试论发展农村非政府组织的必要性，本文主要内容关键词为：必要性论文,试论论文,农村论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F325、12 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7470(2005)-02-0011(04)
非政府组织(Non-Governmental Organization)自20世纪80年代以来在全球有了迅速的发展，“在世界的每个角落都出现出大量的有组织的私人活动和自愿活动的高潮”，一场真正的“全球结社革命”已经来临。关于非政府组织的研究，现在已经成为学术界的重要课题。目前，世界各国关于非政府组织有着不同的表述，如“非营利组织”、“公益组织”、“志愿组织”、“慈善组织”、“公民社会”等等，在我国的官方正式文件里将其称为“民间组织”。相对于政府和企业，西方学者又将非政府组织称为“第三部门”。虽然称谓不同，但表达的都是同一意思，差别不是很大，只是研究的侧重点不同而已。
美国约翰——霍普金斯大学研究非政府组织的著名学者莱斯特·萨拉蒙教授(Lester M.Salamon)认为，非政府组织主要有7个方面的基本特征：一是组织性(formal organlzational)，指合法注册，有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等；二是民间性(non-governmental)，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配和控制；三是非营利性(nonprofit-distributing)，指不以营利为目的，不进行利润分配；四是自治性(self-governing)，指有独立的决策和行动能力，能够进行自我管理；五是志愿性(voluntary)，指其成员的参与和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿的；六是非政治性(nonpolitical)，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；七是非宗教性(non-religious)，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。萨拉蒙教授全面准确地概括了非政府组织的特征，为学界所广泛认可。
非政府组织在开展人道服务、推动思想创新、丰富文化娱乐、促进基层社会经济发展、防止环境退化、保障公民权利、帮助政府解决一些边缘问题等方面，日益扮演着不可替代的重要角色，发挥着自己独特的社会功能和作用。
改革开放以来，我国各类非政府组织也如雨后春笋般蓬勃发展起来，在社会发展过程中起到越来越重要的作用。但是，如同生活上的城乡差别一样，非政府组织的发展也存在巨大的城乡差别。目前，中国农村的非政府组织发展还比较滞后，与农村社会经济的发展极不适应，这已经影响到农村社会的持续稳定健康发展。因此，在全国上下齐心协力奔小康的过程中，大力发展农村非政府组织非常迫切而必要。
一、农民市场竞争力的提高需要农村非政府组织
家庭联产承包责任制在中国农村普遍实行，一方面释放了巨大的生产力，促进了农村经济和社会的发展；另一方面，随着我国社会主义市场经济的不断完善和发展，也带来了一系列问题。其中，单个农户经营规模过小、经营手段和方式落后导致的盲目生产、低水平生产，以及市场竞争力弱小已成为影响我国农村经济进一步发展的主要问题。家庭联产承包责任制是在肯定每个农户都享有同等承包权的基础上，把原来由集体统一经营的土地，几乎平均分发给农户单独经营，使每个农户都成为一个独立的生产经营单位。但是，由于人多地少，每个农户承包的土地十分有限，严重制约了经营的规模和机械化耕作的推广。山地和丘陵地区，更是如此。同时，在我国经济发展过程中，由于城市化落后于工业化，城市发展占用了大批土地，但农村人口却没有达到有效的转移，致使大量农村人口滞留在农村。随着中央政府在全国范围内逐步取消农业税，农民的负担相对减轻，因此愿意耕种的农民增多；而农村人口的增加以及耕地面积的不断减少，使得农户所能承包的土地越来越少。目前，我国农民人均耕地不足1.2亩，仅为世界人均耕地的1/3。此外，农户承包的土地十分零碎，多数承包地在1亩以下，不便于机械化耕作，更难以形成规模经营，与现代市场经济的发展和社会化所要求的规模化经营极不相符，使得农户的竞争能力非常低下，农民在市场竞争中始终处于弱势地位。
