国债转贷资金的宏观定位与微观管理，本文主要内容关键词为：国债论文,微观论文,资金论文,转贷论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，在传统国家信用情况下，①一是政府是直接向公众负债的负债主体，同时又是负债资金的直接使用主体；二是政府偿还国债的资金来源，并不一一对应来自于国债资金运用所直接产生的效益，而是在国债到期当年的财政预算总支出中列支。但是，在1998—2003年国家筹集的8000亿国债投资资金中，有约三分之一是由中央财政以转贷的方式将国债资金间接注入投资领域，②而不再是基于传统国家信用意义来运用和管理国债资金。表面上，似乎仅仅是国债资金运作方式的改变，但是这一改变实际上提出了以下几方面值得深入研究的问题：
第一，应该如何在分析国债转贷资金宏观财政预算定位和信用定位改变的基础上，认识这一部分政府信用对财政预算体系和社会信用体系作用方式的改变。
第二，如果对国债转贷资金运作方式改变进行宏观分析所得出的结论是：以国债转贷资金为载体的这一部分国家信用，可能成为影响国家财政预算体系的不确定因素，那么，我们是否应该从理论上重新认识国债转贷资金的经济和金融特质，并在此基础上，针对提高国债资金使用效率的现实需要，建立起与国债转贷资金特质相适应的管理方法论。
第三，国债转贷资金特殊的运作方式，使国债资金具有了与传统国家信用资金完全不同的现金流和信用构成，作为对这部分国家信用资金履行管理职能的政府相关职能部门，是否应该考虑以科学的管理方法论为依据，对国债转贷资金的管理方式和管理制度做出新的设计。
一、宏观分析
(一)预算定位改变及其影响
一般意义上说，无论是出于弥补财政预算赤字动机，还是出于积极财政政策动机，国家信用对政府财政预算平衡所产生的影响都是确定和可以预见的。分析我国1998年以后建立起来的国债投资体系，理论上，其资金收入和支出均应在既定的财政预算体系之内实现平衡，政府通过发行国债向公众负债筹集的资金，均纳入当年财政预算收入，政府将国债资金以政府投资的方式投入到经济中去，也都同样列入当年财政预算支出，政府信用资金的运用与政府其他资金支出一样，都在统一的预算平衡机制里保持各自独有的经济意义。当政府需要向公众偿还债务的时候，与其他政府支出一样纳入年度财政预算支出，资金来源也统一取自国家税收收入。
但是，国家以转贷方式运作的这一部分国家信用资金，在财政预算定位上却是一个例外。从形式上看，国家以转贷方式运作的国债资金与其他国债资金没有区别，仍然是政府向公众负债，借来资金用于基本建设投资。但是，采取中央财政向地方政府转贷这一特殊的运作方式后，这部分国债资金具有了独立于总体财政预算之外，并对财政预算平衡机制产生不确定影响的特性(将全国财政视为一个整体)。关于这一点，可从以下两个方面的分析得到论证：
分析之一：理论上，国债转贷资金在资金运用时已确定了对应的资金回流前提条件，其资金平衡关系可以独立于财政预算平衡体系以外。
尽管中央政府仍然为这样的资金建立预算账户和预算制度，但按照转贷约定的条件，未来偿还公众债权的资金来源取自于国债项目投资收益，因而从理论上讲，这部分政府负债收入可独立于总体财政收入外，其针对转贷部分的运用，也可以独立于总体财政支出。未来偿还政府对公众负债的资金来源，也无需通过财政收支平衡体系来加以考虑。③如果仅仅从理论意义出发，而不考虑项目投资风险可能打破国债转贷款资金自我平衡的情况，其收入与支出完全可以不影响既定的总体财政收支，从而使国债转贷资金理论上取得了在财政总体平衡之外独立实现其自我平衡的预算定位。
分析之二：尽管国债转贷资金理论上获得自我平衡条件，但实践上，国债转贷资金却会因为项目风险而成为导致总体财政预算平衡不稳定的原因。
