中国农村扶贫开发移民：方法和经验，本文主要内容关键词为：中国农村论文,移民论文,扶贫开发论文,经验论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
移民开发是中国农村扶贫的一种重要方式。过去16年来，中国农村贫困农民自愿移民的数量已达100万人。 虽然在中国已脱贫的两亿多农民中，自愿搬迁移民所占的比重只不过占0.5%， 但是它是中国政府实施反贫困计划的开始，又是在农村地区最终消灭绝对贫困的重要途径，因而具有重要的现实意义。移民开发的扶贫效果明显，但它对资金投入、管理协调、干部水平和组织纪律等方面都有较高要求，实行起来难度很大。本文从总结现有移民开发扶贫的机制和作法入手，探讨使之扩大实施发挥更大作用的途径。
一、回顾：本世纪后半期的中国农村自愿移民
1949年以后，中国曾有过几次较大规模的移民，它们大体可分以下三种形式：（1）非自愿移民：如文化大革命期间1700 万知识青年上山下乡和过去50年中数百万水库库区居民搬迁。这两种移民或是从城市移往农村，或是从生活条件较好的农村地区移向生活条件较差的农村地区。（2）自愿、自发的移民：如60年代大饥荒时期， 山东农民移往黑龙江省，被称为盲流。80年代后期开始农民季节性地流向城镇和沿海发达地区，虽然存在着户口制度等障碍，已有一部分人在流入地沉淀下来，成为事实上的永久性移民。其特点为从生活较差地区移向较好地区。（3）政府组织的自愿移民：1983年政府实施甘肃的定西、 河西地区和宁夏的西海固地区（简称“三西”地区）开发扶贫。90年代，政府将移民作为缓解某些自然资源缺乏、人口超载地区的贫困的最后手段。这种扶贫开发式移民基本上是从收入低的农村地区移往收入高的农村地区。本报告将集中分析这种由政府组织的农村自愿移民。
（一）作为扶贫手段的移民
中国政府组织的农村自愿移民在70年代已有成功的案例，但把它作为大规模缓解贫困的手段，始自1982年。当年，甘肃中部地区连续干旱5个月，致使树草枯死，人畜断水，仅甘肃定西地区就有120万人要靠汽车拉水维持生存。政府下拨了大量救灾款并投入大量人力物力，还是发生了五六万人扒火车外出逃荒，致使陇海铁路运输一度阻断的事件。为从根本上改变甘肃中部和宁夏南部山区的贫困状况，中央政府决定设立“三西”建设专项资金，每年由财政拨款2亿元，连续拨10 年（后又延长10年），用于三西地区。政府的策略是从干旱的定西和西海固山区迁移部分人口，到河西地区、河套和沿黄两岸水、土、光、热资源丰富地区开发荒地，以期移出的贫民户获得较好的生存条件、稳定解决温饱问题，而留下的农民生存空间得到改善。这样可以同时实现增加河西地区粮食产出，缓解定西和西海固地区贫困和保护三地区生态环境这样三重目标。在甘宁两省区政府的具体组织下，到1998年底，已从特困地区向新开发的灌区移民63万人。
广西自治区是90年代运用移民方式扶贫的代表。1993年广西自治区政府决定用7年时间搬迁安置石山地区贫困人口25万人。 广西壮族自治区是贫困人口较多的省区，经过多年的扶贫开发，解决了600 万人的温饱，他们多数是生活在生产条件较好的土山地区。而剩余的500 万贫困人口中，80%生活在大石山区，虽然政府也采取了许多扶持措施，但效果不显著。究其原因主要是自然条件太恶劣，表现在：（1）缺土， 人均耕地不足0.3亩的有25万人，不足0.5亩的有50多万人，而且多是碗一块瓢一块、牛不能耕的石缝地；（2）缺水， 广西这些大石山区属于喀斯特地貌，没有地表河，人畜饮水十分困难，正常年景一年中缺水七八个月；（3）资源贫乏，山上没有植被，地下没有矿藏；（4）交通闭塞，行路困难。自1993年移民扶贫计划实施以来，至1998年广西全自治区共建立了200多个异地安置点，从22个石山贫困县移出贫困户20万人， 从事农业综合开发。
