§乡村振兴的治理维度§ 本栏目特约主持人：姜晓萍
专栏导语： 随着“乡村振兴战略”的全面推进，学界对该主题的关注呈现出多学科嵌入、多场域解构、多维度探究的“全景式”研究态势。本组文章聚焦乡村振兴的治理维度，着力从建立健全城乡融合发展体制机制和公共政策两个维度透视实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的路径依赖。《新时代乡村治理的维度透视与融合路径》从主体、功能、价值维度解析了“三治融合”的乡村治理新思维，提出只有厘清乡村治理中自治活力、法治秩序、道德规范相契合的源生内需与契合机理，才能构建契合中国场域的三维互动现代乡村治理新体系；《改革开放40年中国创新治理的回顾与展望》从实验主义治理和三螺旋创新理论视角，梳理中国改革开放40年来创新治理发展历程，尤其是创新驱动战略实施以来中国政府创新治理的实践经验，总结出中国式实验主义创新治理理论框架；《中国农地制度：历史、现实与未来》将农地制度置于“三权分置”政策场域进行重新审视，提出必须跳出过分强调农地带动农户增收的传统思路，在充分尊重客观事实基础上重构农地制度功能，矫正稀缺农地资源的误配格局；《福利政策自由裁量的生成逻辑与治理路径》从农村低保政策执行场域出发，从层级性和跨部门合作两个维度，探讨自由裁量的生成逻辑与表现形式。
新时代乡村治理的维度透视与融合路径
姜晓萍，许 丹
摘 要： “三治融合”是新时代乡村治理的新思维，既需要以“自治”为乡村治理的主体维度，围绕“自治活力”主线，激发乡村治理主体的内源动力；也需要以“法治”为乡村治理的功能维度，坚守“法治秩序”底线，确保公共权力规范运行，村民权利有序维护；还需要以“德治”为乡村治理的价值维度，明确“德治精神”的红线，不断唤醒村民的共同体意识、公共理性和公共责任。只有厘清乡村治理中自治活力、法治秩序、道德规范相契合的源生内需与契合机理，才能通过文化塑造、角色定位、功能优化和政策调适，实现自治、法治和德治的价值融合、主体协同、聚合效能和制度优化，构建契合中国场域的三维互动现代乡村治理新体系。
关键词： 乡村治理；三治融合；自治活力；法治秩序；德治精神；新时代
党的十九大报告提出“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。[注] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。 这不仅回应了转型时期中国乡村社会治理的新需求，也体现了新时代中国乡村治理的新思维。我们既要理性反思“自治”在中国乡村治理变迁中的脉动规律与内涵转换，寻找新时代乡村治理的归结点；也要从“法治”和“德治”两个维度对现代乡村自治体系进行透析，厘清乡村治理中自治活力、法治秩序、道德规范相契合的源生内需与契合机理，寻找新时代乡村治理的支撑点；更需要回应现代乡村社会关系的新变化和社会矛盾的新表现，构建自治、法治、德治相融的三维互动新机制，寻找实现新时代乡村治理能力现代化的着力点。
一、自治活力：乡村治理的主体维度
治理主体的构成要素与参与动机是决定乡村治理活力的关键，自治的本质内涵界定了乡村治理的主体要素，也生成了乡村治理主体参与的内源动力。
自治是相对于“他治”的基本概念，指行为主体依照其意愿实施行为的动机、能力和特性，是行为主体表达自由意志、做出独立决定、自行采取行动的过程，其核心是激发行为主体的自主性，增强行为主体的自力性。 在乡村治理过程中，治理活力有效释放通常源自于社会广泛、积极和有效的参与。因此，乡村自治的动力机制，就是围绕“赋权增能”对乡村治理主体(村民)进行权利赋予和保障，以激发他们主观参与动机并提升参与能力的过程，更是一个以促进自治参与而不断释放自治活力的过程，这主要包括个体、组织、制度三个层面。从个体层面看，“赋权增能”是指村民主体的权利意识觉醒、知识学习和技能获取，是一个增强村民自我发展能力的过程；从组织层面看，“赋权增能”是指赋予村民组织在基层公共事务中的自我管理、自我服务权利，是提升村民自治组织在公共资源动员与配置、社会秩序维护等方面能力的过程；从制度层面看，“赋权增能”是制度形态行为规则的健全完善和有效运作，是一个强化、落实相应制度规则的过程。由此可见，自治活力的生成机理其实就是以“赋权增能”为核心，从个人—组织—制度三个向度聚合能量、激发活力的过程。
