论农村税费改革中的制度供给缺位问题，本文主要内容关键词为：农村税费改革论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村税费改革存在的主要问题
农村税费改革成为当前农村改革的重要政策选择，农村税费改革一经提出，便被称为中国农村继土地改革、家庭承包经营之后的第三次重大改革，社会各界对这一改革解决“三农”问题寄予极大厚望。但是，从各地近三年的改革试点情况来看，农村税费改革并未达到预期的期望，存在的问题还比较多。
1.农民减负与保障基层组织运转的矛盾突出
以减轻农民负担为首要目标的新农村税费制度运行以来，乡镇、村等基层组织的收入都普遍下降，尤其是村级收入下降更大，而相应支出却有增无减。农村税费改革后，要靠新增收入来满足臃肿的机构和过多的行政人员确有问题。据浙江省财政厅调查，2001年全省1702个乡镇预算内赤字的有580个，赤字面为34.1％，赤字金额34901万元。一些地区的县乡财政基本上是吃饭财政，有的单位过去主要靠收费来维持运转，改革后，收费项目取消，缺乏资金来源，财政支出压力加大。
2.农村债务沉重，缺乏有效化解途径，并有加大趋势
农村债务负担大是影响税费改革顺利实施的重要因素。据初步统计，全国县、乡、村所负债务有6000亿之多，每年仅支付利息800亿元。乡村债务原来主要依靠统筹提留和各种摊派集资来周转和逐步消化，农村税费改革后，统筹、提留和各种摊派一律取消，乡村债务消化将成为难题。并且在债务负担软性约束的条例上，乡村债务还有进一步增加的趋势。
3.旧体制运行惯性大，农民负担易反弹
在农村税费改革中，涉及的利益主体主要有四方：农民、乡村组织、政府部门（指面向农民收取行政事业费用和政府性基金、集资的行为主体）、党政主要领导者。坦诚地说，在税费改革中，国家政策若能切实真正贯彻执行，农民将是受益者，也是改革最大的支持者。但改革初期乡村组织、地方政府的经济利益将受到损失，易使他们产生消极情绪。倘若农村税费改革不能长期处于超强化的组织领导下，稍有松懈和回归状态，乡村组织的“积极性”将大打折扣。
4.农村税费改革与农村公共产品供给的矛盾
农村公共产品是用于满足农村公共需要，具有非竞争性和非排它性的社会产品。农村公共产品数量多少和质量高低，直接影响到农业生产的丰歉和农民的利益。提供公共产品是各级政府的主要职能，地方财政的好坏决定了不同的公共产品供给水平。税费改革以后，基层政府财政普遍紧张，除了维持正常的基层组织运转外，很难有剩余的财力用于增加农村公共产品的供给。对于本来就数量短缺、质量不好的农村公共产品供给水平而言，无疑是雪上加霜。其结果是导致农村公共产品供给的严重短缺，农业水利设施老化失修，带病运转，抗灾能力下降；农村交通闭塞；农村电网老旧，电压不稳，电价昂贵；农村校舍破旧等。
目前农村税费改革存在的一些问题，在制度不健全的情况下，随时都会造成农民负担反弹问题。税费改革能否走出黄宗曦怪圈？关键是能否消除税费改革中的制度缺痊问题，增强农民的政治权利和经济地位，保障农民的合法权益。
二、农村税费改革中的制度缺位
农村税费改革的根本目标是从制度上规范国家、集体和农民的分配关系、分配方式，将农村分配关系纳入法制化的轨道。从各地试点反映出来的问题充分说明，推进农村税费改革，不仅仅是为了减轻农民负担，关键是要用制度化的方式理顺国家、集体、农民之间的利益关系，否则任何措施都将最终流于形式，各地试点存在的问题也充分说明只有健全以下各项制度才有可能实现税费改革的成功。
1.农村公共产品供给制度
农村公共产品根据受益范围的大小可以分为全国性的公共产品、地方性的公共产品和跨区域性的公共产品。根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方政府则负责地方性公共产品的提供，跨区域性的公共产品由中央和地方共同提供或几个区域联合提供。公共产品供给制度是公共产品理论和公共选择理论在实践中应用的结合，是由多种具有关联性的规则组成的一个制度集合，着重从深层次上解决公共产品的供给范围，成本分担和定价问题。任何一种具体的公共产品供给制度，都是由公共产品的决策机制、公共产品的成本分担机制和公共资金的管理机制构成。而其中的公共产品的决策机制处于供给制度的核心地位，决定了公共产品的成本分担机制和资金管理机制。
我国现行的农村公共产品供给制度，是从人民公社时期的公共产品供给制度演变而来的，主要有以下两个缺陷：