自1996年起，广东、湖北、陕西、吉林、山西等省也将移民纳入扶贫计划，并已分别实施。甘肃、宁夏、广西、广东、陕西、湖北等六省计划实行搬迁移民的贫困人口为224.4万人，以此推算， 全国需搬迁人口规模大约在500～600万。已实现搬迁的贫困人口大约为100～120万，仍有400～480万山区贫困人口需要搬迁。
根据官方统计数字，到1998年底，中国农村尚未解决温饱的贫困人口仍有4200万人，其中90%分布在上述自然资源贫乏、生产水平很低、社会发育程度不足的偏远地区，而且大部分是少数民族聚居的地区。缓解这些地区的贫困，不仅有助于实现社会公平的一般目标，而且在增强民族团结和保持社会安定方面具有特殊重要意义。贫困地区的人口增长超过全国平均水平。人口迅速膨胀，造成贫瘠资源之上的人口过载，加剧了人与资源的矛盾，导致生态环境的进一步恶化。在那些“一方水土养不活一方人”的地区，如果不采取移民措施减轻人口压力，生态环境破坏的趋势恐难停止。
1999年，中国政府召开了扶贫开发工作会议。会议指出，到2000年年底中国还有两部分贫困人口，“一部分是不适合参加生产劳动的残疾人和社会保障对象，需要家庭供养和社会救济”，“还有一部分人生活在自然环境十分恶劣的地区，特别是偏远山区和一部分少数民族地区，缺乏基本生产生活条件，有些需要搬迁移民”，这两部分人大体有2000多万人。在2000年以后，搬迁移民仍然是政府缓解农村贫困的一项重要手段。
农村地区移民，关键是土地资源。虽然中国耕地资源有限，但以下几种土地资源为移民提供了可能。（1 ）可开垦荒地：中国尚有宜农荒地3000多万公顷，其中属一等、二等地可开垦为耕地的有1300万公顷。主要分布于东北和西北地区，如甘肃、宁夏的沿黄河地区的戈壁沙漠地区，只要解决灌溉，就可开垦为绿洲。（2）可开垦荒山、 荒坡：根据全国第4次（1989～1993年）森林资源调查结果， 中国（不包括台湾省）现有林业用地2.6亿公顷，相当于中国国土面积的25%， 远高于耕地面积，其中没有利用或没有充分利用的宜林荒山荒地和疏林地、灌木林地达1.11亿公顷，占林业用地的42.2%。（3）国有农场、 林场：国有农场、林场土地面积较大，仅国有农场占有的耕地面积就达到449 万公顷，而劳动干校和建设兵团又多数被废弃，其中一部分土地资源可以用于移民安置。
一方面仍有相当数量贫困人口困守在自然环境恶劣的地区衣食不足，另一方面又有相当数量的土地资源闲置，这种矛盾现象是由以下几方面因素造成的：（1）开发所需投资量大：荒地荒坡开发， 需建设灌溉和排水系统、公路电力通讯等基础设施，这些公共投资数额大，回收较困难；荒地荒山垦殖所需的生产投资也比较高，回收期比较长。仅仅依靠农民的自身积累，这种较大规模的土地资源开发是不可想象的。 （2）制度障碍：中国现行的土地公有的产权制度，限制了土地市场的发育和土地产权的交易；现行的户口制度限制了居民的流动，如果迁移农民不能取得居住地的居民身份，就无法获得与户口相关的教育等各项公共服务。（3）文化和技能障碍：贫困的山区农民受教育水平低， 缺乏在新开垦的土地上从事生产所需的知识和技能，而民族文化的差异也增加了他们移入一个新的社会环境的困难。在今天的制度环境中，上述投资、制度和文化方面的移民搬迁障碍，恐怕只有通过政府的干预和有效组织才能克服。
（二）有组织自愿移民的方式
1.组织移民的机构
（1）领导机构：由于移民涉及面广，不仅涉及到不同地域， 而且涉及到政府的计划、农业、扶贫、财政、水利、电力、交通、教育、粮食、户籍等不同职能部门，为了协调各方面的关系，实施移民扶贫计划的省区一般会设立各级政府的移民领导小组。领导小组负责制订移民规划，协调迁出地和迁入地的关系，协调政府职能部门的行为。
