台湾的侨务政策：嬗变与延续，本文主要内容关键词为：侨务论文,台湾论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D634 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－6099(2012)01－0073－10
国民党早年的成立及其活动，都与华侨华人有关。当年孙中山先生发动10次武装起义，全赖海外华侨华人提供人力、物力和财力的支持，所以孙中山先生才有“华侨是中国革命之母”的精辟总结。国民党溃退台湾之后，仍然非常重视侨务工作，台湾经济起飞在很大程度上也是依靠华侨资本的启动。20世纪70年代，中国重新恢复联合国席位，台湾从联合国退出，台湾的国际地位一落千丈，与台湾保持正式外交关系的国家越来越少，目前只剩下一小部分中南美洲和非洲约20多个小国与台湾保持正式的外交关系。在这种情况下，台湾通过华侨华人广泛开展第二轨道外交(或叫民间外交)，拓展台湾的对外关系，尤其是对外经济联系。台湾当局一直非常重视侨务工作，在“行政院”下设“华侨事务委员会”(简称“侨委会”，下同)专司此职。长期以来，“侨委会”在开展海外侨务工作、促进海外华文教育与发展、推广中华文化在海外的传播、推行第二轨道外交、吸引华侨资本和人才参与台湾经济文化建设等方面不遗余力，立下了汗马功劳。
一 蒋氏父子时期的侨务政策(1949—1988)
从1949年国民党迁台后至2000年政党轮替之间，台湾历经蒋介石、蒋经国、李登辉等国民党领导人主政，这50年的时间几经世代更替，“侨委会”扮演的角色与功能也发生了很大的变化。蒋氏父子均坚持“一个中国”和“汉贼不两立”的政策，这个时期台湾的侨务政策，基本上是以“反攻(共)复国”和“建设台湾”为中心。
1.蒋介石执政时期(1949—1975)
蒋介石抱持着“反攻复国”的强烈信念，并认为大陆人民和海外的爱国侨胞皆是“反攻复国”的强大力量，此一时期国民党以党领政，以党、政、军、特四大系统统治台湾，国民党的政治主张深深影响着台湾人民生活的各层面，当然也涵盖了对海外的侨胞政策①。
1951年4月，台湾“行政院”制定了“反共抗俄”的侨务政策，其重点在于鼓励海外侨民尽量取得当地公民权；团结侨民对抗共产主义；避免直接劝募，一切捐献应由侨民自发方式为之；编印侨民教科书，增强对“中华民国”的认识。1952年5月，“立法院”通过对侨务政策的补充，除重申对中共政权的对抗外，对于侨胞的汇款捐输，另订优惠办法以资鼓励；奖励华侨青年回国就学，对于侨生入境、入学予以切实便利与辅导；积极救济流落港、澳等地侨眷；辅导侨民办报，设立宣传机构；鼓励海外技术青年返台工作；筹措侨务经费，以举办海外侨胞福利事业②。
蒋介石执政时期，“侨委会”历经了戴愧生、叶公超、郑彦菜、陈清文、周书楷、高信、毛松年七位委员长，台湾的侨务政策在与大陆对抗的前提下，以保护侨胞在其居留地的权益为主，对华侨的经济与文教发展采取补助与辅导的措施。
2.蒋经国执政时期(1978—1988)
1978年，蒋经国担任台湾领导人。蒋经国在执政初期仍继续实施威权统治，当时政治核心理念已由“反攻复国”转变为“反共复国”③。台美此时虽已断交，却仍保持良好关系，希望借此获得更多支持。1987年蒋经国将国民党的威权体制松绑，于7月14日宣布解除戒严，造就了台湾政治民主化的进展。与其父亲不同，蒋经国已经认识到“反攻大陆”无望，只有扎根台湾、建设台湾才是务实的、根本的出路，因此，蒋经国执政时期的侨务政策重点，就是高度重视吸引华侨到台湾投资，吸引侨资以促进台湾产业升级。“侨委会”于1975年5月在台北成立世华商业银行，满足华侨对资金的需求，后于1977年颁布《改善投资环境实施要点》简化行政手续及加强投资服务，其后又多次修订《华侨回“国”投资条例》、《投资奖励条例》，加强对投资人的保障与鼓励；另于1979年及1985年颁布《生产事业输入机械设备分期缴纳及免税办法》与《生产事业研究发展费用适用投资抵成办法》等法令，在政策上辅导侨资投入高技术行业；1987年进一步为华侨提供在产业信息等方面的服务，编印《华侨经济年鉴》、《鼓励华商与“国内”厂商合作开发海外资源之研究》与《华商贸易》等出版品，协助海外侨商在侨居地发展经济事业④。
自1979年台美断交后，台湾的侨务政策与工作转为更积极，由守势转为攻势，由被动化为主动。其工作规划理念重点包含：加强华裔青年辅导，培养侨社华裔青年干部，办理华裔青年及港华青年观摩研习活动，对毕业侨生加强联系辅导；加强海外华侨教育，延续中华文化；开拓全球反共新形势，巩固各地侨团⑤。1980年，时任“侨委会”委员长的毛松年在其发表《从奋战中开拓侨务工作的新方向》一文中指出，当前侨务工作的重点，包括健全侨团组织，充实侨团干部，加强观光与通讯联络；培植侨社新力量，使老侨与新侨紧密结合；持续与共产主义对抗；将台湾经验传播到大陆等四项目标。
