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[中图分类号]F293 [文献标识码]A [文章编号]1002-3054(2010)02-0071-05
在我国城市化进程中，经济发展的制约因素已经从“资本制约型”转变为“土地制约型”。探索稀缺性的土地要素和资本、劳动力及产业的要素组合模式，对于我国今后经济的可持续发展和经济结构的优化有着重大的意义。
随着城市化进程中城乡人口比例的动态结构调整和工业化进程中产业结构的升级，农村的宅基地、乡镇企业用地、开发区用地等建设用地由于人口的转移而大量的闲置。据统计，我国建设用地总量为20.34万平方公里，城市建设用地仅占3.63万平方公里，其余的16.71万平方公里都属于村镇建设用地，总量是城市建设用地总量的4.6倍①。这种城乡建设用地结构的不平衡，客观上要求农村建设用地资源要通过流转提高其配置效率和实现其经济利益。
近年来，国内外学者主要从三个不同的视角探讨了土地资源节约和经济可持续发展二者的关系。一是从实证的角度，基于DEA模型测度了我国建设用地对经济增长的贡献率显著低于劳动和资本。农村建设用地的边际贡献更是显著低于城市建设用地。而随着城市化进程中城乡人口结构的动态调整和乡镇企业的改制，土地资源的粗放利用和城乡建设用地结构的不平衡还在继续扩大。二是从中西方地权制度差异和征地权垄断的角度，认为征地权垄断是农村建设用地闲置及建设用地粗放利用的根源，国家对土地的超强管制是要素流动性不足及租金耗散的原因。政府垄断性的征地制度致使土地要素的价格失灵及需求偏好的扭曲。三是制度建构和市场化基础上的城乡建设用地地权流转。通过培育城乡建设用地市场，实现土地要素的资本化。在市场机制下，实现国有土地和集体建设用地“同地”、“同价”、“同权”是提高城乡土地要素配置效率的关键②。北京在产业升级和城市化进程中，农村土地流转问题比其它地区更突出。农村建设用地流转直接关系到土地资源配置效率的提高和土地的所有者对土地级差收益的分享，而通过流转模式的制度比较，有助于积累经验、规避风险，更好地实现北京地区经济社会的可持续发展。
一、北京地区集体建设用地流转的三种模式
(一)农村建设用地自办产业模式
农村建设用地产业发展模式，是指集体组织依托农村建设用地发展实体经济，通过要素组合增加财富总量的土地利用模式③。昌平郑各庄就是这种模式的代表。这种模式一般要经历三个环节。一是通过“村改居”实现土地集约利用。让农村居民集中居住，在改善农民居住条件和改变村庄面貌的同时，宅基地的70％流转出来形成了待开发的农村建设用地，为集体工业的发展提供了广阔的土地空间。在此基础上，实现“产业兴村”，加快产业园区建设。二是土地置换和集体建设用地规模的扩张。通过集体组织和集体组织之间的土地置换和指标购买，将农用地调整为集体建设用地，实现规模经济。最后通过园区规划实现土地引资。通过村镇建设规划，将集体建设用地分为普通住宅区、高档住宅区、科技工业区、旅游观光区、文化教育区、商业服务区等功能板块。对入园企业采取集体建设用地使用权流转的方式，即保留集体建设用地的所有权不变，通过土地出租使入园企业获得一定年限的土地使用权。如郑各庄集体建设用地出租土地的价格每亩均价在5000元～13000元之间。通过建设工业园，实现区域内工业、旅游、教育等产业的协调发展。目前中央戏剧学院、北京邮电大学已申请和郑各庄村合作办学。另外还依托当地丰富的地热资源开发了温都水城。通过农村建设用地产业发展模式，不仅吸纳了农村的剩余劳动力，而且实现了土地的增值。通过土地的确权、确股，农民在土地流转中获得土地增值后的资产性收益。
(二)农村建设用地使用权“租赁”模式
这种模式和国有土地使用权出让十分类似。根据土地所有权不变，使用权流转的原则，面向市场出租集体建设用地的使用权。
怀柔大中富乐是集体建设用地出租的一个典型模式。虽然全村人多地少、资源匮乏，但集体建设用地出租使该村迅速富裕起来。建设用地出租流程简单、收益明确。简单的出租模式是村集体组织通过对土地进行“通平”和相关的基础设施投入后就直接进行出租。