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对共同体的信任危机和公共精神式微不仅会迷失乡村治理的价值坐标，也会动摇乡村治理的社会信任和社会凝聚，导致社会向心力的急剧流失。只有坚守“德治精神”红线，以道德净化民众心灵、规范民众行为，才能不断唤醒村民的共同体意识、公共理性和公共责任，确保新时代中国特色社会主义思想对乡村治理的指导，以社会主义核心价值观引领乡村治理的精神家园。
以主体意识强化激发乡村治理的参与活力。自治在强化治理主体自主意识的同时，增强和提升着治理主体的参与能力。自治不仅是乡村民众依法进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等活动的过程，更是乡村民众真正实现自我管理、自我决策、自我监督的民主权利实践过程。这一过程强化了乡村民众的参与意识，不仅可以增强乡村民众的责任感与使命感，而且能够调动民众参与乡村治理的主动性和能动性，这在一定程度上激发了治理主体的参与活力，释放了乡村治理的社会活力。可见，自治能够最大限度激发基层和民众的自主性和积极性，让农民群众共同参与，自己创造自己的幸福生活。[注] 徐勇：《自治为体，法德两用，创造优质的乡村治理》，《治理研究》2018年第6期，第7-9页。
个体角色认知模糊，参与权利虚化。调查表明，在乡村社会中，部分村民对自身作为治理主体的角色认知模糊。《中华人民共和国村民委员会组织法》第1章第1条明确界定了村民的乡村自治主体地位：为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设。但现实中，村民极少意识到自身既是乡村治理的客体，更是乡村治理的主体。角色认知的不到位，导致村民在村级公共事务中的主体使命感、责任感相对淡漠，参与行为意向不足且参与动力倦怠，出现态度疏远、行为逃避和情感排斥等现象，不仅对待村里公共治理问题态度冷漠、敷衍回避，甚至对本村公共事务也持排斥、抵触情绪，只要不涉及自身利益，就虚委避让和推卸责任。村民主体意识的缺失，还衍生出村民参与权利虚化或流失的现实窘境，导致一些本该由村民广泛参与决策的公共事务，往往用“集体决策”“代表决策”代替，由此出现了“被集体”“被代表”的权利虚化现象。与此同时，随着城镇化的进程加快，乡村精英大规模流失，留守老人、妇女和儿童成为常驻人口，他们更多注重经济生产，对政治生活并不在意，其选民意识、法律意识、政策意识和监督意识等严重不足，缺乏参与乡村公共事务的热情和能力。
组织化程度不够，参与效能不足。从当前乡村治理实践看，村民的自组织化程度不够，参与主体单一，内驱力不足严重削弱了其组织社会参与的效能。一方面，受传统小农意识、自给自足经济和“小富则安”观念影响，乡村民众的合作意识相对缺乏，乡村社会组织的发展仍然处于自发、零散状态。组织形态社会参与普遍存在规模较小、主体单一、专业化不足等问题，在一定程度上制约了组织形态社会参与的效能。另一方面，乡村治理中现有的法律法规并没有对社会组织的地位、权利和义务等做出明确规定，而既有的规定又因界定不清而缺乏操作性，这严重制约了社会组织的参与活动。与此同时，传统治理方式中官本位传统的遗毒，使政府对社会组织缺乏信任，对其能力和作用持怀疑态度。社会组织通常被政府部门视为下属部门，其参与乡村治理的过程主要是完成政府布置的各项工作。此外，由于筹资能力不足，社会组织对政府财政支持的依赖也让其发展受制于政府。因此，在乡村治理中，社会组织的资源整合和协调功能并未得到彰显，组织形态的社会参与面临效能弱化的困境。