1979年，台湾开放民众到海外观光，1987年先后解除戒严与开放赴大陆探亲，民众离台外访的机会增加，侨务工作自有其不同的走向，曾广顺委员长为因应时局的变化，陆续推出五大侨政理念，作为施政方向并深刻地影响后来的侨务政策发展：
(1)“新旧一体，侨学兼顾；尊重前辈，培植后进”；(2)侨务就是为华侨服务；(3)无侨教将无华侨；(4)辅助华侨发展经济事业；(5)维护华侨的参政权。
该时期的侨务政策基本上延续国民党党务与外交、侨务相结合的传统，执行项目大致分成一般侨务工作、华侨文教、华侨经济三部分，尤其是自1988年起开始推动设立“华侨文教中心”，扩大侨团联系与举办文康活动，颇受侨胞好评，连海外的“侨选立委”都纷纷向“侨委会”争取在其选区设立“华侨文教中心”，作为为民服务争取福利的指标。曾广顺委员长任内自1984年至1993年，横跨蒋经国及李登辉执政时代，从蒋经国执政前期主张的“三民主义统一中国”，到蒋经国执政后期提出的“国家统一纲领”，再到李登辉执政时期重视以自由、民主、均富、统一为号召的“务实外交”，在台湾侨务史上恰逢明显转折的时代，曾广顺大致维持了侨务执行理念的一贯性。
二 李登辉执政时期的侨务政策(1988—2000)
蒋经国于1988年1月13日逝世，李登辉在1990年5月1日继任，李在其任内打破国民党“反攻复国”的思维，致力于台湾社会民主开放。由于1987年解严之后，台湾不同族群间的矛盾开始不断激化，于海外华人社会有台湾本省族群与外省族群的“统独之争”，于政党有“国民党”与“新党之争”⑥，李登辉刻意包容在两蒋执政时期被压制的台籍团体，让海外异议分子返台，借由参与选举活动，逐步踏入台湾政治主流，台湾意识逐步抬头。李登辉执政时期也是侨务政策转变的关键时期，尤其李登辉任用蒋经国的庶子章孝严⑦担任“侨委会委员长”，为侨务工作从“中国化”转型为“本土化”铺路。
1993年曾任国民党海工会主任的章孝严接替80高龄的曾广顺出任“侨委会委员长”以后，台湾侨务政策的价值取向逐渐向政治、外交目标倾斜，大致上包括以推动海外台商与台湾经济合作、以侨务推动外交和以文化维系侨心三个组成部分，其目的是为增强台湾经济实力、扩大外交活动空间服务⑧。
章孝严为配合李登辉“立足台湾、放眼世界”的务实外交活动，推出“务实侨务”的口号，将侨务工作从“中国化”转型为“本土化”。一方面将侨务行政法制化，同时强调“侨务外交一体”，主张两者虽工作领域不同，“侨委会”工作主要面对侨民，“外交部”的工作是面对外国政府，工作面向互为表里。在其上任之初即委托政治大学在台湾以及盖洛普公司在美国、泰国从事调查工作。台湾的调查结果显示，台湾地区有49.6％的民众具有海外关系，台湾已然成为重要的侨乡，台湾民众期待“侨委会”在协助侨胞创业、加强对侨务政策宣传、增设海外文教服务中心以及发展海外侨校功能性等方面更为加强；在海外的调查结果显示，侨民希望“侨委会”增进其服务性、文化性以及经济性的功能⑨。此次调查的成果，遂成为往后章孝严在“侨委会”委员长任内拟定施政方向的主要依据。
李登辉执政时期侨务政策的基本内核，就是强化“台湾意识”，具体表现在如下三个方面：侨选民代结构本土化；海外侨务联系的重点转移到新侨；加强台湾籍侨民文教及海外宣传与侨商辅导。
1.侨选民代结构本土化
章孝严为辅助李登辉“务实外交”的政策，主动向台籍社团表达善意。一改过去“侨委会”只照顾老侨⑩，忽略新侨的作风，与“台湾同乡会”、“北美教授协会”等台籍社团联系，打开与海外台籍人士的僵局。却也引发“侨委会”本土化的争议，其表现在：一是民进党“立委”发起废除“侨委会”的动议；二是“侨委会”成员结构逐渐本土化。1994年章孝严第一次延揽当时的在野党人士成为侨务委员，即有大约1/3的新侨，直到1997年，民进党侨务委员人数从3位增加到12位，新党达5位。另一方面，在每届侨选委员名单中，将台籍人士的比例大幅提高，而广东籍、福建籍人士则明显下降，彰显侨务工作对象重心的转移。1975年广东籍民代占代表总人数的66.6％，福建籍占20％、台湾籍占6.5％，到1989年台湾籍民代则上升至20.5％，而广东籍下降至37.9％、福建籍则降至6.9％(11)。
2.与侨社联系的重点向新侨转移
章孝严将侨务资源大幅转移到1949年以后从台湾移民的新侨身上，在1996年对侨民及侨团联系与服务项目的经费使用中，有85％的预算是使用于联系与服务台湾侨民(12)。章孝严自上任后频繁出访，密切联系台湾移民团体，依“侨委会”当时的档案显示，海外华侨华人社团有9233个，其中约75％亲台，25％与台湾“侨委会”保持密切的联系(13)。
