我国环境保护的体制问题与消除对策，本文主要内容关键词为：环境保护论文,对策论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 环境保护是我国一项基本国策，从性质上讲，它属于以政府行为为主导的公益类事业。由于我国国民经济的现实体制决定了地方政府与其管辖的企业存在着高度的利益一致性，致使政府对企业这一造成环境污染的主要因素缺乏环境保护约束和激励机制，造成了当前我国环境保护有法不依、执法不严的重要障碍。本文对此作出了分析，探讨了消除上述体制障碍的对策。
关键词 环境保护 体制障碍 对策
1 引言
随着国民经济的发展，环境问题在我国已越来越突出：一方面环境污染和生态破坏整体上不断加剧，人民群众在享受了经济增长带来的利益的同时，也饱受了环境污染对生活质量的损害之苦；但另一方面，群众环境意识明显提高，认识到了以环境的污染为代价获取经济上的暂时增长是得不偿失的，国家更是从宏观上体会到了环境保护的重要性，并早已把环境保护列为一项基本国策，1994年国务院又制定和颁布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，正式把可持续发展战略列为国家发展战略，并将采取两个重大举措：一是对污染排放实行总量控制，力争2000年三废和噪声污染控制在1995年的水平；二是要出台《中国跨世纪绿色工程计划》，集中财力、物力对一些重点地区、重点流域的重大环境问题进行综合治理，仅第一期（2000年前）投资即为1888亿元。可见国家对环境问题的重视和解决重大环境问题的决心。
然而，环境问题的复杂性，决定了仅仅依靠环境保护投资的增加和环境意识的提高是不能彻底解决环境问题的，而环境管理往往是成功与否的关键。尽管自1978年以来，我国政府陆续出台了一系列环保法规，并取得了大量的成绩，然而由于一些体制问题尚未解决，从而制约了环境保护的高效运作，其中政府与其辖管的企业之间高度一致的利益关系是当前实施环境管理的最明显的障碍。
2 工业企业——我国目前环境污染的主体
工业企业在为市场提供了大量产成品的同时，一方面消耗了人类赖以生存的基础——环境资源，另一方面由于技术水平的限制而造成了自然资源的不合理利用，产出了大量的污染废弃物并排入到自然环境中，占居了环境容量资源。同时，生产过程中因机械设备等技术原因而产生了噪音污染。因此，工业企业是造成环境污染和自然资源破坏的主要原因。在本世纪中期因工业化革命而导致全球环境问题（如八大公害事件）的发生，便是最好的证明。无怪乎工业文明被称为“黑色文明”。
我国正处于经济转型和工业化全面起步阶级，国有大中型企业、乡镇企业、外资企业、合资企业、个体私营企业等经济成分并存，但国有企业仍然是我国国民经济的主导和税收的主要来源。国家现行的一系列环境保护政策，虽然针对的是各个经济成分，但由于地方保护等本位主义的制肘，实际操作中国有企业的环境保护治理及管理较正规，而其余成分则存在明显的逃避和对抗行为，效果较差，从而导致企业行为的全面失控。
我们知道，环境污染治理需要较大的投资，企业出于自身利益最大化的追求目标，在近期内是无法出现环保的自愿行为的，它们往往将环境污染转稼于外部社会，即环境经济的外部性（外部不经济性），因此，要想实现生产企业自愿放弃现实利益目标的最大化而投资于环境的治理维护，至少目前是非常困难的。但是，如果采取强制性的有效手段，促使环境污染成本内部化，保持企业经营的责任、义务、风险与其利益的一致；或者达到社会经济高度发达，企业自身形象（社会公众形象）与产品市场占有率高度相关，重污染企业的产品无人问津的阶段，上述自愿进行环境保护的目标则可以实现。然而，第二个方案暂时在我国还形不成潮流，仅仅是一个假设，日本企业的自觉行为也是出现于工业化后期的八十年代中期，因此寄希望于第二个假设是不现实的，当前只有采取第一个方案的措施。我国目前企业行为的失控则说明了环境管理政策制度和执法上并没有应有的效果，也表明我国环境法规在司法上存在着空白区和执法上的软弱性。
3 管理失灵——体制问题剖析
我国政府对环境问题不可谓不重视。我国现行的环境法规也不可谓不全面、系统，环境管理机构更不可谓不庞大，然而环境污染的势头却难以得到有效遏止，欠发达地区更有愈演愈裂之势，其原因何在？地方政府与其辖管的企业之间高度的利益一致性带来的地方保护主义和地方环境管理部门处理的尴尬，不能不说是一个非常重要的原因。