（2 ）执行机构：各地根据自己的情况确定移民项目执行的主要负责机构。甘肃设立了“两西”建设指挥部，宁夏由农业建设委员会负责，而广西则由各级扶贫开发办公室组织实施。其职能为：为项目制定政策；协调政府各部门关系；制订跨县安置的规划，协调迁出县和迁入县的关系；全面负责计划安排、资金投放、财务决算和管理；为移民的规划、设计、预算提供咨询服务。
（3 ）新社区的组织：宁夏各移民基地根据当地条件和发展目标成立移民扶贫救济开发区、移民区公所、区政府、移民指挥部、乡政府、村政府，它们都行使相应一级的行政管理职能。不同管理机构均设有村民委员会，自选村民小组。村民相互关系由村民委员会协调处理。广西（以跨县移民为例）移民点划归当地人民政府辖区，移民有选举权和被选举权；根据经营规模和移民分布状况设立管委会，定为正乡级单位，下设若干个分场；成立移民村村委会，一个安置点作一个村民小组。
2.移民过程
（1）移民方式包括：插户移民，由农民自己投亲靠友， 分散安置，政府可能给予一定补助，如宁夏规定迁入县可从现有水浇地中划给移民每人2亩耕地、每户2间房；政府建移民开发基地安置移民，包括县内移民和跨县跨地区移民；由企业承办的移民，包括由乡镇企业解决就业的移民和农业开发移民（注：乡镇企业移民主要发生在早期，地方政府目前倾向于不采用此种方法，主要因为一旦企业不景气或关门，移民无地可退。）。在三种方式中，政府建移民开发基地安置移民占主导地位。如：宁夏1983～1998年共移民24.4万人，其中插户移民不到3%； 广西1993～1999年计划异地安置25万人，其中实际由企业安置的不超过10%。以下讨论主要围绕政府建移民开发基地安置移民的方式。
（2 ）迁入地选择标准：能保证迁入的移民有足够的生产生活用地；拟建安置点有足够的建房地域，水、电、路施工难度不大，投资相对较省；交通较方便，有利于移民远景开发。目前，宁夏跨县移民方向均在引黄灌区边缘未开发的宜农荒地。广西征用地范围主要是，1981年后分给当地农户的自留地、责任山到1994年未开发的；原集体荒山荒地到1994年尚未开发的；丢荒多年的荒田地。
在上级移民负责机构的规划下，迁出迁入两地政府就移民有关问题包括土地使用等进行充分协商，征求迁入地群众同意，由迁出地政府组织愿意移民的代表到迁入地现场考察，通过考察后，由群众自己决定是否移民搬迁，由土地局、安置办办理征用地手续。
（3）迁出地的基本标准：自然条件恶劣，土地资源少， 交通闭塞，群众生活极度贫困，在当地难以解决温饱问题。宁夏的具体条件为：宁夏南部山区年降雨量在200～400mm干旱半干旱地区、六盘山阴湿高寒地区、在当地无法根本解决温饱的地区的贫穷人口。广西的具体条件为：大石山区贫困乡、村、屯，人均耕地面积不足0.3亩耕地， 实际执行中往往放宽至人均不超过0.5亩。
（4）移民的选择标准：除考虑资源紧缺、贫困、自愿外， 还强调移民在迁入地的劳动和开发能力。宁夏的选择标准：年轻、能劳动、有一定文化、自愿搬迁的迁出地农民，同时身体健康、有一定劳动能力，智力健全，并拥有基本的生产资料。广西的选择标准：移民对象必须是石山区人均耕地0.3亩以下，有一定文化基础，身体健康， 迫切要求搬迁，能从事生产开发，有艰苦创业精神的特困农户（经政府和县扶贫办确认的在册贫困户）。
（5）移民的选择过程：县政府根据迁入地的容量和建设进度， 按人均耕地等指标将移民名额分配到符合条件的乡、村；村民提出移民申请，由村到乡到县汇总具体移民申请情况；由各县移民负责机构做好移民宣传、组织、审批工作，包括安排部分村民前往迁入地参观；所选移民在严格自愿的基础上进行，村民有权选择迁移或不迁移，移民可以在政府部门提供的目标地类型内自由选择目标地，但一般提供给一个村的可选择目标地是非常有限的；能根据自己的条件选择可能的从业，但应服从基地主导产业需要，在完成主产业前提下，可适当从事养殖、加工、小商业和劳务输出等。