3.加强对新侨和台湾籍侨民的文教、海外宣传及辅导
以侨教工作为例，首先制定侨教“南向政策”，辅导台商在东南亚各地成立专门招收台商子女的“台北学校”，降低台商的“大陆热”倾向，强化侨胞对台湾的认同。自1989年起先后设立马来西亚槟城台湾学校、吉隆坡中华台北学校、印度尼西亚雅加达台北学校、泗水台北学校、泰国中华国际学校、越南胡志明市台北学校(14)，以照顾台商子女就读当地学校后能顺利返台衔接台湾课程升学为目的。
李登辉本土化的政策在海外形成华侨微妙的政治立场变化，由于积极推动本土化引起海外老侨疑虑，由国民党分裂出走组成新党，反国民党的情绪更形成海外华社改变政治立场倾向支持中国，亦有部分新侨从“台独”立场转而支持李登辉，“统独”因素的影响，也因此深刻地影响着李登辉时期侨务政策的发展。
三 民进党执政时期的侨务政策(2000—2008)
2000年5月20日，台湾政坛第一次实现政党轮替，由民进党领导人陈水扁担任台湾领导人，陈水扁遴聘台湾云林籍的张富美担任“侨委会”委员长，这也是历任委员长中首次出现台湾籍且是女性的委员长。民进党侨务政策的核心，就是为“台独”服务，争取海外华侨华人支持“台独”。
民进党的侨务政策及对海外侨团的态度发生了急剧的转变。面对国民党此次大选失败，大多数传统侨团以及一向与国民党渊源深厚的部分新兴侨团一时难以接受，再者，对民进党执政的新政府，亦存有疑虑与不安，不知何去何从。另一方面，以往在海外长期排拒与政府接触的党外人士所组成的台籍社团，则因民进党执政，转而与新政府互动密切，并积极参与驻外机构所举办之各项活动，成为海外最为活跃的侨团。例如主张“台独”的“台湾同乡会”在民进党执政后，开始参加“侨委会”主办的各项活动，并邀请台湾驻美官员参加其主办的活动。2001年2月25日，“华府台湾同乡会”举行“228公义和平纪念会”，邀请驻美代表程建人、副代表李应元与会，这是国民党执政时期不曾发生的事情(15)。
传统侨团长期支持国民党一个中国的政策，对台湾政党轮替及政治上的转变倍感失望。尤其是陈水扁在竞选总统时，在重申台湾前途决议文中主张：台湾依目前“宪法”称为“中华民国”，而执政后，认定“中华民国”就是台湾；陈水扁在2002年8月3日对世界台湾同乡会年会之录像讲话中指出：海峡两岸是“一边一国”。这个主张与言论使得传统侨团认为民进党正在摧毁国父孙中山先生所建立的“中华民国”，逐步走向“台独”的路线，由于民进党以“台湾独立”为党纲，推动以台湾名义加入联合国，致海外侨胞面临台湾与中国大陆应该追求统一或独立的困惑，也造成认同焦虑及归属感的迷失。传统侨团遂由疑虑、观望，转为积极的反对，这促使其逐渐向中国大陆靠拢，中国大陆的影响力有愈来愈大的趋势(16)。
2000年5月7日，候任“侨委会”委员长张富美就职前在美国芝加哥参加全美洪门致公堂大会接受媒体访问时，公布民进党政权侨务施政的一项重大精神原则，即“侨分三等论”。宣称未来“侨委会”第一优先要照顾的是拿“中华民国”护照，真正与“中华民国”有密切关系，从台湾出去的“新台湾人”。第二位应该照顾的是曾在台湾念过书、学习和深造的侨生在返回居住国后事业有成，他们不仅对台湾有特殊的感情，而且认同台湾的价值观。第三位才是传统的华侨、老侨，绝大部分祖籍在大陆，这些华侨很多世代可能居住在侨居地，而与台湾有密切关系，有的在理念上相当支持“中华民国”，拥护“一个中国”原则，亲国民党而反对民进党。这种要台侨、弃老侨的主张出笼后，立即在海外侨社引起轩然大波，尤其是传统侨社有被抛弃的感觉。美洲各地侨社，首推“全美中华会馆联谊会”为代表，要求撤换张富美并公开道歉，否则将发动抗议示威，不再参加台北经文处所举办的各种活动。
由于全球传统侨社的强大压力和强烈反弹，造成民进党政府与传统侨团关系空前紧张，更在“老侨”与“新侨”(台侨)之间埋下难解的心结，老侨被归为三等公民，自惭形秽(17)。其后张富美利用出席在洛杉矶举行的“美洲中华会馆年会”的机会，向全美传统侨团公开道歉，宣称：“新政府的侨务政策有其一惯性和连续性，会努力与海外各侨团维持良好关系，不可能有差别待遇。”(18)此举虽然舒缓了不少紧张情势，但随着2000年底新侨务委员名单的出炉，台侨人数超越老侨之后，传统侨团与“侨委会”之间的关系再度陷入紧张。