只要我们作出简单的分析，便可以确认这样一种现实，那就是地方政府对生产企业具有高度的经济和社会责任的依赖性。造成这种现象的原因并不复杂，自八十年代之后，我国的财政拔款实行了包干体制，地方政府财政自筹；九十年代初又实行了“分税制”，中央和地方二级税收并存。这种体制具有较强的现实价值，与国际上发达国家的财政体制有相同之处。然而由于我国地方经济大部分处在起步或发展阶段，工业经济并不十分发达，地方政府所维持正常运作的费用便往往取之无门，而集中于几个大中型企业中，也包括乡镇自己兴办或扶持起来的乡镇企业，因此除东南沿海几个发达地区外，大部分地区的地方政府财政捉襟见肘。然而任何一级政府的支出费用是惊人的，即使是乡镇级，“麻雀虽小，五脏俱全”，机构虽不为“雍肿”，却也不断膨胀，人员工资、福利开支大，离退休人员多，负担重，这些开支虽然不是由各行政单位支付，但由地方政府承担；另外各级政府的正常运转和办公费用增长飞快，可能远远超出当地经济增长速度，加上资金管理漏洞，浪费惊人，导致地方财政支出的巨大负担。据统计，仅贵州省便有一半以上的县市，地方全年的财政收入不足以维持地方政府的正常运转，只能靠国家财政补贴。地方政府具有不可替代的职能，它们往往扮演多职能角色，既是中央政府的派出代表和执行机构，在国家经济和社会稳定中起核心作用，又是地方经济和社会发展的维护者和促进核心，必须承担地方公共事务等诸多方面的费用支出。而巨大的财政支出和相对局促的收入便形成一个矛盾，导致地方政府的行为经常性发生与国家政策的偏离和全社会利益的错位，这也成为地方保护主义屡禁不止的内在原因，严重制约了全社会的可持续发展和公平性（代际公平、区际公平）的实现。
上述体制问题带来的环境后果即是：地方政府与当地企业在经济利益和社会责任方面捆在了一起，政府不得不倾全力维护企业的发展，在环境保护等限制要素上予以大开绿灯放行；不幸的是，在多数情况下，地方财政支柱企业往往就是环境污染和生态破坏的大户。在这种背景下，环境管理部门处境尴尬，既要严格执法，又要受制于当地政府管理，当二者目标不一致，不可调和时，要么环境管理“睁一只眼，闭一只眼”，要么环保局长被迫辞职甚至就地免职，八十年代之后这种问题愈发突出，经济欠发达地区的环保部门更是难以为继、处境困难。
个体私有企业、外资、合资企业的环境管理难度同样不小。私有业主本身对环保、卫生部门有抵触情绪，如果再有地方官员的暗中支持，环境污染问题棘手，例如国家对淮河流域治理，限令5000吨以下的小造纸厂关闭，但乡镇企业和个体企业开开停停，与管理部门“捉迷藏”，执法难度很大。合资企业老板到中国大陆建厂投资，动机之一是我们的环境标准低、限制少；如果对他们的污染问题采取措施，欠发达地区会有地方政府主要领导出面“调和”，打着保护投资环境和外商利益的旗号予以阻止环境执法；发达地区外商则以“技术工艺保密”为籍口严禁环保执法人员进入厂区，并采取地下暗排污水等伎俩让环保部门难以取到污染证据。如此往往逃脱了环保制裁。
4 政府——如何推进环境保护
中央政府对改善环境状况是下了很大决心的。从广泛制定的法律、法规，以及环境治理投资的加大、国家舆论倾向等方面足以证明了这一点。然而，在当前的经济状况下，如果不改变地方政府现行的利益格局，上述措施实难发挥很大效用，难以摆脱既已存在的无效状态，因此首要的是必须理顺现有的体制。
具体措施有：
(1)通过税制深化改革降低地方政府的财政压力，例如国家税收与地方税收共享部分，视地区经济发达程度给地方政府留足相应的款项。
(2)设立财政管理监督机构，迫使地方政府精打细算，坚决杜绝浪费和投资失误；压缩行政编制，减少人头费，提高资金运转效率等，从现实上减少地方财政支出。
(3)从理论上讲，地方经济越发达，环境保护越容易开展，因为不但政府人力、物力的投入加大，更重要的是市场经济越发育，企业更重视自己的产品形象和企业无形形象（理念MI），对自身污染后果十分在意，如果效益好了，还可投资公共事业以提高企业的公众形象，其产品会愈得人心，于是便形成良性循环。因此，国家通过体制改革，从根本上推动经济的发展是解决上述体制矛盾的关键。
(4)坚决执行市长（县长、乡镇长等）一票否决制，如果出现重污染事故，或规定时期内环境状况不达标，给予主要领导撤职处分。
(5)弱化地方支柱企业的社会、经济责任。
(6)提高企业的工艺技术水平。
(7)加强环境执法部门职能，必要时执法大队垂直于上级政府领导。国家环保局升格为环境保护部。
(8)国家和地方政府应在环境问题上积极开展国际合作，接受和引进发达国家的资金或治理技术，将环境保护从地区性上升为区域性、国际性，以唤起更多人、更多机构和组织的重视。
(9)继续完善环境管理条例、手段和技术水平。
(10)改革环境保护部门主要领导干部的任免制度。
(11)继续改革和完善社会保障制度，为政府和企业摆脱日益严重的社会负担创造条件。
(12)将《中国21世纪议程》的实际操作推向深入
收稿日期：1997-05-30
System Problems and elimination countermeasure of environment Protection
Cui fenjun
(Department of city and resource of Beijing University)
Abstract
Restriction and encouragement system are analysed.Elimination Countermeasures are discussed.
key words environment Protection systemobstruction countermeasure