（6）迁入地接受移民的准备：宁夏， 在水利灌溉工程完工的前提下，完成迁入地的基本配套，包括土地初步平整、通水、通电、通路，以及迁入区的学校、医院、商业设施和机构建设等；房屋建设，早期多由政府提供简易临时住房和基本建筑材料、移民自建，后期倾向于政府组织建好基本住宅再搬迁。广西，在当地政府支持配合下，完善土地征用，安排每个移民至少3～5亩荒山荒坡进行生产开发；从移民经费中安排一定资金，由直接管理机构统一规划建设，每个移民户25～30平方米，预留扩建空地；各管理机构规划和组织建设水、电、路、学校、卫生室等基础设施建设，解决移民子女就学和看病治病问题。
为使移民能够稳定地生活在迁入地，增加移民的安全感是重要的。尤其是在开始移民工作的早期。对迁入地政府的调查表明，移民返乡率曾高达10%（其中有许多返乡移民又陆续回到迁入地，一直未回到迁入地的返乡移民大约占移民总量的2%以下）。所以， 政府提出若干年内土地仍归迁出移民支配。这样，移民在迁移的最初若干年内可以在迁出地和迁入地拥有两份土地。有些移民最初几年兼顾迁出地和迁入地两面的生产，其主要劳动力甚至家庭成员在两地间往返。一般规定，移民满3年后迁出地的土地由当地集体经济组织收回重新安排， 分配给未移民的农户。
移民第一年的生产费用如购买种子（种苗）、化肥、饲料所需的资金，80年代基本由政府无偿提供，90年代由农户设法解决一部分，不足部分可向管理机构申请借款进行投资，待生产开发有效益后偿还。第一年生活费用，主要依靠发展种植业、养殖业、劳务输出等获得收入，头二年没有收入的果树业等，主要靠种植果树下作物（粮食、蔬菜等）解决。
（7 ）与当地人的利益调整：移民开发使用迁入地提供的土地是有偿的，双方根据使用期限、数量进行充分协商，按一定的价格支付土地征用费和生产扶持费。移民点的基础设施建设也改善了当地人生产生活条件。移民点的产业开发可能推动当地的产业发展和产业结构调整。若出现土地之类的纠纷，通过当地或者上一级政府出面进行协调。目前，移民与迁入地原居民大多数都能和睦相处。调查中发现有些地方的土地征用费较低，如果几年后能实现被征土地的高产出和移民的高收入，本地农民是否会感到吃亏，值得注意。
（三）移民开发政策的实施效果
从1983年“三西”建设开始，政府就将荒地、荒山等土地资源的开发与移民搬迁扶贫结合起来，以期实现提高农业产出，减少农村绝对贫困农户数量和保护生态环境三项目标。90年代各地的实践大体都实现了上述目标。
评价以扶贫为目的的移民开发项目的标准，应包括四方面内容。（1）经济方面：移民区农业产出增长情况；项目的回报率； 项目的可持续性；（2）缓解贫困方面：移民收入的增长， 不仅要与移民搬迁前状况作纵向比较，而且要与迁出地居民现状作横向比较；移民户的资产形成；移民的就业机会；（3）社会方面：移民进取心的变化； 移民自治社区的形成；妇女接受培训的机会和就业机会；少数民族文化传统的保持；移民对迁出地的示范作用；（4 ）生态方面：迁出区生态环境的变化；迁入区生态状况的变化。
1.经济效果
经过移民开发，原来闲置的土地资源得到充分利用，成为重要的生产基地。宁夏利用国家“三西”资金和世界银行“北方灌溉”项目贷款兴修大型灌溉工程，由南部八县移民开发了91.7万亩耕地。广西则征用或租赁了荒山132.4万亩，经过迁移大石山区贫困农民开发生产， 其中大部分已成为经济林区或果园。