民进党执政后为了使侨务政策配合其“爱台湾”的理念，首先放弃以大陆出身为正副委员长和委员的传统作法，遴选具有“‘台独’意识”的“新台湾人”组成“侨委会”来领导。民进党政权“侨委会”委员长张富美，第一届副委员长陈荣杰、吴新兴、廖胜雄，甚至四个处的处长都是“新台湾人”。接着，将侨务委员中的台籍委员增加至98人，占全体侨务委员177位名额中的55％，使所谓的“新台湾人”后来居上，成为“侨务委员”的主流(19)。在李登辉主政时期，原本侨务委员的组成背景为广东籍占29.6％，台籍委员占38.55％。2000年年底，侨务委员的任期届满，2001年重新改选的结果，新聘选的177位侨务委员中，以往占大多数的广东及传统侨社委员人数明显下降为31人，台籍侨务委员人数高达97人，占侨务委员总人数之55.75％(20)，传统侨社独领风骚的状况不再，导致传统侨社与“侨委会”陷入关系紧张的态势。
民进党另一项强调“台湾主体意识”的行动，即是以“去中国化”为首要之务，将“侨委会”之译名由Overseas Chinese Affairs Commission更改为Overseas Compatriot Affair Commission，虽缩写OCAC未变，却无形中将华侨排拒在外。其后于2002年陆续将所属二级单位之英文译名进行变更，如“华侨证照服务室”改译为“Overseas Compatriot Certification Office”，“华侨通讯社”改译为“Overseas Compatriot News Agency”，“侨生辅导室”改译为“Overseas Compatriot Student Counseling Office”。侨委会驻外“侨务工作人员”英文职称，则于2005年8月26日获美国政府同意定为“Expatriate Affairs Officer”，正式明文将“侨务”二字翻译为“Expatriate Affairs”(21)。
在“侨民三等论”的侨务思想及“台独意识形态”的指导下，民进党政府于2001年5月在“第三届全球侨务会议”中决议成立新的侨团组织。2002年1月29日“侨委会”会同“外交部”协导成立“全侨民主和平联盟”(Global Alliance for Democracy and Peace)，一方面取代国民党执政时代整合的海外侨团统一组织“三民主义统一中国大同盟”，另一方面对抗中国的“反独促统”组织，此举冷落了曾给台湾巨大支持的传统侨团(22)。其后，该联盟在全球49个国家成立100个支盟及6个分盟，先后在美国华盛顿、休斯敦、纽约、洛杉矶、台北及美国旧金山共召开6次全球大会(23)。而“全盟”各地分支盟为配合“民进党政府”的政策，以多元方式，举办专题演讲、座谈会、记者会、征文、一人一信投书或联合声明等活动，并通过中外媒体之报导，传达全盟要求，企图争取国际社会之认同与支持，短短一年即举办相关活动共183场次(24)，原先传统侨社的经费资源均被转移用来扶植“全盟”的壮大。
整并“侨委会”向来是民进党籍立法委员在“立法院”的主张，民进党执政后进一步藉“行政院”组织改造方案中提出修订版本，拟将“侨委会”与“外交部”合并，藉组织减肥之名，行变更侨务体制、改梁换柱之实。改造方案引起海外侨胞更加极端不满，他们以联署、舆论投书等大炒作表达坚决反对的立场。
原本在国民党执政时期，对于“华侨”身份的认定只要检附华裔证明文件，向“侨委会”申请核发“华侨身份证明书”，即可认定为华侨。为鼓励海外华裔子弟回台升学，华侨子女只要在国外居住满8年以上，即可认定为“侨生”，返台升学可享20％的加分优惠，以此吸引侨民，具有政治性考虑。然而，2004年修法发布台内户字第109930063950号规定有关外籍侨生及海外华侨之国籍认定条文载明：“侨居国外侨民如业经户政事务所于其在台配偶等亲属之户籍登记记事栏载为‘华侨’者，均得据以认定渠等为具有‘我国’国籍之华侨。惟为配合‘国籍法’施行细则第11条{25}修正有关检附华裔证明文件向‘侨务委员会’申请核发之华侨身份证明书，不得认定具有‘我国’国籍之证明文件。”(26)
“国籍法”施行细则之修订，对华侨身份从严认定，对于移居海外三四代以上之侨民，已经取得外国国籍且无法举证具有“中华民国”国籍的华裔子女，被排除于侨生之外，须以“外国人”身份入境，亦无法享有考试加分的优待。从严认定华侨身份政策本为防堵少数违法的假侨生，却损失了多数华侨对台湾的认同。