（1）中央政府与地方政府在农村公共产品供给责任上划分不尽合理，乡镇政府的事权大于财权，承担着许多应该由上级政府承担的支出。如基础教育，计划生育，部分一些大型水利设施等都纯公共产品，受益范围超越了区域界限，应由中央财政提供，而却下放给乡镇，无形中增加了农民的负担。
（2）“自下而上”的公共产品供给决策程序。现行政策以及中央、国务院就各级政府向农民征收的各项税收以及费用有比较明确的规定，但实际运作过程中往往发生超出中央规定，从而加重农民负担的问题。产生这种现象的一个重要原因是农村公共产品“自上而下”的决策机制。农村公共产品的供给主要不是由乡、村社区内部的需求决定的，而是由社区外的指令来决定。即农村公共产品供给范围、数量多少，都是由上级或主要领导来决定，反映不出乡、村社区内部人员的真实需求。在这样的机制下，不可避免地增加了无效公共产品的数量和超经济承受能力的公共产品。
不合理的农村公共产品供给制度是加重农民负担的制度根源之一。从目前情况看，各地进行的税费改革并没有改变现行的农村公共产品供给制度，县乡两极政府依然承担了本应由中央财政负担的一些责任，农村公共产品“自下而上”的供给决策程序依然没有改变。其必然结果是，在推进税费改革的地区，由于取消了各种提留统筹项目，县乡两级财政收入减少，直接影响了农村公共产品的供给质量和供给数量。在我们调查的宁夏和甘肃大部分地区乡村，各村村长普遍反映税费改革后压力很大，每年用于修路、水利、农田建设等基础设施的投资几乎是零。如果没有新的财源。长此以往，农业生产条件和农民生活环境恶化是必然结果，中央政策稍有松懈，农民负担就容易反弹。
2.农村组织制度
1983年，家庭联产承包责任制在我国农村的普遍实行最终瓦解了人民公社体制，人民公社解体以后，设立了乡级政府和村民委员会。但是这种自上而下的诱导型制度变迁并未从根本上改变村级组织的性质。具体而言，目前的村级政府实际上实行的党支部领导下的三位一体的管理体制，村级政府既是党的组织，执行党的各项方针政策，又是政府组织，执本村内各项行政事务，同时还是经济合作组织，管理要村各类经济事务。在实际运作中，村委会扮演的角色远远超过宪法对其性质的界定，执行的是行政职能。村委会原本是政府与基层社会进行沟通的枢纽，然而在实际生活中却切断了上下之间的沟通与交流。正如有些专家所言，村级政府现状是中国社会经济改革难点的集中反映，党政不分，政企不分。基层民主政治建设滞后，县、乡、村各级干部都由上级层层任命，对各级干部“政绩”的评价主要取决于他们对上级所下达的各种任务指标的完成情况，在自身利益驱动下，各级政府官员在任期内，往往倾向于迎合上级的要求，片面追求所谓的政绩。同时，县乡两级政府普遍存在机构臃肿，冗员充斥的问题，每年新增税费大多用于政府事业费支出。一些干部还以权谋私，“私人消费，公家买单”，财政收入有相当一部分被浪费掉了，使原本匮乏的财政收入更加捉襟见肘。
1998年11月4日，《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布实施，用法律的形式保障基层群众直接行使民主权利。但由于体制原因和制度变迁的路径依赖，农民在农村公共事务面前还没有决定权和发言权，仅仅是义务主体而非权力主体。农民在各种收费面前，仍然处于弱势地位，客观上助长了农村乱收费现象，加重了农民负担。
农村税费改革在全国试点、推行并未改变目前乡、村两级政府、组织的性质，其固有的问题依然存在。乡、村两级政府、组织直接与农民打交道，直接领导、参与税费改革，他们的态度行为在很大程度上决定着税费改革的成功与否。税费改革作为一项复杂的系统工程，它必然涉及到方方面面的利益调整，在改革过程中必然伴随着部分权利转移和部分利益重新分配，势必造成一部分人的利益损失和另一部分人的利益补偿与恢复。利益受到损失的主体为了维护自身利益，或多或少，或明或暗地反对改革，成为改革的阻力。由于费改税必定导致短期内财政的减收，有的地区甚至难以保持乡村两级的正常运转，减负与基层组织正常运转的关系如果处理不好，就会引发矛盾。农民的经济政治地位决定了在与乡村两级政府的这场冲突中，必然处于弱势地位，是最终的牺牲者。没有一个健全的农民组织，没有一个法制的农民集体关系，没有一个符合市场经济体制的农村基层治理结构，乡村两级政府、组织肯定会以更隐蔽的方式增加农民负担。事实上，从试点方案来看，也确实存在着基层政府寻阻的可能，它们会千方百计地寻找方案的漏洞，从而在改革设计上讨价还价和在实际中变形操作。第一，基层政府会故意抬高计税价格，压低收购价格，这种价格差就形成了农民缴纳的无偿贡献，实际上带有“税”的性质。在制定税收方案时，他们会在规定的框架内尽量提高效率，以获取最大利益。第二，减少教育投资，提高收费标准。第三，削减一般农村公共产品的供应，使农民的社会福利遭受损失。