从产品的销售来看，小农户的剩余产品少而销售成本高。据统计，我国农户户均出售粮食1047.34千克，猪肉97.62千克，禽蛋55.48千克。如此小的经营规模，在世界上是少有的。在农产品销售中，分散单独的农户就像汪洋大海中的一叶小舟，随波逐流，根本无法掌握自己的命运。
从市场信息的获取来看，由于较小的商品量，限制了农户活动的市场半径，使其难以获得较为完全、准确的市场信息。而市场信息的不对称，又加重了农户在市场竞争中的弱势地位。
从市场风险的承担来看，单个农户进入市场，交易过程中的谈判地位低。中国绝大多数农户是先将产品生产出来，然后再去寻找市场。然而，由于初级农产品具有季节性和同质性、不易贮藏和运输等特点，使其拥有者在市场竞争中时常处于劣势地位，成为风险的主要承担者。有关资料显示，在16948个实行合同关系的龙头企业中，有高达38%的龙头企业没有履行收购农产品实行保护价的承诺，严重损害了农民的利益。
再从国际市场来看，我国农业在国际市场上，至少面临着以下几方面的冲击：首先，强大竞争对手的冲击。加入WTO后，我国农业面对的竞争对手是规模化、组织化程度较高的大农场主及其组成的合作社联盟、大公司、跨国公司和由农产品出口国组成的国际性垄断集团。而我国小规模、分散农户经营的现状必然使其在国际竞争中处于劣势地位。其次，农产品价格的冲击。我国粮食作物中的小麦、玉米和经济作物中的棉花、大豆、食糖等农产品的价格都不同程度地高于国际市场价格，一般高出进口产品到岸价格的20%，有的高出60%以上，致使我国农产品在国际市场中处于劣势地位。第三，非价格竞争的冲击。我国苹果产量占世界的1/3以上，而苹果的出口贸易仅占世界贸易量的1/100。2002年初，陕西最大的苹果出口企业——华圣集团股份公司与外商预约了300吨的“粉红女士”苹果的供货定单，但是到了冬季交货时，完全达到外商标准的只有20吨，问题的关键在于品质。
从总体上看，我国农民的市场竞争能力较为弱小，在家庭联产承包责任制作为我国农村的基本经济制度、一家一户分散生产经营短期内难以改变的情况下，发展农村非政府组织就成为提高农户市场竞争能力的有效途径。这一点可以从发达国家的实践中得到印证。从发达国家农业发展的经验来看，他们的农民并不是直接进入市场的，而是通过不同的农村非政府组织来实现其农产品的加工贸易。在日本、欧洲，农场的初级产品80%是由合作社加工销售的；芬兰25600个奶牛户（占全国的80%)组成47个乳制品合作社，从事牛奶的加工和销售；法国由合作社收购的牛奶占50%以上，谷物占71%；美国农产品合作社加工的占到80%，一个农场主往往在不同的经营环节上同时参加几个不同的合作社，平均每个农场主参加2.6个合作社，使农场主与合作社形成一种横向的、扇面的多层经营体制。
由于我国农业生产的组织化和一体化程度较低，农村非政府组织的发展处于刚刚起步阶段，远远不能满足2亿农户的需要。根据农业部1997年6～10月的调查统计，全国农业产业化组织1824个，专业协会和合作社仅占29%，共带动1995万农户，仅占全国19419万户的10.27%。由于农业专业协会、合作社等农村非政府组织的缺失，我国农产品的加工率和商品率较低。目前，发达国家农产品加 工产值与农业产值之比为2:1以上，我国只有0.43:1；我国肉类加工率只有5%，水果、蔬菜加工率也很低。发达国家农产品商品化处理率很高，如水果的处理率达到100%，而我国包括简单手工分级在内的商品化处理率还不到1%。由此，严重削弱了我国农民的市场竞争力。因此，发展农村非政府组织就成为市场经济条件下提高农民市场竞争力的必然选择。政府应尽早制定和完善一系列法律法规和政策措施，支持、鼓励和规范农民发展农业合作社、农业专业协会、农工商综合体等，通过它们把分散的农民组织起来，把生产、加工、运输、销售等环节连接起来，实现生产经营的组织化和一体化，从总体上提高农民的市场竞争力。