华侨与“中华民国”的历史有着牢不可分的关系，华侨除了传承和民族认同的功能外，还兼具政治层面的意义。自民进党执政后，由于“台独”意识的影响，侨务政策受到试图“去中国化”与彰显本土化的冲击，使得华侨心生疑虑，认为受到台湾新政府的排斥。2000年11月，世界广东同乡会大会在台北召开，依惯例“侨委会”委员长应出席会议，由于该会为老侨组织，张富美委员长以该组织为“亲中”组织为由拒绝参与开幕式，副委员长吴新兴更于2001年公开指责老侨领是“墙头草”，批评老侨不支持“台独”理念(27)。退休外交官陆以正分析说：“美国传统侨团，如各地中华公所、安良、协胜乃至各同乡会等，绝大多数仍然心向‘中华民国’。直到民进党执政后，老侨明显感受到政府侨务政策正缓缓向‘台独’方向倾斜，他们对侨委会政策的不满，才是和扁政府撕破脸的真正原因”。民进党政府为了对抗及取代国民党执政时期的“三民主义统一中国大同盟”，整合了“‘台独’联盟”、“台湾人公共事务会”等27个组织，于2000年12月2日成立了“世界台湾人大会”，与国民党、亲民党、新党等泛蓝支持者所组成的“全球海外‘中华民国’超党派联盟”针锋相对(28)。
台湾自2000年民进党执政后，由于政治目标的转向，侨教政策先后出现重要的变化，例如华侨身份从严认定、修改组织编制与删减经费、裁并侨生大学先修班(29)、不承认大陆学历、鼓励南向、阻止西进、奖励外籍生取代侨生等(30)，影响侨教的发展，侨教逐渐式微，侨生的价值已不如外籍生，更不如本地生，侨教逐渐由国际化所取代。
四 马英九执政时期侨务政策(2008—2011)
2008年5月20日，台湾再度顺利完成政党轮替，中国国民党重新执政，马英九上台后，“侨务”政策无论施政理念还是工作主轴相较于陈水扁时期都出现了较大的转向。民进党过去8年执政的结果，传统侨团受到忽视，使得部分侨社出现了离心与纷扰，身处国际政经情势瞬息万变的世纪新局，台湾无疑面临空前的挑战，过去两岸长期处于零和竞争态势，在海外相互争取侨团支持，导致侨界壁垒分明。但自马英九上任后，主动改善两岸关系，促进经济文化等交流，推动“外交休兵”及“活路外交”，连停办多年的美洲中华公所、中华会馆、华侨协会联合年会活动及全美各地传统侨社也酝酿计划重新召开(31)。
在两岸关系趋于和缓的大环境下，时任“侨委会”委员长的吴英毅提出促进侨社的和谐，不分蓝绿、党派、地域、族群，加强沟通，力求达到“构筑台湾成为侨胞永远的家”之工作核心目标(32)，并在2008年“国庆”贺词中提出以“大侨社”的宏观思维来建构台湾成为“大侨乡”，进而完成“凝聚侨界共识、开创国家新局”二大愿景，并实践台湾大侨乡的四个施政理念：“广交朋友、沟通服务、团结和谐、对等尊严”，作为未来对侨民的自许与承诺(33)。
1.马英九的侨务政策主张
(1)提出“侨务休兵”
马英九政府上任后，在外交及侨务方面的重要工作就是，改变民进党执政时期所推动的“烽火外交”，对外关系以不再以对抗、对立为能事，不做麻烦的制造者，而定位为和平的缔造者。一方面改善对外关系，另一方面力求巩固邦谊，展现“活路外交”的概念，主要的即是针对过去外交工作，反省检讨，有所为、有所不为，推动外交工作当休则休、当进则进，改善与大陆的关系，致力于维持一个和平、互惠的两岸关系，以期获得更大的活动空间(34)。因此，马英九2009年结束中美洲三国访问回国的记者会上，提出“两岸侨务休兵”、“两岸侨民停止无谓的对立与斗争”、“共同促进侨社发展”、“和谐相处”等有关侨务政策之宣示，期望构建和平共荣的侨社。侨务休兵的理念是营销和平，将台湾海峡变成和平区域。马英九曾言：从大陆来的侨胞，一样是在海外胼手胝足、打拼奋斗，大家可以彼此帮忙，不要让当地人民看到两岸将内战带到海外(35)。
(2)提出“大侨社”的主张
海外各地的华人，虽然来自不同的地区，且在移居上有时间先后之别，但因血缘及文化上有相近及共通之处，在侨居国生活中自然会有些互动与交流。但是在过去，两岸由于政治上的分歧对立，使得双方侨团互不往来或相互抗衡，马英九主政后，两岸关系趋缓，双方侨团间之关系也渐渐融洽，两岸侨团偶有互邀共同主办活动。在此大环境氛围下，国民党政府重新执政的侨务政策，首重凝聚侨心，促使侨胞支持新政府的施政。在2009年的侨务委员会议中即决议“侨委会”将本着“新旧一体、侨学并用”的原则开展侨务工作，服务爱护台湾的海外侨胞，以诚恳沟通、虚心学习的态度，促进不同立场侨团之间的良性互动，积极谋取侨社的安定、和谐及团结，经由落实“大侨社”理念建构台湾为“大侨乡”(36)。
所谓“大侨社”，意谓全体海外中国人(Overseas Chinese)不分来自何国家、地区均为两岸共同照顾、服务的对象(37)。2009年《侨务委员会议实录》中曾登载“大侨社”的意义，说明“大侨社”的基础，是用爱为出发点，不分来自中国大陆、台湾、港澳，皆是炎黄子孙，以一家人的大爱精神，侨务政策不仅服务台湾去的侨民，连同中国大陆去的侨民都能获得服务(38)，只要能让海峡两岸的中国人都有好日子过，就是最好的侨务政策。