乡村治理的过程，就是针对农村基层生产、生活中的各种问题，用法治思维和法治方式完善公共服务，化解社会矛盾，促进社会公平，推动农村社会有序和谐发展的过程。乡村社会秩序的形成和维护，一方面需要加强对公共权力的制约、防范公权力的滥用，防止以权欺人、以权压人、以权辱人等现象产生，确保村民依法行使自治权利，依法表达利益诉求、依法实现权利；另一方面也需要加大农村普法力度，引导广大村民增强尊法学法守法用法意识，提高法治素养，依法维护权利，有序政治参与。目前，尽管我国乡村社会的法治环境在不断改善，但现实生活中公共权力运行“失范”和村民维权行为“失序”的事件仍然时有发生。
在这里我们主要对帽壳进行研究分析后，决定采用如图2亚光表面处理，作为共享产品，使用时间长，接触人多，头盔表面难免留有很多划痕，而亚光表面的日常的划痕磨损会相对没有抛光表面易发现，所以，从造型美观来看，我们更倾向于使用亚光处理表面。同时亚光表面的处理，将会使头盔的造型感更加沉稳有质感。
目前，我国乡村自治的实践探索活跃，基层民主治理发展成效突出。但是，我国乡村仍然存在村民主体意识认知模糊且参与权利虚化，组织形态社会参与效能减弱以及制度规则规制能力弱化等现实问题，且在一定程度上制约了乡村自治的活力迸发。
通过产教融合、校企合作形成各方参与的协同育人体系，促进人才培养模式创新。合作各方共同参与人才培养方案的修订，优化人才培养目标和知识、能力结构，整合更新教学内容，改革课程教学方法和考核方式，将行业企业人才评价标准和能力要求落实到人才培养全过程。
以整体性组织聚合形成治理的协同合力。组织形态社会参与是乡村民众摆脱长期“原子化”与“碎片化”生存状态，向现代“团体格局”转型的关键，而自治过程是促进村民自组织化发展的着力点。在该过程中，多元分化结构中的村民作为组织主体被汇聚在一起，以参与特定乡村公共事务管理为组织目标并不断强化组织的专业化能力。同时，自治过程也是以村社为组织基础、以村民为组织主体形成市、县、镇、村多级联动整体性网络化组织体系的过程，这既保证了较高层级对次一级组织的权威和资源的有力支持，也保证了其参与乡村事务和应对危机的发展能力。况且，自治过程还是以增加社会资本存量实现信息资源整合与化解矛盾冲突的过程，该过程强化了村民自组织化发展以及乡村社会组织自身运行的制度化发展。因此，自治在不断提高社会组织化参与程度和效能的过程中，以整体性组织聚合形成了乡村治理的协同活力。
两年后，老板终于松口，答应放李高明回家，条件是他必须做到春节前。李高明高兴，但他没有日历、手表，靠什么算日子呢？李高明看着工地旁的包谷地，估摸着等包谷收完了，再过一段时间，他应该就能回去了。“真的是看着那个包谷地过，等着时间回家。”
以制度完善激活乡村治理体系的规则活力。由于各乡村在地域、民族构成、经济条件等方面存在较大差异，呈现出所谓的“千村千面”。因此，针对这种差异化较为明显的乡村形态，制度供给既需要对乡村社会整体要求进行全景式关照，又需要充分考虑各地的特殊情况。乡村治理制度体系的完善是乡村治理有效的重要保障，乡村自治过程本质上也是不断完善制度体系、增强制度弹性和提升制度适应性的过程。很明显，该过程在一定程度上促使制度在保持自身开放性和适度刚性的基础上，根据权益诉求和政治生态的变化来进行动态的制度调整，以实现整个体系的适应性和稳定性。
二、法治秩序：乡村治理的功能维度
“秩序”是人类社会存在和发展的前提，也是人类社会最基本的价值诉求。在人类社会发展过程中，“法治秩序”有别于人治或其他与之相关的秩序，法治之法与其他制度中的法律不同，“不是任何一种法律秩序都称得上法治秩序，法治是有其特定价值基础和价值目标的法律秩序”。[注] 张文显：《法哲学范畴研究》，北京：中国政法大学出版社，2001年，第155页。 依照法治方式存在和运行而形成的秩序形态才是法治秩序，它象征着公民权利和公共权力依法规范后的均衡和谐状态，是社会发展的最高秩序阶段。在现代社会中，法治秩序的价值功能不断被传递和强调。