上述分析之一所得出的结论要成为经济现实，需要有一个前提，那就是所有转贷资金所针对的国债投资项目，都必须按照项目投资预期获得正的投资效益，并与这部分政府信用对公众的偿债在时间和数量上高度吻合。显然，这只是经济学理论意义上的存在，是经济运行的一种极端。分析和确定某一“具体”国债转贷项目的投资资金正常回流，这是可以做得到的，但是，要分析和确定“所有”国债转贷项目的投资效益达到使资金可以全额回流的效果，可能只是一种“经济乌托邦”。一旦国债转贷资金因项目风险而不能顺利回流，国债转贷资金的自我平衡被打破，国债转贷资金所代表的这部分国家信用就会对既定的财政预算平衡产生以下两方面影响：第一，尽管国债转贷资金的偿还有着很明确的偿还约束，但当国债项目效益真正出现了问题，项目收益现金流就不可能按项目设计之初的预计来实现。由于国家对公众信用偿付的时间和数量都是刚性的，所以，政府作为信用主体，必须动用财政资金来偿还公众信用，这时候，国债转贷资金的收支就回到了总体财政预算平衡体系内。④第二，国债项目收益形成的现金流，在时间上不能按转贷协议所约定的条件回流，造成资金回流与公众信用偿付时间错位。也就是说，当政府对公众的偿还时间已到，但项目归还转贷款的资金还不能到位时，就必然会形成财政垫支，国债转贷资金当自然而然地回到了总体财政预算平衡体系内。
如果我们不考虑中央或地方政府采取其他方法来缓释国债转贷资金违约风险，则国债转贷资金所代表的国家信用支出，实际就转而成为地方财政的“或有支出”，并进而成为影响总体财政预算平衡的不稳定因素。
(二)信用定位改变及其影响
从总体上说，国债投资体系内的国债资金是在国家信用基础上产生的，因此，在信用定位上，它是国家信用，是政府直接融资，政府是资本市场的直接筹资者，同时也是所筹资金的直接使用者，这是传统国债资金的基本信用制度内涵。但中央对部分国债资金采取转贷方式，国债资金的运作方式改变，虽然并未改变政府扩大国家信用的宏观经济目标，但如果从宏观经济制度角度分析，这一部分国债资金，实际由于运作方式的改变而具有了不同的信用特质。
上述变化相对于宏观金融而言，至少有以下两个方面的影响：一是一定程度上在国内形成了实际间接融资大于理论间接融资的隐形金融结构；二是客观上潜移默化地将政府财政推上了“金融机构功能替代”的特殊位置。而这两者对宏观经济、金融的影响如何，也是值得我们做深入研究的。
二、资金特质
(一)关于国债转贷资金的偿还约束
一般国家信用方式下的政府直接融资，在国家信用资金运用层面上并未包含严格的偿还关系。比如，国家信用资金运用公共建设投资、运用于政府增加对国有企业的资本投资并转变成为国有企业资本金；再比如凯恩斯理论意义上扩大政府采购的资金运用，等等，这些国家信用资金在实际运用时，都没有一一对应的偿还前提，而以转贷方式运作的国债资金，实际已在国家信用资金运用过程中建立起了具有偿还约束刚性特点的债权债务链。首先，国家对公众债权的偿还是刚性的，这个刚性是由国家发行债券的有关法规来定义的；其次，国债转贷资金通过地方财政中转后转贷给项目企业，而在转贷过程中均订立了具有法律约束效率的国债偿还协议。并且，针对国债转贷，中央与省级财政、省级财政与下一级财政还需层层签订偿债承诺合约，也就是说，当资金使用主体不能归还资金时，要由下一级财政作为第三方偿债人来代为偿债。这样的资金运用条件，已完全具备了商业性资金借贷合同关系的各种要素。理论上，转贷资金运动过程中债务偿还的不可争辩性将由经济合同法和相关法律提供保证。
(二)关于国债转贷资金的利息支付
我们知道，一般政府发行债券形成的国家信用，其对应于公众的国债利息支付，需作为财政支出项，列入付息当年的财政预算，财政支付国债利息的资金则取自于当年的国家税收。但是，在国债转贷资金中，这部分资金的利息支付，却在预算上可以不列入当年的财政支出。因为对应于这一部分国债的利息支付，将由项目企业在归还国债资金时，按转贷合同要求，附加在本金上回流到中央财政⑤，这部分利息与国债转贷资金的本金相伴运动，他可以不依赖于当年财政预算收支安排。从这部分国债利息支付的来源看，它也不同于前者，它不直接来自于当年的国家税收，而是来自于税前的项目企业收益，与银行的贷款利息同源。
三、资金管理
(一)认识问题