“侨委会”吴英毅委员长认为在“大侨社”意涵下，侨界是一个大家庭，没有老侨、新侨、台侨等标签，没有敌人，只有朋友，不分彼此，所有的“Overseas Chiness(海外华人)”，都是我们真心结交的对象，整个侨界，齐心协力、众志成城，这股力量则可成为构筑新愿景的资源，进而将台湾塑造为温暖的“大侨乡”(39)，“团结和谐，开展大侨社；携手同心，建构大侨乡”成为“侨委会”的施政目标(40)。
2.四大施政理念
“广交朋友、沟通服务、团结和谐、对等尊严”是马英九执政后“侨委会”的四大施政理念。首先是“广交朋友”，指要把陈水扁执政时期流失的“老侨”重新找回来，吴英毅委员长认为过去纵有疏离或误会，已被扫入历史，当今的第一施政理念便是“广交朋友”，不仅要结交新朋友，更要把失去的老朋友重新找回来；其次是“沟通服务”，在“开创国家新局”的大愿景下，计划推行必须和“大侨社”里的成员说明与沟通，例如争取其参与“侨生回国教育倍增计划”、“建构世界华语文学习中心计划”、“老人医疗养生村计划”、“度假中心造林计划”等；第三是“团结和谐”，指坚持“不统、不独、不武”的方针，暂时搁置争议，彼此不互挖墙脚，在“外交休兵”的前提下，不妨碍双方各自对外自然往来交流，实行“侨务休兵”，两岸在海外中国人携手合作下推动全球事务、发展全球性国家关系、建立全体中国人光荣形象；第四是“对等尊严”，大侨社是两岸共同的资产，对等尊严是台湾向大陆诚恳的呼吁，坚持以“尊严、自主、务实、灵活”作为处理对外关系与争取国际空间的指导原则，手腕要务实、灵活，态度要自主、尊严是服务侨社应该依循的准则(41)。
3.侨务工作重点计划
马英九执政时期侨务工作的三大主轴：一为“新旧一体，侨学并用”；二为运用数码科技，将台湾建构成为世界华语文学习中心；三为结合台湾内外资源，联系世界各地侨商组织，引导参与“爱台建设”项目，协助推进台湾相关产业的发展(42)。吴英毅委员长任内也揭橥侨务工作重点包括凝聚侨心、扩增友台力量；健全侨教发展及提升全球华文教学；厚植侨商实力，协助台湾经济发展；鼓励侨生回国升学，加强辅导毕业侨生；运用宏观媒体通路，扩大海外文宣效益(43)。
(1)侨乡计划
在美国，虽然有完善的社会福利制度，但高额的保健费及昂贵的医药自付额，负担颇为沉重，而台湾有很好的老人医疗、养生设施，而且价钱便宜。吴英毅委员长运用台湾的这一优势，于2008年上任后提出“侨乡计划”，目的在于致力于吸引海外高龄专业侨胞回台定居，不只让侨胞心在台湾，人才、钱财也可回流台湾，更能增加第二代侨胞与台湾的联结。海外华人的第二代有很多优秀杰出的人物，他们在各国担任重要职位或者经营大企业，在各行各业颇有成就，可惜的是，这些精英分子对台湾没有归属感，也很少回台。吴英毅委员长有感于台湾“国科会”所推出的“候鸟计划”的成效，希望“侨委会”也能加强召唤这些华人子弟回流，“侨委会”寻求跨部会合作，让海外第二代优秀华人回台看看台湾、了解台湾。
“侨乡计划”包括一系列台湾的老人医疗及养生村的建设，计划在台湾中南部选址兴建华侨示范小区，一户售价大概三四十万美元，也可办理短期承租，平常侨胞可利用高铁往来台湾各地，轻松满足侨胞娱乐休闲、联系感情及就医需求。“侨乡计划”也配合台湾“农业委员会”开放林地让华侨个人或企业认养，并提出“华侨返台造林计划”，辅导华侨投入开辟登山步道或森林浴、度假小木屋等。
(2)促进“全侨民主和平联盟”转变功能
民进党执政时期刻意扶植“全侨民主和平联盟”(简称全盟)成立，并将原本传统侨团资源往“全侨民主和平联盟”倾斜。自2008年马英九新政府执政以来，两岸政策之战略思维改变，重启协商，新政府主动释放善意，促成台海情势和缓，“全侨民主和平联盟反制中共侨务统战攻势的阶段性任务已经完成”(44)，应朝向一般侨团自行运作，该联盟各分支盟所举办各项活动，“侨委会”改采自助人助、平等对待原则予以辅助。为修正“全侨民主和平联盟”活动内容、扩大参与层面，“侨委会”以多元化方式举办研讨会、演讲会、座谈会、文宣、音乐及艺文活动来传达要求，并通过中外媒体广为宣传，提升台湾国际能见度，协助推动台湾加入国际组织，争取海外侨胞及国际人士对民主台湾的认同，使侨胞成为巩固自由、民主、人权、和平等普世价值的坚实后盾，凝聚侨社向心力，加强协助“全侨民主和平联盟”发挥功能，并对两岸关系良性发展发挥积极效用。
(3)全球侨务会议共识计划
来自全球57个国家的侨学界代表303人，于2008年11月9日至11日，齐聚台北市，以“全侨团结合作，永续推展侨务工作”为中心议题，举行“第四届全球侨务会议”。会议针对“结合侨界资源，共创侨务永续新局”、“迎向e化时代，全球布局优质侨教”及“汇集侨商力量，推展台湾经济建设”等专题进行研讨。经由大会整合意见、凝聚共识，在谋求侨社福祉及台湾长治久安的前提下，拟定马英九执政初期侨务工作的计划项目、执行目标等。