一方面，法治秩序以法律权威为保障，任何个人或组织都不能背离该权威，否则都将受到相应惩罚；另一方面，法治秩序贯穿着“自由”“平等”“公正”等价值，以人民的利益为根本；并且，法治秩序摒弃人的主观判断，代之以规则作为治理依据，任何个人或组织都要以此作为行为准则，不能恣意更改既定规则。在现代社会，法治秩序的确立有两方面要求：公共权力必须遵循法定程序和规则而有序、有效运行。或者说，“一切国家活动都必须遵守公众舆论认可的规范体系”。[注] 尤根·哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，上海：学林出版社，1999年，第91页。 与此同时，公民权利实践必须在既定的法律框架下有序进行，各行为主体需沿着合法途径释放能量。因此，在乡村治理中，“法治秩序”是实现乡村稳定发展的前提，也是乡村稳定发展的基本保障。
师：这位同学说的不无道理。除此之外，我们还要知道，“姑娘”也可以是诗人心中爱慕已久的恋人，是诗人所追求的理想的女性形象。诗中的姑娘和丁香并不是两个分离的个体，而是如影子一般，互为你我。丁香是高贵和无畏的象征，这种精神特质正恰如其分地将诗人的理想抱负展现得淋漓尽致。但这种理想如丁香或姑娘一样，稍不留神就会消失了，令人拿捏不准，难以控制，给诗人短暂的慰藉，留下的却是永恒的憧憬与无穷的伤感。
制度体系内卷化，规制能力弱化。大量研究表明，乡村治理所面临的问题，并非仅是表层所现的运行操作问题，在很大程度上是制度层面的设置及其实施导致的问题。近年来，随着时代和情景的急速变化，乡村治理因制度体系的不适应引发的制度性消解和内卷化现象尤为突出，既有的一些具体的、程序性的制度条文逐渐失去规范对象，而一些需要规范的领域却又存在制度空白，这些缺陷削弱了制度本身的权威性和凝聚力，弱化了制度的规制能力。一方面，村两委会之间治理参与冲突的化解、流动村民治理参与的需要和大学生村官角色的定位等，因制度体系的不完善，其制度规定更多是原则性的，缺乏程序性。另一方面，在村民自治实践中，既有的制度文本又因乡镇政府、村委会和村民治理行为的违规变异，要么被规避，要么走了样，制度规制的执行能力弱化失效。
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乡村治理中公共权力运行“失范”。乡村公共权力是村委会用于处理农村公共事务的法定职权，其权力来源于广大村民的选举和授权。[注] 于建嵘：《村民自治：价值和困境——兼论〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的修改》，《学习与探索》2010年第4期，第75页。 然而，在乡村治理过程中部分村级组织却背离这一目的，沦为“村头官僚”，不仅滥用职权，而且将公权私有化，致使乡村公共权力出现异化，权力家族化和权力黑社会化日趋严重。例如，某些地区出现为了谋取家族利益，乡村公共权力主体借助权力操纵民主选举，以指定候选人等方式“合法地”将家族成员安插在基层的重要职位，而不同家族之间则“以权力和金钱为润滑剂，以亲情、友情和乡情为粘合剂，形成若干层级不同的关系网，彼此结成利益联盟”。[注] 阎德民：《防止县域官员腐败与优化县域政治生态》，《中州学刊》2013年第2期，第16页。 这些现象显示，在当前乡村治理中公共权力运行已一定程度失范。
乡村治理中公共权力运行“失范”和村民维权行为“失序”是严重影响治理有效性的关键因素，只有坚守“法治秩序”的底线，有效发挥法治的权力制约和行为规范功能，才能从根本上优化乡村治理的运行机制和制度环境。
乡村治理中公民权利维护“失序”。近年来，因利益表达渠道不畅、制度保障缺乏等原因，有些地区民众在乡村治理中总是游离于政府政策之外，其权利维护更是偏离了政策轨道。一方面，民主选举不规范。部分村干部利用职权、金钱行贿或利用财物变相行贿，从而达到操纵选举和控制乡村资源的目的。另一方面，部分村民依法维权意识和能力不够。调查显示，在乡村治理中，村民的诚信意识、程序意识、权益保护意识和克己守法意识都比较缺失。有些村民利益受损却无法通过有效的渠道表达利益诉求和维护正当利益，往往通过非制度化的渠道进行过激性利益表达，如基于“信访不信法”“小闹小解决、大闹大解决，不闹不解决”等维权潜规则，诉诸大规模的情绪激烈的集体上访、游行示威、暴力围攻等体制外方式维权。这不仅不利于问题的解决，反而致使社会矛盾尖锐化，对乡村社会稳定造成严重影响。