移民开发项目的实施，大幅度提高了项目地区的农业产出。世界银行北方灌溉项目在1997年竣工时，项目区粮食产量增长了15.5万吨，比项目实施前提高了4倍。当年增产的粮食、 经济作物及林产品的年产值达到6.04亿元人民币。项目投资总额为4.24亿元人民币，相当于1 元投资可获得每年新增0.37公斤粮食和新创1.4元农业产值的生产能力。 广西自治区移民开发的项目主要是种植果树和经济林，由于这些项目周期较长和存在市场价格等方面的不确定因素，目前尚无法进行全面评估。但是，经过移民开发，这些基地的农业产出可以有大幅度提高则是可以预见的。
2.扶贫效果
移民开发，使这些贫困农民摆脱了恶劣的自然环境，获得了提高收入、改善生活的宝贵机会。1998 年宁夏各基地中移民的人均纯收入为1200元，人均占有粮食为450公斤，收入已大大超过原迁出地农民的收入水平。1998年宁夏泾源县外迁移民的人均纯收入达到1378元，是县内人均纯收入的1.8倍。广西自1993年开始移民搬迁试点， 三年期间基本实现了不愁温饱。
通过扶贫资金的资助和移民的辛勤积累，这些昔日一贫如洗的贫困农民已拥有相当数量的资产。当宁夏自治区泾源县的移民搬迁到芦草洼“吊庄”基地时，他们几户的资产可以装在一辆卡车上。10多年来，户均使用和拥有的资产量已达数万元。在广西百色、河池地区每户移民所拥有的房屋、果树和经济林的价值也都在万元以上。
通电通水通路，这些条件的改变帮助移民提高了生活质量。除了从事农业开发的主业外，移民还利用便利的交通和较丰富的信息，外出打工或开办商业服务业的小企业，拓宽了就业渠道和收入来源。
3.社会效果
搬迁移民后，贫困农民的社会生活和思想观念发生了很大变化。以前他们中不少人安于现状，不思改变，现在则受到各种新事物的刺激而积极寻找就业门路。妇女的变化尤为明显。因为男劳力有机会更多地外出打工，妇女往往负责农业生产，因此她们愿意参加各种培训活动，学习在移入地所需的生产技术。同山区与外界交往甚少的胆怯的妇女相比，她们往往更活泼健谈。
在宁夏回族移民的迁出地，许多村因为贫穷没有清真寺，许多村因为缺水使爱清洁的回族农民不能保证起码的卫生条件；而在回族移民的迁入地，由于收入的提高和生活环境的改善，几乎每一个移民村都建起了漂亮的清真寺，有些农民在家中安装了热水淋浴设备。
移民基地的道路、电力、灌溉等公共工程的建设使迁入地的原居民也获得同样的便利，因而受到宁夏、广西等迁入地农民的欢迎。
移民与原居住地的乡亲经常往来，因而沟通了迁出地与外界的信息渠道。移民的生活为他们原居住地的农民提供了榜样，山区贫困农户普遍积极争取参加新的移民项目。
4.生态效果
要想看出一项措施在生态方面产生哪种程度的正面效果，往往需要较长的一段时间。就扶贫移民项目的输出地而言，外迁移民在人口中的比例是影响生态效果的重要因素之一。在移民外迁比例比较大的乡村，耕地的紧张得到缓解。调查中看到的一些村重新规划耕地使用，将一部分山坡地退耕还林、退耕种草，初步改善了迁出地的生态环境。在那些迁出农户较少的地方，生态环境改善的效果并不明显。
（四）移民资金
1.资金来源
国家扶贫资金包括支援经济不发达地区发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金和由财政补贴利息的扶贫专项贷款。各省、市、自治区按中央分配到本省（市、区）的扶贫资金总额相应提供30%～35%的地方配套资金。用于扶贫开发移民的资金来源，除国家扶贫资金、地方财政配套资金外，往往还包括国家专项资金、外省市帮扶资金、来自国外的资金或贷款。
2.资金使用
用于移民的费用一般包括：基本农田或经济林地的征购开发建设费（包括水利建设投资）、移民住房建设费、新社区配套设施建设费（水、电、路、学校、医院等）、搬迁费、移民在生产中获得足够收入前的生产甚至生活费用等。住房建设费、搬迁费虽有政府补贴，移民一般要负担相当大的部分；生产费用虽然有些地方提供无偿的补助，但多数地方是需要日后偿还的贷款。除资金形态的投入外，移民在平整土地、修建水渠、盖房等活动中的劳务投入量是很大的。据估算，移民的劳力投入折成本大体相当于政府的补贴额。