另一种出租模式是通过建好“标准化”厂房后再进行出租，单位租金收益更高。村集体可根据自身的财力状况决定选择哪种模式。由于厂房和基础设施都是村投资建设，因此产权明确。同时标准厂房属于通用型资产，即使入园企业临时撤资，厂房也可以再行出租而不影响收益。农村建设用地土地出租模式的关键是土地营销，即村集体组织是否有能力把农村集体建设用地推向市场。小堡村通过出租土地使用权和“门面房”，吸引二、三产业进行商业开发，获得了高额的租金收入，村民和集体共同分享了城市化带来的级差收益。村民通过把土地使用权流转给村集体，每年定期获得800元到1000元的土地分红，土地的租金收入远高于单位土地的劳动所得。除土地分红收益外，村集体还把30％的留成用于医疗保障、退休养老和村基础设施建设等公共产品的供给。村民可通过初次分配和再次分配获得城市化进程的福利。
(三)农户主导的宅基地交易模式
城市化和农民身份转型是当前宅基地使用权流转的动因。随着城市化进程的加速，城市周边特别是城乡结合部农民凭借多样化的商品和劳务收入，已经从传统的温饱型过渡到富裕型，职业特征和传统的身份特征都已经发生了根本性的转化④。农民逐步摆脱农业耕种职业，身份转型为城市居民。宅基地使用权的流转正是在这样的城市化背景下产生的。通州区宋庄镇的画家村，是近年来宅基地流转的一个典型代表。
20世纪90年代，随着全国知名艺术家对宋庄的青睐，宋庄成为全国最大的艺术家群落之一，并且宋庄镇政府于2006年把宋庄规划为中国十大文化产业集聚区之一。在城市化扩张和当地文化产业的带动下，当地地价和房价迅速上涨。从1996年到2006年，宋庄宅基地房屋租金由原初的1000元涨到了15000元，涨了15倍。从2002开始，村里一些已经不从事农业生产的原著民由于担心宅基地长期闲置所造成的收益损失，自发性地进行了宅基地流转。通过宅基地和房屋的流转，交易双方都实现了福利的增进。而长期计划经济时期形成的宅基地使用权的凝固化，如同股票等证券资产的非流通性一样，土地财产权利的凝固化导致了城市地价房价攀升。同时，数额巨大的农村宅基地资源不能得到资产变现，农民宅基地的持有成本即机会成本不断增加。农户个体主导的宅基地自发流转表明，宅基地的保障功能已经弱化，资产功能正在增强。农民在城市化进程中逐渐转为城市居民，职业和身份改变所引发的居住地也发生了变化。长期以来，农村宅基地作为固定居所的保障功能弱化，已经不能适应市场经济条件下的个人职业和身份变更的需要。进入城市的农民在宅基地保障功能弱化的同时，对宅基地使用权流动性等相应的资产性功能的需求增加了。农民在城市化后，目前所要解决的关键问题就是宅基地资产形态的货币化问题，宅基地流转正是内在经济激励的一种自发性交易需求的体现。
二、法律和政策的宏观制度环境和流转成本
(一)国家法律制度的“收”和“放”
在集体建设用地流转存方面，国家先后出台了一些法律。一是宪法对城市土地所有权的规定。1982年《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有。虽然宪法历经了四次修订，但城市土地国有垄断性的产权结构始终没有改变。二是作为下位法的《土地管理法》在历经了“放”和“收”后的制度倾向还不明朗。1988年第一次修正后的《土地管理法》规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。这可谓是基于1988年《宪法》修正案后的一大“放”。而10年后的1998年，《土地管理法》再次修订，对集体建设用地使用权流转又实行了一次严“收”。规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”有一个例外是，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡镇村公共设施和公益事业建设方面的土地需求可以使用农村建设用地。因此，可以说国有和集体两种产权性质的建设用地的身份差异在1998年《土地管理法》的修订中充分体现出来。目前《土地管理法》的第三次修订还在进行中，是“解”是“禁”，说法不一。但鉴于目前城乡建设用地结构的不均衡和城市化进程中的土地短缺，今后对集体建设用地流转应该还是遵循有“条件”的解禁原则。三是《物权法》虽然对不同所有权主体的用益物权和担保物权进行了“平等”化的法律认定，但还需要部门法的充实。《物权法》规定：“所有权人有权在自己的不动产或动产上设立用益物权和担保物权。”同时规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。因此，国家和集体作为土地所有权的主体，其权利是对等的和无差异的。