以法治思维确保公共权力运行规范化。法治天然就将目光投向对权力的制约，它“是以权力制约为起始目的和核心要旨的政治实践方式，是保障每个个体的尊严、自由和权利最为有效的方案，是为人类历史所证明的最文明的社会秩序化手段”。[注] 庞正：《法治秩序的社会之维》，《西北政法大学学报》2016年第1期，第3页。 法治不仅向权力主体渗透正确的权力观，而且确保了权力运行的责任化和阳光化，这主要源于其所提供的制度规范蕴涵着“以人为本”“以公共利益为核心”等重要价值。在乡村治理中，权力主体得益于法治所凝聚的制度规范认知，将法治所倡导的公益观、公平观、自由观和人本观内化为权力运行的理念内核，进而实现自我内在世界的序化。不论哪种权力主体，也不管它是自己执行或受托代行，只要启动了权力，就应预设责任于其运行之后，以使权责成为不可分的整体。[注] 张文显：《法理学》，北京：北京大学出版社，1999年，第190页。 此外，法治不仅在制度层面明确了权力主体的责任义务，而且通过相应的制度安排在客观上规范着权力主体的履责行为，它通过依法定权、程序控权和阳光晒权，全面促进了乡村基层权力的公开透明，实现了民众对权力的全面监督。在公开透明的法治环境中，乡村公共权力主体既不能不作不为，也不能恣意乱为，权力主体的缺位、错位和越位更需避免。因此，法治为乡村基层权力运行建构起了一个行为规范、运行协调、廉洁高效的乡村权力规范体系。
以法治方式促进村民维权的有序化。法治的重要价值在于能够防范民主弱性的暴露，防止民主对个人权利的背离和误解，以实现民主的秩序状态，防止民主的无序和混乱。[注] 彭澎：《基层治理法治化的逻辑构成与结构范畴研究》，《政法论丛》2017年第2期，第71页。 一方面，法治能培育和造就村民的规则意识。法治不仅能引导民众对法律制度的遵守和坚持，也能激发民众对法律精神的信仰和敬畏，更能促进民众对规则意识的凝聚和传递。在乡村治理中，法治可以让民众了解法律、熟知法律，培养法律情感和增强规则意识，进而确保民众权利实践的有序化。法治也为民众权利实践和职责履行提供制度保障。法治从制度层面对民众参与选举、管理、决策和监督的权限加以规定，防止过度引申权利或无视职责而导致的参与失序。法治在对民众权利实践边界加以规定的同时，通过制度规则下的互动不断建构民众的责任感，使得权责统一成为乡村治理良性运行的内在保障。此外，法治为民众权利实践提供合理化途径。在乡村治理过程中，法治将民众的权利实践途径和方式纳入规范化、合理化轨道，以法律的约束性和规范性调整民众参与行为，使其逐步养成依法办事、遇事找法和解决问题靠法的习惯。
三、德治精神：乡村治理的价值维度
道德是人们对外在客观的伦理秩序和规范内化接受程度的一种反映，道德作用只有经过人们的这种内化转成自觉性后，才能发挥其效能。作为一种理念，道德一直都是民众心理秩序的稳定器。德治正是以道德理念为载体发挥着道德作用，在改造人的精神世界的同时，指导着社会实践活动。道德理念作为德治的载体，不仅能够有效调整个体内在秩序并提供和谐社会关系的精神准则，而且通过对道德价值的宣扬，在社会道德关系中以观念意识彰显道德规范和伦理秩序。
中国传统社会的德治主张以道德感化和教育人，这既是一种心理上的改造，又是促使人心良善、知道耻辱而无奸邪之心的过程。现代社会德治的思想内涵更为广泛，除了传统的尊老爱幼、宽容待人、兄友弟恭以及精忠报国等，还新增了社会主义核心价值观和社会主义荣辱观等。作为道德理念的凝聚升华，上述思想观念需要深入个人精神世界才能外显为道德行为。自古以来，中国乡村社会就将“道德”作为乡村治理的重要依据，“道德”不仅演化为乡村治理的内在精神，而且对乡村社会产生着深远影响。然而，随着现代化进程的加快，乡村社会急速转型，传统“道德”遭受多元价值冲击，乡村社会中道德伦理式微、公共舆论弱化、公共精神缺失等问题普遍存在，乡村治理的精神内核和价值理念面临挑战。