人均搬迁经费支出各地的计算口径不一，甘肃“两西”建设的估算是移民搬迁人均政府支出为1200元，这是80年代的成本。1996年广西估计移民成本为人均4000元，应该说大体与80年代的成本相当。
宁夏和甘肃的大部分迁入地多是平地或缓坡地， 年降水量在200mm左右，且季节性集中，不解决灌溉问题，种“望天田”几乎是不可能的。由于提水灌溉造田成为大规模移民的关键，宁夏、甘肃移民总费用中的工程费用占相当大的比重。甘肃河西地区是自流灌溉，耕地开发成本相对较低，政府人均补贴仅805元，而中部地区提水灌溉， 人均补贴达1510元。二者差别较大的另一个原因是前者人均分配2亩耕地， 而后者人均不足1亩。
广西由自治区掌握的移民资金采取定额拨付的方法，县内移民每人3500元，地区内跨县移民每人4000元，跨地区移民每人4500元。自治区根据异地安置规划和成功安置的人数拨付。移民搬迁路费的补贴由移民迁出县从县发展资金支付，移民项目管理费（项目经费的3.5 %）由自治区财政的配套资金中支付。广西的迁入地多为雨量充沛的土山区，水利投资和土地平整开支不大，但移民开发种植的多是水果、竹笋等经济林木，苗木和肥料的投资大，不可能当年得到主产业收入，因此在移民费用中商品生产投入的比重大。
随着移民开发扶贫的进展，移民费用有上升的趋势。这主要是因为自然条件较好、开发成本较低的可开发地区一般在移民开发的过程中逐渐减少，今后的移民需要开发那些难度较大的地区。这一点在宁夏的扬黄（扬黄河水）灌溉工程中表现的很明显。早期的开发是一级扬水，随着较低荒地的开发殆尽，逐渐发展到二级扬水、三级扬水。目前正在组织开发的红寺堡灌区，现在需要三级扬水，全部开发完成则需要五级扬水。
3.资金回收
移民过程中发生的费用，有相当一部分是国家和各级政府无偿拨付的。“三西项目”开始于80年代初，当时中国的主流经济体制是计划经济，加之项目面对的是基本温饱都难以保证的贫困农民，所以在项目的设计中并没有资金回收的安排。宁夏的扶贫工作者已经意识到，为了提高项目的可持续性，增加移民对投入效率的关心，由移民承担部分投入的还贷是必要的。
广西的异地安置扶贫开始于90年代，市场经济已在中国得到发展，广西的地理位置也比较靠近市场活跃地区，项目最初就包含了利用贷款移民并回收的内容。广西的以工代赈和发展资金用于固定资产和基础设施投资，包括土地征用（租用）投资，水、电、路等基础设施建设和农民建房补贴三项，属国家无偿投入；扶贫信贷资金用于生产项目扶持，属有偿资金，移民有稳定收入后需偿还。广西移民种植经济林木的比重很大，生产费需求大，在扶贫信贷资金之外，移民安置机构往往需要设法贷款购买种苗化肥等实物，以登记方式分给农民。这部分实物折款也是需要偿还的。
对于偿还生产性贷款，移民是有思想准备的。只要移民按政府要求开发的项目不失败，政府对收回这部分贷款也是有信心的。道路、输电、大型水利工程、学校、医院、行政机构办公用房等，具有公共品特征。从这个意义上讲，这些投资理应由政府用公共财政支付。
政府在早期改水造田中的投入，则介于公共品和移民地面资产之间。我们接触的地方官员，也在考虑这部分投入是否有可能部分回收。调查中发现不止一起移民之间的土地转让，出让土地的移民实际获得了土地升值的收益。利用发土地使用证收回一部分政府在土地升值中的投入，是一种值得认真对待的思路。
对于成片从事商品性种植业的移民，市场风险是影响移民在迁入地的稳定居住的重要因素，因而也会影响到生产性贷款的偿还。提高这些地区的农产品加工储藏能力以降低市场风险，相信对移民贷款的回收会有正面作用。
二、相关政策：分析与建议