从改革开放有国债资金运用以来，大家看得最清楚的现实是：国债资金是按照整个国民经济计划的要求统筹来考虑的，国债的偿还不需要国债投放项目本身的收益来对应。因此，除了中央财政部门作为政府信用的负债主体，要按照运用方式、条件约束等方面的不同对国债资金进行划分外，就地方使用国债资金的现实情况看，项目决策单位和项目企业，甚至基层财政单位，并不全都能认识到国债资金运作方式改变必然要引起资金管理适应性改变的问题。尽管财政部门作为国债资金管理部门，看到了转贷部分国债资金具有一一对应的资金回流特性，但对于如何在管理中达到认识统一，如何从变革管理方式去正确反映和适应资金回流的客观要求，显然与现实要求之间是有较大差距的。此外，上述分析告诉我们，转贷部分国债资金具有间接融资特质，这样的资金特性要求其运转必须顺序完成“转贷、使用、偿还”三个过程。这实际上从另一个侧面告诉我们，应该考虑在国债转贷资金的运作程序中，植入与银行信贷管理相同或近似的资金管理程序，以确保资金管理的有效性。
(二)方法论的确立与管理模式选择
1．方法论确立的金融理论基础。从实践意义看，既然由于运作方式的改变，使国债转贷资金具有了与银行信贷资金等同的特质，国债转贷资金就同样具有与银行信贷资金相同或近似的“三性”特征。第一，流动性。资金回流是金融意义上的信用概念的基本特质。由于国债转贷资金的偿还具有明确的规模和时间约束，因此，国家信用实际已转为金融意义上的信用。可以设想，如果国债转贷资金僵化于投资项目上，国债资金的偿还在数量和时间上就会与转贷合约的相关约束条件产生差距，资金不能按期偿还，信用链条就会出现断裂，就需要用另外的资金来加以弥补。如果最终是由财政预算来垫支的，那么，实质上它与常规方式运作国债资金就没有区别，以转贷方式运作国债资金也就失去了它原有的意义。第二，风险性。由于国债转贷资金的运用已表现为不折不扣的借贷关系，其信用风险特性也就相伴而生。国债转贷资金的信用风险与银行贷款的信用风险一样，均来自于资金运用所针对的具体项目。从转贷资金总体情况看，一旦因为决策、市场、管理等原因引起项目投资中的借贷资金出现违约，项目风险立即就转为偿债风险，并最终导致信用链的断裂。一旦出现这种情况，在财政部门国债资金专户上，必然呈现出与银行贷款等同的风险特征，即“信用坏账”。第三，盈利性。由于中央转贷资金要约中，已明确规定了与本金一一对应的利息支付条件，因而转贷资金的利息支付与银行信贷资金利息支付一样具有刚性。国债转贷资金的使用如果不包含盈利特性，转贷资金的利息支付就会成为无本之源。如果项目企业不能从其他方面筹措资金来支付利息，则立即会形成国债转贷资金回流缺口。很显然，国债转贷资金投资项目如果不能产生正的收益，实际上就违背了以转贷方式来运用国债资金的初衷。
2．方法论与资金管理制度的基本内容。基于前述分析，我们可以在国债转贷资金管理问题上确立这样一种方法论：正确认识国债转贷资金所具有间接金融特质，并比照银行信贷资金的管理程序和规范，制定科学有效的制度和办法，是我国国债资金管理进行适应性调整的基本前提。如果我们前面的分析是不容置疑的，那么关于国债转贷资金的管理要真正达到科学、有效，以下三个方面的基本内容是不可或缺的。
(1)资金决策风险控制。从理论上讲，承担项目的企业，应该既是国债资金项目的决策主体，同时也是资金偿还责任承担者。但是，从国债资金项目运作的现实看，项目决策和资金风险承担主体之间并非百分之百吻合。我国目前情况是：凡使用国家资金的投资项目，为了确保投资与国家宏观产业政策一致，政府宏观经济管理部门对项目投资要进行适当干预。但关键的问题是：在不排斥这一现实的情况下，如何保证项目决策的责任关系不被完全悬空，尤其是相对于有着偿还刚性约束的国债转贷资金项目。所以，不论是企业自主抉择，还是政府有关部门参与并影响这种决策，由于国债转贷资金的参与，客观上规定了这样一个必需的资金运用审查前提，即：项目申请报告文件中，需要就项目决策的权责关系作必要说明。