侨胞长期旅居海外，各地许多侨领更是当地商界、学界的领导人物，对于外国政府的政策具有相当的影响力，尤其是在没有邦交的国家，侨胞往往在外交工作上发挥很大的助力，让台湾的外交工作更具弹性。此外，侨社在海外推广侨教以及中文的教育，参与当地的活动，同时也向全世界持续传播台湾的文化，通过与侨胞侨社的互动，让全世界的国际友人更进一步了解台湾，其贡献更是毋庸置疑。自从国民党重新执政后，相较于民进党执政时期，侨胞对于新政府的认同度展现提升之现象，这可从十月庆典返台侨胞报到人数看出端倪。陈水扁执政时期的2005年至2007年间，每年十月庆典返台侨胞报到人数仅有三四千人。而到了2008年国民党马英九掌握政权后，十月庆典返台侨胞报到人数剧增至8000多余人，侨胞民心之向背由此可以明显观之。
总而言之，台湾在国民党重新执政后，在正视现实、建立互信、搁置争议、共创双赢的基础上，以及在对等与尊严的前提下，秉持“求同存异”及“互不否认”两项原则，实行“侨务休兵”策略，建构两岸侨社互动机制，是为此时期侨务政策之特色，主要目的是希冀从辅导海外侨社的行动中，以有效结合海内外资源，强化侨民对台湾之支持(45)。
回顾既往，华侨华人在台湾发展的各个阶段，一直扮演着举足轻重的角色，扶持台湾渡过重重难关。综观世界大势，全球化趋势加速经济发展及信息交流，国际政经环境变迁，区域合作及和解协商成为解决国际政经议题的主流模式。全球化的另一影响是，由于人群移动频繁，地球村俨然成形，生活其中的世界公民因交流、理解而包容彼此之间的文化差异，各国政府也重视国内不同族裔的存在，倡导多元文化，鼓励移民传承族群特色及风俗。当海外的侨胞对侨居国的影响力越来越大时，我们的侨务政策就越显现其重要性，如何做好侨务工作，是每个政党执政时期重要的表现。因此，台湾向来重视侨务工作的推动，在机构上，国民党设有“海外工作委员会”，“行政院”设有“侨务委员会”，“立法院”设有“侨选立法委员”及“外交及侨务委员会”，“监察院”设有“侨选监察委员”。
蒋介石执政时期的侨务政策是通过党务、侨务、侨团、侨教、侨报等的整顿和改革，奠定台湾侨务的基础，经由与海外侨民密切的联系，以“反攻复国”为基本核心，将侨务工作的重要性提高到战略地位。一方面辅导侨民适应侨居地生活环境，另一方面团结侨民，经济教育并重。由于东南亚地区侨民最多且紧邻大陆，这一时期侨务工作的重心即侧重在东南亚地区。
蒋经国在执政初期仍继续实施威权统治，但政治核心理念已由“反攻复国”转变为“反共复国”。在政治上，蒋经国执政前期主张“三民主义统一中国”，执政后期则提出“国家统一纲领”；在经济上，蒋经国执政时期正值台湾经济起飞阶段，为吸引侨资以促进台湾产业升级，这一时期侨务政策的特点是重视华侨经济辅导。
李登辉执政时期也是台湾侨务政策转变的关键时期。李登辉在其任内打破国民党“反攻复国”的思维，致力台湾社会民主开放，重视以自由、民主、均富、统一为号召的“务实外交”，李登辉刻意包容在两蒋执政时期被压制的台籍团体，“台湾意识”逐步抬头，侨务工作为从“中国化”转型为“本土化”铺路。
2000年国民党失去政权，由陈水扁所领导的民进党执政，此时期两岸关系处于零和斗争的态势，在海外相互争取侨团支持，侨界壁垒分明。陈水扁执政8年，“侨务委员会”施政重绿轻蓝，提出“侨民三等论”，调整固有侨务政策及“侨委会”一贯施政，仅注重台侨，忽视老华侨社团，导致侨社分裂(46)。陈水扁时期“侨委会”强调“台湾主体意识”，台籍侨务委员人数大增，推展“草根外交”，扶植“全侨民主和平联盟”取代海外侨团统一组织，从严认定华侨身份，更主张“整并侨委会”。民进党执政时期侨务政策的轻率，不但造成老侨领受伤害，也使两岸政治陷入僵滞情形。
2008年5月20日国民党政府再次重新上路后，两岸开始事务性协商，敌对关系趋向和缓。为因应海内外许多主客观环境及新形势的挑战，侨务工作内涵也积极开展新局，本着“正视现实，开创未来，搁置争议，追求双赢”的原则(47)，马英九主张两岸不但要“外交休兵”，也要“侨务休兵”，让两岸能在国际社会中相互合作，彼此尊重，并借由侨胞在侨居国的丰沛人脉及政经影响力，成为台湾拓展国民外交、促进经贸交流及传扬中华文化的推手，适时善用侨胞在华人社会的柔性舆论力量，影响中国大陆移民的政治思维，为两岸互动创造有利的客观条件。
［收稿日期］2011－12－02
注释：
①蔡佩珊：《我国侨教政策变迁之研究——以历史制度主义角度分析》，台北：政治大学公共政策研究所硕士论文，2008年，第21页。
②方俐懿：《中美断交后我国与中共对美国华侨政策与工作之研究》，台北：中国文化大学中美关系研究所硕士论文，1989年，第27－28页。