3.农村土地制度
土地问题历来是农村问题的关键，也是我国农业问题和农民问题的根本所在。发展经济学家认为，改造传统农业主要有两条途径：土地占有方式的变革和农业生产技术的变革。土地占有制度对一个国家或地区的经济社会发展有重要影响。首先，土地占有方式对农户福利有重大影响。其次，土地占有方式影响政治稳定的程度。此外，土地占有方式对农业生产率也有重大影响，我国20世纪80年代初开始并逐步形成的农村土地家庭承包责任制，曾经对稳定农村经济，促进农业发展和增加农民收入发挥了不可磨灭的巨大作用。但是，随着社会经济政治的发展，“三农”问题的新矛盾也逐步凸现出来。农村土地承包制度越来越不适应农村经济发展。其一、现有的土地制度不能充分保障农民的合法权利。没有土地的所有权或长期使用权，就没有独立经营权、完整意义上的剩余索取权、控制权和流转权，农村普遍出现的干涉农民生产经营活动、违背农民意愿、侵害农民的行为也就不足为怪。第二，现有的农村土地制度不利于资源优化配置，不利于降低农产品成本，不利于提高农民的收入。农村税费改革的最终目的是增加农民收入，保持农业、农村可持续发展。目前面临的问题是：一家一户分散的小规模经营不能适应农业现代化的要求，土地分散经营增加了农业生产成本，不利于农业参加国际分工，提高农产品国际竞争力。世界各国的经验都是通过各种方式使土地流动，集中到少数农业经营者手中，实现农业生产规模化、现代化经营和运作。
土地是农民最基本生产资料，现阶段农业收入是农民收入的主要来源。土地制度决定了农村、农民的一切生产方式，决定了农民的政治权利和经济地位，50多年的社会主义现代建设和20多年的改革成功经验充分说明没有一个先进的土地制度就没有农村大的发展，没有保障农民的合法权益的土地制度，农民就不会富裕。因此，农村土地方式变革影响税费改革最终成果，加快税费改革步伐，首先要确保建立一个符合生产力发展水平的农村土地制度。
三、结论性评述
农村税费改革作为中央的重大决策，是深化农村改革的一项新生事物，作为一项复杂的系统工程，必然涉及到方方面面的利益调整。农村税费改革能否达到预期的期望，关键看能否逐步消除改革过程中的逆抗性影响，在这一过程中，拥有独立的财政利益和相应的税收权力的基层政府，在工业化、现代化和获取自身利益的冲动下，都会参照改革前的制度经验，在占有资源和从农民提取剩余的制度安排上形成“路径依赖”。农民负担问题作为一个农民与地方政府之间的交易问题，实际上是两者之间的一个博弈问题，博弈双方的经济、政治地位决定了路径依赖的程度和博弈的结果。农民作为农村社会生活的主体，享有政治和经济两大权利，两项权利不可分割，缺一不可。农村税费改革的目的与其说是减轻农民负担，不如说是将缺位的农民主体权利恢复原状。目前农民所处的地位、所拥有的权力根本无法保证税费改革所取的阶段性成果。只有从制度上、法律上永远地给予农民其应有的权力，才能杜绝基层政府侵害农民利益，保证税费改革的最终成功。基层政府作为税费改革的“利益受害者”，作为税费改革的实际执行者，为了自身的利益，可能会作出不利于农民的选择。因此，中央政府在这场税费改革中所起的重要作用不言而喻，中央政府要制定相应的制度，协调基层政府与农民的利益关系，保护农民的权益，才能保证税费改革的成功。为此，笔者认为，下一阶段税费改革的重点应是：第一，建立规范的公共财政体制，健全农村公共产品供给制度，合理划分中央和地方支出责任和支出范围，尤其是省、市、县、乡四级财权与事权，建立“自下而上”的农村公共产品决策机制；第二，真正贯彻执行《中华人民共和国村民委员会组织法》，加快制定《中华人民共和国村民委员会自治法》，实行村民自治，还权于民。允许农民成立协会，提高农民组织化制度，可以使农民依靠它行使各项权利，有组织地参与国家政策、法律规范和各项制度的制定；第三，加快农村土地制度改革，在法律上保证农民拥有土地转让权、经营权、剩余索取权和控制权。减少对农民经营活动的干预，使农民真正成为一个市场主体。