(2)风险减损机制。既然国债转贷资金具有等同于银行借贷的信用特质，信用风险的管理就应该是国债转贷资金管理的重要前提，而项目信用风险管理的主要内容，就是在项目审查程序里植入风险减损机制和风险审查程序。这里要分两种情况，一种情况是企业是以国债项目为基础产生的新的法人主体。在这种情况下，项目承担主体是新法人，因此并没有历史的信用信息，也没有现成的有效资产作为国债转贷资金的风险抵押。另一种情况是国债转贷资金虽归属到项目，但项目是依附在旧的企业法人肌体上的，如技术改造项目。但无论是哪一种情况，基于国债转贷资金的完整信用特性，都应该在资金管理制度上考虑风险减损机制问题。如果这一管理理念成立，以上差别则仅仅表现为支撑风险减损机制的内容不同。
(3)风险准备的建立。一般来讲，建立风险准备属于金融的范畴，国债投资资金是否也要建立相应的风险准备，这是一个新的问题。从整体国家信用看，由于是由财政预算或者说是由国家税收收入来考虑对公众债务的偿还。因此，是不需要单独为国家信用建立风险准备的。但是国家信用资金采取转贷方式运作后，中央实际已将其对公众偿还资金的责任转移给了地方政府。在这种情况下，地方政府作为对项目的转贷人，既是中央财政的债务人，同时又是项目或项目企业的债权人，其投资或经营风险会直接转化为地方财政的偿债风险。作为转贷债权主体的地方政府，如果没有必要的制度准备来处理可能面临的转贷项目资金风险，则一旦项目或项目企业自身风险减损机制失效，国债转贷资金的投资风险就会成为直接影响地方财政预算的不稳定因素。而对于地方政府而言，针对国债转贷资金，建立必要的风险准备就是缓释国债项目信用风险的有效方式之一。
尽管所有的国债项目都要经过宏观经济管理部门的严格筛选和论证，但如前所述，有两个方面的内在原因，决定了国债投资项目的风险是客观存在的：首先，市场经济环境下，投资风险是一种客观存在。而按照常规市场投资理论，管理者的经济理性所能做到的，只能是将风险控制在可以容忍的范围内，就像“巴塞尔国际银行业监管委员会”为银行制定不良资产比率上限一样。国债转贷资金的管理必须涵盖“任何投资和信用，其风险都是客观存在的”这一经济现实。其次，从国债资金项目的投资决策机制看，决策中的主观风险也是客观存在的，当然，这是基于我国独有的投资决策制度而存在的风险。从现行的国债项目投资决策程序看，任何一个国债投资项目的决策，都是参与投资管理各方意见综合的结果，更有甚者，甚至可能在投资决策主体与所有者主体(投资之初表现为债务承担主体)完全分离的状态下完成投资决策，而这样的决策程序，必然存在着视角和动机差异，甚至存在投资项目风险责任悬空的问题。因此，产生一定比例决策低效和决策风险的情况在所难免。这一现实演绎到国债转贷资金管理问题上，自然而然地产生这样一个现实问题：就具有与银行信贷资金同等特质的国债转贷资金运用而言，要不要比照银行的信贷风险管理模式，建立必要的风险准备?很显然，如果这一问题的回答是肯定的，则这一准备制度对于充当国债转贷资金管理人的地方财政而言尤为重要。因为如果有这样的准备制度存在，一旦项目出现违约，中央国债转贷资金回流出现障碍，地方财政就可以通过国债投资风险准备制度，在不打乱地方正常财政预算平衡的前提下，从容或自动补充中央资金回流不足的部分。
注 释：
①为了区别于凯思斯经济理论诞生后，出于国家管理和干预经济需要而发生的政府信用，我们这里将历史上原初出于单纯弥补财政收支不平衡而发生的国家信用，定义为“传统国家信用”。
②赵云旗等：《地方国债投资项目管理中的问题与对策》，引自：http：//www.crifs．org．cn.200年7月25日。
③地方财政要向与中央签署转贷协议，这个协议具有偿债条款，注明了偿债法律责任，而地方财政将资金转贷给企业时，也同样注明了偿债法律责任。
④当然，因为有转贷协议约束，问题出现初期，可能只是影响地方省级财政预算，而不影响中央财政的预算，但是经济不发达的省级财政，最后通过刚性支出需要中央补贴这样一种倒逼，可能最终会将这种影响间接传递给中央财政。
⑤理论上暂不考虑国债项目出现市场风险时违约的情况。
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