民参与：经验审思与理论进展》一文，载《公共行政评论》，2010年第2期。

      ②对听证会中诸多行为主体的立场及其策略差异的分析可以参见王锡锌撰写的《公共决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究视角》一文，载《中外法学》，2006年第8期。

      ③作为交易成本的寻找成本是新制度主义经济学家对古典经济学的一个重要的补充，这不仅适用于经济领域，还适用于政府与政治领域。“信息的高昂成本是交易费用的关键。”参见道格拉斯·诺斯撰写的《制度、制度变迁与经济绩效》一书，上海人民出版社2008年版。

标签：公共政策过程论文;  协商民主论文;  治理理论论文;  公民权利论文;  政治论文;  制度理论论文;  社会问题论文;  政治社会学论文;  经济论文;  时政论文;