根据实地考察，参考世界银行和中国有关部门的评估报告，应该说，中国政府组织和扶助处于恶劣生存环境中的贫困农民在自愿的前提下搬迁到自然环境较好的地区开发土地资源、以使他们摆脱绝对贫困状况，是一项成功的扶贫尝试。然而，有必要将各省区的分散的试验加以总结，将有关自愿移民的政策、操作程序、验收评价的方法作一认真研究，并制定出规范化的移民扶贫工作手册，以指导下一步的自愿移民工作。
在甘肃、宁夏、广西等省区的移民实践中，产生了很多有益的经验，如：（1）各级政府的动员组织是项目成功的保证；（2）坚持移民自愿，动员农民参与，搬迁农户在艰苦环境中参加兴修水利、平整土地、修路建房、植树造林等一系列移民点基础设施的建设，政府的投资与移民的劳动相结合，形成了移民点可观的私人资产和公共资产；（3 ）将土地资源的开发、贫困农民的搬迁和生态环境的建设结合在一起，使之成为一个项目的有机组成部分；（4 ）认真作好移民点的选址和开发规划；（5）多方筹集移民搬迁资金。
（一）全面规划与管理
中国已实行的自愿移民项目大都具有复合目标，即通过自愿移民同时实现缓解贫困、土地资源开发和生态环境保护的三重目标。财政为了农业开发、扶贫和生态环境建设都设有专门的资金。如果能以区域规划为基础在一些地方全面规划集中使用三方面的资金，将会收到事半功倍的效果。
目前在规划方面的不足主要表现在：（1 ）对只有通过移民才能根本摆脱贫困的农户数量缺少准确的数据；（2 ）对经开发可用于移民的地区缺少经过评估的资料；（3 ）在某些重要环保项目中还没有将移民列为一个重要组成部分。如：政府计划通过“以粮代赈”在黄河、长江中上游地区25度以上的坡耕地实施退耕还林还草的大规模治理工程，至少涉及6600万亩25度以上坡耕地和4000万人口。如能有计划地鼓励其中一部分人自愿迁出深山，将有助于从根本上解决那些地区滥垦乱伐问题。
1.移民的资金安排应充分
有些移民区资金不足，医疗、教育和水电路等基础设施建设没跟上，影响了移民的生活与稳定。进一步加强对移民搬迁经费的管理：在贫困地区，地方财政困难，因此“三西”地区曾出现过用移民经费发工资的现象；另外，由于移民工作涉及迁出地与迁入地多个环节，也必须防止挪用或贪占现象发生。
2.移民素质
迁入地对移民素质的强调有其合理性的一面，完全由赤贫人口组成的开发区失败的可能性会大大增加；但如果这种倾向强调过头，会与扶贫移民的初衷发生冲突。
3.解决异地安置户的户口归属问题
异地安置户搬迁后，户口应属新地区管理；但当地往往怕收管后添麻烦，如生活困难的救济、生产的扶持等，有的还怕收管后参与分田分地，都不愿接管，这对异地安置管理造成诸多不便；同时，异地安置开发户刚搬迁，生活困难，特别是口粮问题突出，既无粮，又无钱，需要政府给予生活安排。归属问题不落实，管理上就有漏洞，需要地方政府一一及时解决。
（二）土地制度
按照各省区政策规定，移民村的新开垦土地是公有的。在宁夏回族自治区，政策规定，国家大规模水利投资后新开发的耕地是国有的。而广西壮族自治区则规定，国家征购后的土地及其他固定资产，永久归异地安置点集体所有。
宁夏和广西都规定移民所拥有的土地使用权不可转让。部分原因在于政府为土地开发投入了大最资金，而移民无偿取得的土地就成为一种福利。虽然制度规定不允许，但是调查发现两地都有土地使用权转让的现象发生。移民村建设得越早，土地使用权和产出越稳定，这类交易现象就越多。由于这种交易不受法律保护，导致转让价格偏低，无论是政府、还是转让土地的农民都没有得到应得的全部收益。