乡村治理共同体的信任危机。乡村共同体历来都是乡村实现有效治理的重要社会根基，其不仅是地域共同体，更是情感共同体、利益共同体、文化共同体，能有效地将分散的村民个体联结起来，并采取一定的集体行动。[注] 杨郁、刘彤：《国家权力的再嵌入：乡村振兴背景下村庄共同体再建的一种尝试》，《社会科学研究》2018年第5期，第61页。 近年来，在乡村社会快速转型过程中，不仅人口流动带来了社会的异质性和传统熟人信任关系的变化，价值观念多元化也致使新旧观念冲突加剧，加之市场经济的强力冲击，部分民众价值取向模糊化，共同体理念趋于弥散、公共性加速消解，乡村治理共同体遭遇信任危机。一方面，受市场经济货币逻辑的影响，熟人关系被利益关系所取代，其治理过程中的社会交互行为更加趋利化，乡村社会的人际信任日渐式微。另一方面，乡村精英等权威人士流出，直接影响到民众对乡村社会的心理认同，而普通村民的流动在增加其就业机会和经济收入的同时，也致使其思想观念发生改变，乡村社会的权威信任不断流失。此外，乡村社会的制度信任因严重缺位而走入怪圈。在治理过程中，尤其是在一些经济和社会层面的纠纷中，因政府未能扮演好“仲裁者”角色，有时甚至成为与民众发生冲突的主体，于是“上访”成为民众与基层政府不合法行为相对抗的经常性选择，而“当上访者到达政府的层次每提高一个等级，他们对政府信任的程度就降低一个档次”。[注] 胡荣：《农民上访与政治信任的流失》，《社会学研究》2007年第3期，第49页。 可见，乡村治理共同体的信任危机日益严峻。
乡村社会公共精神式微。传统乡村社会的公共精神以熟人社会、地缘和血缘结构为基础，以宗法伦理社会关系为纽带，人们的行为逻辑遵循“关系”理性。然而，乡村社会的现代化转型加速了传统社会关系纽带的瓦解，个体原子化、疏离化趋势加剧，民众的集体观念、公共意识淡漠，乡村社会公共精神日渐式微。一是个体公共责任意识淡漠。乡村社会发展历程表明，传统集体化时期的社会认同程度普遍较高，民众往往具备强烈的公共责任意识。然而，自家庭承包责任制推行以来，随着个体意识和利益意识不断增强，一些民众面临公共责任时不愿履责，更多地倾向于“搭便车”：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务，对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[注] 亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1983年，第48页。 二是社会公共舆论监督弱化。在传统社会中，民众的言行举止通常受到公共舆论的调解和规范，公共舆论在调整社会关系、维护社会稳定方面起着重要作用。近些年来，民众的行为选择往往倾向于个体利益的成本收益算计，这种功利化的价值理念在一定程度上降低了民众的道德水平。面对诸如道德失范、违法乱纪等社会事件，乡村民众的行为选择往往并非倾向于伸张正义，而是基于个体利益的短期安全选择无视无为，如此导致的公共舆论沉默愈发加剧了不良社会风气的蔓延。
中国乡村自治有其历史渊源和基因传承，在乡村社会稳定与发展中发挥着积极作用。传统社会的乡村治理皆实行“皇权不下县、县下皆自治”的“自治式”治理。[注] 汤玉权、徐勇：《回归自治:村民自治的新发展与新问题》，《社会科学研究》2015年第6期，第62页。 县以下的乡村社会，尽管皇权先后以乡官制、职役制和保甲制渗透其间，但实际统治权却掌握在乡村绅士和宗族势力手中，自治特征明显。近代社会的乡村治理历经四次重大转变，开启了一种初具民主思想的乡村自治探索实践，其自治内涵超越了传统乡村社会的“乡绅自治”。中华人民共和国成立后，“政社合一”的人民公社制度使得国家真正实现了对农村社会的控制与整合，但该体制也暴露出将政治力量渗透到乡村社会所有领域导致的诸多弊端，最终在改革开放后被“村民委员会”式的基层群众自治制度取代。党的十九大报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这表明新时代乡村治理的基调仍然是以自治为体，同时有效发挥法治的秩序规范、德治的道德教化作用，旨在从多向度发力，最大限度激发村民参与公共事务治理的主观自主性，提升农村基层治理活力，推动村民对基层社会认同走向政治认同、国家认同。