(二)国家宏观政策的“收”和“放”
国家对集体建设用地流转在宏观政策上历经了三个阶段。第一阶段是1992年至2000年的“禁”。1992年国家严令禁止集体建设用地使用权的流转。1992年《国务院关于发展房地产若干问题的通知》(国发[1992]61号)规定：“集体所有土地，必须先征为国有后才能出让。农村集体经济组织以集体所有的土地资产作价入股，兴办外商投资企业和内联乡镇企业，须经县级人民政府批准，但集体土地股份不得转让。”在乡镇企业改制和转型的背景下，为了防止地方乱占耕地、违法批地、浪费土地，1997年中央又出台了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)。第二阶段是2000年至2006年的“放”。标志性的政策文件是2003年中央出台的《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》(中发[2003]3号)和2004年国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)。2004年中央一号文件提出：“严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。积极探索引导集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。引导新办乡镇企业向建制镇和规划确定的小城镇集中，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。2006年国土资源部52号文提出推进“农村集体土地所有权、使用权的登记发证工作，依法明确农民土地产权。”但是，国家和土地主管部门对于集体建设用地使用权流转管理办法的文件始终没有出台。第三阶段是2006年至今的“收紧”阶段。一放就乱，一收就死。村委会等基层利益集团为了获取超额收益，通过“以租代征”等违规方式将集体农地进行非农化流转，威胁国家粮食安全。为了遏制集体土地的无序流转，2007年12月，国务院下发了严格执行《土地管理法》的规定的71号文，规定集体建设用地流转，仅限于企业破产、兼并等范围。而十七届三中全会又成为集体建设用地流转的转折阶段。2008年10月，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，将农村建设用地流转作为中央的“核心政策”写入了党的重要文件，集体建设用地流转政策又有了新的突破。但需要明确的是，作为硬核的核心政策的基本理念和作为具体政策相机抉择的“制度调控”二者并不矛盾，集体建设用地流转在短期内依然面临着国家法律制度和宏观政策的双重制度约束⑤。
三、土地流转和要素配置效率的制度分析
(一)集体组织内部：短期收益和长期收益的关系
农村集体建设用地流转主要是指在特定的制度框架内，以集体建设用地的土地“资本收益”最大化为目标，集体产权主体通过土地使用权流转实现土地资产收益和土地资源优化配置的一种经济行为。因此，要处理好当前短期收益和长期收益二者的关系。村集体以收益最大化为目标，通常会选择在一个任期内流转最大数量的建设用地。为了保证土地资金收入的不减少，继任的村集体也会按照上一任的策略行事。按此序列进行博弈的结果是后任村集体可供出租的土地越来越少，租期年限会越来越长，如图1所示。因此，处理好短期和长期开发二者的关系，不仅是集体经济组织长期持续发展的内在要求，也是最大化地获取土地租金收益的最优化选择。
图1 基层组织租金收益变动趋势图
(二)地方政府间的竞争：区域发展与资源、环境的关系