在农民已经看到扶贫移民措施可能给他们带来的实惠并有移民愿望的地区（如宁夏和广西），可尝试开展土地抵押贷款，进行允许土地使用权转让的试验。其要点为：（1）政府完善土地登记注册制度；（2）农民为取得长期（如70年）土地使用权付费，收费标准可相当于政府征购土地和开发土地所支付的成本的一部分或全部，付费方式可以是现金，也可以是农民和土地开发机构双方约定的农产品的一部分；（3 ）如果农民需要贷款用于土地整治和农业开发，由土地开发机构以土地向银行提供贷款担保，由贷款农民与银行签订贷款合同；（4 ）经若干年的开发，农民付清土地使用权付费并还清由土地开发机构以土地作担保的银行贷款后，土地从土地开发机构转移到农民，政府办理土地使用权变更的有关手续，并核发土地使用证给农民；（5 ）允许获得土地使用证的农民有偿转让土地使用权。
对迁入地原住农民被征购的荒山、荒地应给予足额补偿，同时应将迁入地原住民纳入种植开发项目，以避免收获期可能出现的利益冲突。
目前广西跨地区安置的农民，均在迁入地租赁承包土地、荒山，承包期分10年、15年、17年、50年不等。安置点群众担心，一旦承包期满，有规模，有收入，有效益，如出租方不愿续包，收回土地、荒山怎么办？弄不好，承租方又不得不另谋异地开发。这就要求政府出面协调。建议以当地法规的形式促成承包期延长，至少也要明确规定，承包合同期满后，在同等条件下，承租方有优先承租权。
1.农民的参与
政府的组织和投资，是扶贫移民成功的重要因素；而移民怀着摆脱贫困的强烈愿望，积极投入艰苦的迁入地的土地开发和居民点建设，是项目成功的基本保证。尊重贫困农民选择的权力，农民代表被送到计划中的移民点考察，农民有选择搬迁与不搬迁的权力，搬迁到移民点的农民有选择留下还是返回原地的权力，对项目成败意义重大。农民所讲述的决定谁可以搬迁的多种多样的个人经历——从“村里高尚的人坐在一起商量决定”到一家兄弟几个人抓阄，给调查者留下深刻的印象。这种分散决策的方式是适合贫困地区农民的经济与社会发展水平的。
在开发生产过程中，应增加政策和财务的透明度。在这方面，老的移民点做得好些，而一些新的移民点则差些。应向迁移的农民讲清土地承包期限、林木的归属、贷款的数额、还款的办法等，需要时还应履行必要的法律手续。
要使农民更好地参与开发活动，对科技推广和文化教育问题还需给予更多的关注。由于移民使用了较多的资金投入，为了收回投资需要生产附加值更高的商品，而不止是生产农户已经习惯种植的供自己消费的食品。移民的文化教育水平和商品化生产对他们的要求之间存在着差距。因此，从规划阶段就应当注意安排移民点的扫盲教育和技术推广服务工作。
2.可持续发展
扶贫项目，需要政府的资金支持。以每人需政府提供5000元计，将500万贫困农民从不适宜生存的大石山或干旱地区迁移出来，需250亿元。只有将一部分政府无偿投资和有偿的贷款结合起来，建立必要的回收机制与途径，才可使移民项目持续开展。
（1）对稀缺资源要有合理收费。宁夏的水资源极为紧缺， 但目前水价很低，每立方米水只是0.05元钱，甚至无法维持从黄河提水的直接成本，全靠政府补贴。同时，灌溉方式落后，水资源没有得到合理利用。政府在移民搬迁的前三年免收水费，三年后低价补贴。要使移民项目能够维持持续发展，有必要大幅度提高水价，移民定居三年后，应取消水费补贴，以鼓励移民自立。
如果说甘肃、宁夏两省区的移民开发项目需要更多利用市场机制，广西等南方省区的移民项目则需更多关注移民所面对的市场风险，增加对农产品加工、保鲜、运输和信息网络建设的投资。
（2）对迁出地的生态环境问题需要加倍注意。 在有条件的地方，可以考虑在移民迁出后，将留下的农民适当集中，以改善他们的用电、用水、交通等条件，同时为原有的部分山地退耕还林创造条件。
对迁出地，注意防止因人均资源增加而放松人口控制。据统计，宁夏泾源县的移民吊庄人口自然增长率为1.5%， 而全县平均的人口自然增长率为1.8%，比全国平均水平几乎高一倍。 如果贫困地区人口以这种速度增长，不到一代人的时间人口就会增加一半，人均资源占有量很快就会恢复到移民搬迁以前的水平。