二、农民自身利益的表达和实现需要农村非政府组织
历史已经证明，基于社会生活的复杂性，人们的社会需求也是极其复杂的。面对千差万别、千变万化的需求，单靠政府来回应是不可能很好实现的，其结果或者是把社会生活简单化，把复杂的社会需求变成简单的需求，使人性受到严重的压抑，使个人完全丧失独立性；或者由于努力去适应各种复杂的需求而使政府疲于奔命、顾此失彼。特别是市场经济条件下，人们的需求更加复杂多变，必须让人们自己来满足自己的需求。人们满足自己需求的方式很多，其中最重要的就是通过市场和自组织，即结社的方式。所以，社会团体就是人们满足自己在发展方面需求的一种较好的有效方式。
另一方面，原子化的个人利益诉求对于政策的制定者来说往往是微不足道的，常常被忽略。但作为群体或者具有共性的、普遍的利益诉求，却是任何政策制定者都无法忽视的，不管愿意与否，他们都必须加以考虑并做出与之相应的回应。这样，人们要满足自己的利益要求，或者要使自己的利益要求得到一个表达的机会，往往就必须借助一定的组织，形成具有共同利益要求的利益团体。
我国农民是世界上人数最多的一个群体，然而，其力量却非常弱小，其利益的表达与实现，往往没有一个较为通畅的渠道。当农民的利益受到损害时，也难以获得有效的保护。之所以出现这种情况，根本在于我国农民的组织化程度太低，没有一个真正代表自己的组织维护其利益。从理论上讲，我国是社会主义国家，人民当家作主，党和政府代表着最广大人民的根本利益，农民的利益自然也由政府和国家来代表。但是，由于存在着不同的利益群体，这些群体之间的根本利益虽然一致，却并不代表他们之间的所有利益都是一致的。既然存在着不同的利益，也就存在着矛盾和冲突。在此情况下，政府在制定政策时的利益倾向，就取决于各个利益群体对政府的影响力。同时，国家政策在执行过程中能否有效发挥作用，在很大程度上取决于相关利益群体的相互博弈。对于力量弱小的一方，即使政策的制定有利于他们，博弈的结果也只能是以弱者的利益受损而告终。
实际上，我国政府十分重视“三农”问题。但是，前些年政府关于减轻农民负担的一系列政策法规并没有得到全面贯彻执行，农民负担不仅没有减轻，反而有加重的趋势。从2004年开始，国家有步骤地在5年之内全部取消农业税，必将使农民的负担大为减轻，种粮积极性得到极大提高。同时，国家将采取倾斜政策，重点投资农村的基础设施和生态环境建设，对于保障国家的粮食安全、促进农村经济的持续稳定发展具有重要的意义。但是，取消了农业税，并不等于说“三农”问题就得到了解决。当前“三农”问题的存在，很大程度上是由于农民作为一个弱势群体，缺乏自己的利益组织，无法以组织的力量来维护自己的合法权益。他们既不能向政策制定者反映自己的利益诉求，更谈不上影响或参与涉及自身利益的政策制定了，从而总是使自己处于一种无助的窘境，只能被动地依靠政府部门的发现和关怀。于是，个体的声音往往被淹没在嘈杂的声音中。实际上，农民有许多无奈、不满、委屈和愤恨被深深地压抑下来，没有发泄的渠道和机会。在漫长的历史长河中，中国农民已经练就了惊人的忍辱负重的耐力，这种忍耐力使农民哪怕在遇到生命威胁时，也不轻易反抗压迫者，这就从根本上造成了农民的软弱和怯懦。因此，要保护农民的利益，使国家的方针政策得到有效贯彻执行，单有自上而下的政府组织是不够的。特别是当农民与政府或其它利益群体发生对立和冲突时，软弱的农民在强大的政府组织和其它利益群体面前必然处于劣势。在这种情况下，作为“民间性质”的、维护组织长远合法利益和社会公益的农村非政府组织却能代表农民的利益，运用有关的法律、法规和政策，以其灵活的方式、积极有效的行为来协调各方利益，推动国家相关政策的执行并保护农民的利益。
三、实现农民平等的国民待遇需要农村非政府组织
平等作为民主社会追求的目标，包括结果平等和机会平等两个方面。结果平等是一种乌托邦式的理想、一种社会希望达到的终极目标；机会平等则是一种可以改变未来生活的希望，因为“提供机会远比提供面包更能促进一个人乃至一个民族生存和奋斗的动力”。作为社会公共事务管理者的政府，理应建立一些合理的机制来帮助社会的弱势群体，使他们得到经济和社会地位提升的机会。