③国史馆：《“中华民国”史外交志(初稿)》，台北：国史馆，2002年版，第163页。
④陈肖英：《国民党执政五十年“侨务”政策初探》，《台湾研究·政治》2009年第2期。
⑤同②，第93页。
⑥从国民党分裂出来的新党，组成分子多为外省籍第二代，高举反“台独”的鲜明旗帜，在当时普遍怀疑国民党是否仍对“中华民国”效忠的政治氛围下，新党的成立受到海外过去长期拥护国民党的侨胞支持。
⑦章孝严2002年12月12日改姓为蒋孝严。
⑧庄国土：《华侨华人与中国的关系》，广州：广东高等教育出版社，2001版，第490页。
⑨王斯娴：《1971年以来台湾的侨务政策》，南投：暨南国际大学历史学系硕士班硕士论文，2002年，第50页。
⑩台湾方面对“老侨”的定义，是指本来就侨居在海外或是国民党迁台以前就移居海外的侨民。
(11)同④，第26页。
(12)同⑨，第51页。
(13)冯宏光、苗月冬：《章孝严上台后的台湾“侨委会”》，《台湾侨务》1995年第6期。
(14)同④，第23页。
(15)夏诚华：《民国以来的侨务与侨教研究(1912—2004)》，新竹：玄奘大学海外华人研究中心，1995年，第186页。
(16)同(15)，第189页。
(17)同(15)，2005年初版，第102页。
(18)陈文寿：《华侨华人侨务——北京视点》，香港：2007年6月，第74页。
(19)同(18)，第70页。
(20)同④，第24页。
(21)“侨委会”：《2007年侨务委员会议实录》，台北：侨委会，2007年，第45－47页。
(22)同(18)，第77页。
(23)同(21)，第42页。
(24)同(21)，第46页。
(25)台湾的所谓“国籍法”施行细则第11条第2项第3款规定：具有“中华民国”国籍之证明，系指户籍誊本、国民身份证、户口簿、护照、国籍证明书、华侨登记证、华侨身份证明书、父母一方具有“我国”国籍证明及本人出生证明者，前项第七款所定华侨身份证明书，不包括检附华裔证明文件向“侨务委员会”申请核发者。
(26)萧成洽：《新世纪与我国新国籍法》，《新世纪移民的变迁》，新竹：玄奘大学海外华人研究中心，2006年，第78页。
(27)黄昆章：《台湾民进党侨务政策的调整》，《世界经济与政治论坛》2002年第2期。
(28)刘佳雁、张华：《民进党执政期间“侨务”政策探析》，《台湾研究·政治》2009年第2期。
(29)侨大先修班在侨教一贯制中，扮演华侨中学与暨南国际大学间承先启后之角色，但因其成立是依行政命令设置，缺乏正式法源依据，自2002学年度起，连续两年预算及员额被行政院删减，后于2006年3月22日正式与台湾师范大学合并，打破侨教一贯制。
(30)罗俐：《两岸侨教政策变化之研究》，高雄：台湾“中山大学”政治学研究所硕士论文，2006年，第21页。
(31)“侨委会”：《第四届全球侨务会议》，台北：侨委会，2008年版，第35页。侨委会全球信息网站：http://www.ocac.gov.tw/public/public.asp? selno=142&level=C&no=142，2010年8月26日。
(32)杨力宇：《侨务休兵与务实外交政策》，《宏观周报》2011年8月24日。
(33)吴英毅：《凝聚侨界共识 开创国家新局》，《2008年国庆贺词》。侨委会全球信息网站：http://www.ocac.gov.tw/public/public.asp? selno=142&level=C&no=142，2010年8月26日。
(34)同(31)。
(35)http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/nov/10/today－fol.htm，2011年9月5日。
(36)“侨委会”：《侨务委员会议实录》，台北：侨委会，2009年，第12页，侨委会全球信息网站：http://www.ocac.gov.tw/public/public.asp? selno=142&level=C&no=142，2010年8月26日。
(37)同(33)。
(38)同(36)。
(39)同(33)。
(40)同(31)。
(41)同(33)。
(42)中国论文网：http://www.lunwenwangzhan.com/lunwen/zx/zxll/833.html，2011年9月7日。
(43)同(32)。
(44)“侨委会”：《侨委会2008年决算书》，台北：侨委会，2008年，第53页。
(45)同(32)。
(46)同(31)。
(47)同(36)，第42页。
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