个体形态社会参与遭遇权利虚化或流失，组织形态社会参与面临效能弱化以及制度体系内卷化等问题，不仅削弱了乡村治理的广度、深度和效度，也钳制了乡村发展的内在驱动力。只有坚守“自治活力”的主线，激发乡村治理主体的内源动力，才能从根本上夯实乡村治理的体制基础。
以四个意识提升乡村共同体认同度。“四个意识”重要思想，立足于社会发展的宏观视域和多元现实需求，开辟了解决当前中国问题新的思想范式，是所有共产党员和全体人民形成集体认同、自觉履责的思想利器与行动指南。在乡村治理场域中，乡村共同体认同本质上体现为一种基于地域、情感、利益和文化等因素而形成的乡村集体认同，除了理性、利益之外，还有伦理、义务和责任，它是村民集体行动的前提和基础。而“四个意识”对乡村共同体的认知和认同具有促进作用，它是解决当前乡村共同体信任危机的关键。政治意识为村民团结统一和形成高度一致的认识提供了思想基础。大局意识要求村民站在乡村治理全局，从乡村振兴战略规划角度识大体、顾大局、观大势和谋大事，为调整村民个体之间、个体与集体之间、当前利益与长远利益之间关系指明了方向。核心意识则要求村民在党委引领下，主动地、积极地参与到乡村治理之中，并使之成为一种习惯和自觉。看齐意识则要求乡村社会各治理主体步调一致、行动一致，从而形成强大的向心力和凝聚力。因此，“四个意识”不仅能够建构乡村共同体统一的思想行动指南，而且有助于培育村民对乡村共同体的价值认同、文化认同和情感认同，逐步消除乡村社会成员之间认同差异，最终形成有效的乡村治理理性共识。
以核心价值观培育着乡村公共精神和公共理性。公共精神体现为民众对公共事务的关心，以及致力于公共生活改善和公共秩序构建的意愿，它是一种营造适合于人类发展的政治价值、道德规范和社会制度的思想行为品格。公共理性是人们所具有的一种理解能力、道德能力，它要求社会成员在对关涉整个社会共同体的存在和发展公共论题进行商讨时，必须从公共利益出发，依据公认原则，通过公共协商和民主对话形成积极的共识。德治不仅以社会主义核心价值观涵养民众公共理性，而且通过塑造乡村公共文化强化民众公共意识，弘扬公共精神。社会主义核心价值观不仅奠定了乡村社会的道德规范基础，而且为民众提供了相应的思想行为规范，使他们能够理性把握个体与他人、社会和自然的共生关系，进而正确理解乡村治理的内涵和个体应承担的公共责任。在社会主义核心价值观的引领下，乡村民众能够主动、积极地参与乡村公共事务并形成以公共价值为依归的行为取向，不断地涵养其公共理性。与此同时，在乡村治理过程中，乡村公共文化建设是促使民众形成和凝聚公共意识的有效途径。因为，乡村公共文化不仅涉及文化基础设施、文化组织等物质文化内容，还包括道德伦理、公共规则、公共价值信仰、宗教信仰等精神文化内容。在乡村公共文化建设过程中，相应的公共规则、公共信念和道德伦理不仅能够在乡村社会中得以传递，而且能使乡村民众在遵守公共规则、秉持公共信念、遵守伦理道德的过程中自觉内化为其行为准则，进而塑造其公共意识、培育其公共精神。
四、融汇共生：乡村治理的集成式路径