农民作为我国公民中人数最多的一个群体，是国民的最重要组成部分。然而，由于国家政策和利益的工业与市民化倾向，使得农民在获得国民待遇方面处于不平等地位，严重违背了社会主义政治文明的要求。我们仅从资源的获取来看，农民获得资源的机会和能力都是非常弱小的。这里所说的资源主要是指政治、经济和社会资源。
从政治资源来看，农民缺乏表达及参与政治的有效渠道，他们在决策过程中的声音太小。从一个简单的指标可以看到：占全国人口64%的农村人口在全国人大代表中所占的比例只有8%，与五届人大时期的21%相比下降了很多。并且《选举法》还规定，与城市相比，农村四倍的人口选举一个代表。中国两千多名政协委员及两千多名人大代表中真正的农民代表有多少？所谓的农民代表绝大多数是由各级政府的领导充当的，他们根本就不算是纯粹的农民代表，而更多地是代表政府的利益。一个利益群体的利益是不能由其他利益群体来代表的，仅有较少政治资源的中国农民，是难以通过决策机制获得有利于自己的政策支持的，即使有也难以得到有效执行。
从经济资源来看，广大农民不具有占有国有资源的机会，也无力争取这种垄断资源，相反国家却一直通过工农产品“剪刀差”向农业过度索取。根据计算，“剪刀差”的数额1952～1989年为9716.75亿元，相当于国家统计局计算的农业净产值的1/5。1995～1996年仅1年时间，“剪刀差”就超过1836.3亿元。同时，国家在财政、金融方面对农业的支持相对于其它产业来说，也是有限的。另外，不断扩大的城乡差距也使得中国农民有了被剥夺感，他们对社会的分配不公产生了极大的不满。据权威统计，2000年中国前50名富豪的财富之和为100亿美元，而陕西、宁夏、青海、甘肃、云南和贵州六省区的农民人均年纯收入为1464元人民币，即50个富豪的资产相当于5000万个中国农民的年纯收入；而300万个百万富豪的资产则相当于9亿农民两年的纯收入！严重的贫富差距和城乡差距使得中国农民占有经济资源的能力很弱，经济基础的薄弱使他们很难具有真正的“话语权”。
从社会资源来看，城市人口的需要被优先满足。比如，在教育、卫生和社会保障等资源分配上，农村人口得到的非常有限，远远不能满足9亿农村人口的需求。教育和卫生资源的分配不公，使千百万农村儿童处在教育和卫生资源非常短缺的环境之中，根本无法接受良好的教育和卫生保障，这不仅严重阻碍了农村青少年智力和健康的提高，而且使农村青年在获取个人发展机会方面变得异常困难，难以同在城市中长大的孩子在同一起跑线上竞争。恢复高考制度20多年来，占中国总人口60%～70%的广大农村考生一直少于城市考生，直到2004年农村考生才首次超过城市考生，由此可见农村孩子的发展机会之不易。农村孩子为了获得与城市孩子同等的待遇，往往要付出数倍于城市孩子的努力。而几十年来通过高考跳出农村的人，都变成了城市人，为城市的发展和繁荣做贡献去了，少有再回到农村的，农村成了城市人才资源的后备库，而自身的发展却面临着人才短缺的尴尬局面。
如果农民不平等国民待遇状况不能真正改变，中国就难以实现十六大提出的在本世纪头二十年“城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转”及“建设一个惠及十几亿人口的高水平的小康”的目标。因而，农民平等国民待遇的实现已经成为我国当前社会经济发展的一个重要内容。农民平等国民待遇的实现，一方面需要政府的支持，另一方面需要农民的参与。这就要在政府和农民之间寻找一个良好的沟通形式，用以协调政府和农民的关系，对上向政府反映农民的呼声和要求，对下向农民传达政府的政策和意图。这就需要在政策、制度外建立能真正代表农民利益的非政府组织，通过这些组织在国家决策中的“鼓与呼”，促进国家政策向着有利于农民和农村经济发展的方向调整，逐渐实现农民平等的国民待遇，缩小工农差别、城乡差别和地区差别，最终实现全国人民共同的高水平的小康社会。
总之，中国农村小康社会的建设既需要政府的宏观政策指引，需要农村市场经济的日臻完善，也需要农村非政府组织的高度发展。只有农村的非政府组织得到了较快发展，农民的组织化程度才会有真正的提高，农民也才能在市场经济大潮中把准方向，农村社会的全面发展才能实现。