区域间的无序竞争，导致集体建设用地流转对资源和环境造成的负外部性增强。为了获取土地租金收益，地方基层组织总是通过各种途径增加集体建设用地的供给量。其结果如图2所示，集体建设用地规模的膨胀以及粗放型的工业发展模式造成的资源和环境的外部成本线高于集体组织内部的决策成本线SS。P1、P2所围成的阴影面积就是环境的成本损失。另一方面，区域间的恶性竞争导致农村建设用地的市场需求曲线从DD向下移动，结果是恶性竞争环境压力下有效需求的不足。市场出清从O点移动到A点，又从A点移向B点。在B点处，产生了一个数量为OB的资源浪费。造成的损失是OB所围成的矩形面积。地方政府间区域协调机制不健全，削弱了土地开发利用和土地供应的整体战略实施和资源配置的效率。产生这种现象的原因一方面是由于条块分割的行政体制障碍影响了土地的集中利用，另一方面是地方政府的利益协调机制没有调整好(见图2)。
图2 土地交易与外部性关系图
(三)中央和地方：地方政府开发用地利用与国家土地用途管制的关系
土地在开发利用过程中要遵循严格的用途管制和审批程序，这是国家土地宏观调控的重要内容。《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。建设占地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。中央政府对用途的管制，在地方政府牟利动机的驱使下，常常出现管制失灵问题。以“以租代征”逃避用途管制而形成的集体土地流转十分普遍。产生这种现象的原因主要是土地的工农业用途之间巨大的级差地租和地方政府发展经济的内在冲动。根据国土资源部的卫星资料，目前土地违规呈现出“量大”和“面广”两个基本特征。根据2008年对全国90个城市的突击审查结果，违规利用土地的宗数达到总数的60％；涉及的土地面积达到审查总数的47％。因此，在土地流转中要处理好土地用途管制下耕地保护和因地制宜的发展区域经济二者的关系，严格地对土地的用途进行管制，避免地方政府通过“以租代征”的形式逃避用途管制，私自转用耕地等违法行为的发生。
四、结论：可持续发展与要素市场体制的深化
本文通过研究北京地区集体建设用地流转，指出通过多样化的流转模式能有效缓解当前建设用地短缺的资源瓶颈，推进北京地区的城市化和工业化进程。要素流动的核心问题是形成城乡统一的要素流动机制。具体来讲，就是通过体制改革实现国有建设用地和集体建设用地两种产权、一个市场。最终实现同地、同价、同权。
从理论上分析，同为建设用地，已经不存在土地工农业转用的“用途管制”差异，集体建设用地和国有建设用地是两种平等的所有权形式。同地、同价是要素市场配置的必然结果。要实现同地、同价，需要打破地方利益所形成的条块分割的土地利用格局。立足区域全局进行空间战略规划，避免局部利益对土地资源的浪费。在规划过程中，要根据统筹城乡发展的理念，把城市规划和农村规划有机地结合起来。其次，在市场体制深化的过程中，要理顺收益分配机制，处理好国家、集体和个人三者的利益关系。防止土地增值收益从地方政府转移到农村基层组织内部后，少数人控制或内部人控制集体建设用地增值收益，导致集体所有权财富分配的多元化和不确定性，从而出现与当年国有企业改革所面临的相同问题。要根据国情和区情，在集体产权制度框架下寻求一个有效的自主治理模式。奥尔森和奥斯特罗姆的小集团的自治理论为特定经济组织内部的有效治理提供了理论基础⑥。在完善集体产权内部的治理机制的同时，转变农村基层组织的代理模式。将多头代理转变为单一代理机制，避免公共权力对集体土地产权的层级嵌套。通过加速城乡建设用地地权流动，实现经营性地权的资本化从而最大限度地增加交易双方的财富总量并规避风险，实现经济的集约高效增长。
注释：
①林毅夫.再论制度、技术与中国农业发展[M].北京：北京大学出版社，2000.
②程世勇.农村建设用地流转和土地产权制度变迁[J].经济体制改革，2009(1).
③周其仁.农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择[J].经济学季刊，2004(4).
④蔡继明.中国土地制度改革论要[J].东南学术，2007(3).
⑤姚洋.集体决策下的诱导性制度变迁[J].中国农村观察，2000(2).
⑥埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海：三联出版社，2000.
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