自治、法治、德治是现代乡村自治体系的不同维度，故“三治融合”并非静态的三种治理之道的简单合并，而是要通过机制创新实现“三维”的互动贯通，融汇共生。法治和德治具有浓厚的工具性色彩，自治则兼具工具性和主体性双重特征。在乡村治理中，如果离开自治，法治和德治则失去根基，缺少相应的实施主体和对象；如果离开法治，自治和德治就失去外在约束条件，自治失序而德治式微；如果离开德治，自治和法治则缺少相应的文化浸润，自治无活力而法治高成本。自治是基础，体现了乡村治理的本质属性和法定属性，激发着乡村治理的社会活力，因此无论是法治还是德治，都要融入自治这个根本。法治是保障，维系着乡村治理的社会秩序；德治是支撑，凝聚着乡村治理的精神内核。自治如何有序有效？既需要发挥法治在维护社会秩序、惩处违法犯罪、约束失范行为、促进社会正义等方面的规制作用，也需要发挥德治在弘扬社会正气、化解邻里纠纷、和睦家庭关系、促进社会向善等方面的教化作用。以“德”润“法”可为自治中法治精神塑造与践行提供价值引导，而以“法”治“德”则能为自治中德治秩序形成与维系提供规则保障。只有构建自治、法治、德治相融的三维互动新机制，通过嵌入式互补，集成化推进实现各要素的整合增效，进而充分发挥其系统聚合效能与整体功率，以“三治”成就“三共”，方能筑牢新时代乡村振兴的社会基础。
(一)以“文化塑造”实现“三治”价值融合
文化具有社会整合、社会导向等重要功能，而价值整合是其最为基本的一种功能。在任何社会中，人的价值观念总会存在差异，统一的文化熏陶往往能够促进人们在社会互动过程中逐步形成大体一致的社会观念。乡村治理不仅仅是一个治理实践过程，更是一个文化积淀过程，需要将自治的活力元素、法治的秩序元素和德治的道德元素融入乡村治理的文化内核，打造一种“参与型”“规则型”“责任型”治理文化，并将其转化为社会共识和统一的行动理念，从而更好地引导、规范和支撑乡村治理实践。一方面，健全乡村自治组织系统，为村民参与释放自治空间、提高其政治效能感，进而打造“参与型”乡村治理文化，提高社会成员的参与意识，激发乡村治理的自治活力。另一方面，组织多种形式的法治论坛、法治文化成果展，开展“法治人物”评选以及法律知识竞赛、法制故事宣讲等法治文化活动，打造“规则型”乡村治理文化，培育社会成员的规则意识，确保乡村治理的法治秩序。此外，传承乡规民约，建设乡贤智库，打造“责任型”乡村治理文化，增强社会成员的责任意识，凝聚乡村治理的德治精神。
车田里村民有渡不能用的困局自2016年来就一直存在。如何解决这一困局，笔者进行了几番试验。2017年笔者研发出扯渡船水位变化自动升降立柱（简称升降立柱），2018年在伍家等多个渡口成功试用，为解决车田里渡口有渡不能用的困局带来了希望。本文，笔者将展示用升降立柱在车田里渡口做将机动渡改造成人力扯渡的试验。
(二)以“角色定位”实现“三治”主体协同
在乡村治理中，“三治”融合是形成有机整体的过程，更是要素搭配趋于科学化的过程，需要构建多元参与网络体系并对体系内各主体进行合理的角色定位，在实现主体协同的同时，充分发挥各自的作用。加强“三治”融合中基层党组织的领导者角色，要对“三治”融合进行整体部署和统筹协调。以基层党建为引领，加强基层党组织建设，向下贯彻、落实党的路线、方针和政策，协调和平衡各方利益。落实“三治”融合中基层政府的助推者角色，实现从传统管理者向规划者、服务者的角色转变，通过有效的“赋权”，让民众掌握决策和服务的主动性，为其畅通信息渠道、优化资源配置、提供政策保障，并对各种潜在问题进行风险防控，及时协调化解各种矛盾冲突。明确“三治”融合中社会组织的组织者角色，既要发挥社会组织的桥梁和中介作用，更要自上而下落实好各项政策、引领乡村发展，同时也要自下而上加强组织建设，将分散的个体重新凝聚起来，促进有效自治参与。强化“三治”融合中村民个体的参与者角色，要发挥村民个体的乡村建设主体性作用，积极为实现乡村振兴出谋划策，增强对乡村共同体的认同感、责任感和归属感。由此，实现“三治”融合中基层党组织、基层政府、社会组织和村民个体之间的主体协同。
(三)以“功能优化”提升“三治”的聚合效能
在乡村治理中，自治、法治和德治具有不同的功能，需要对这些功能进行优化以提升自治、法治和德治的聚合效能。一方面，强化乡村自治的主体性功能。自治作为乡村治理的前提，具有不可替代的基础性作用。村民自治保证了农民的生产经营主体地位和合法权益，有利于激发和调动农民的积极性；村民自治又有助于农村的稳定发展，为国家的长治久安营造良好的环境。[注] 徐勇：《中国农村村民自治》，武汉：华中师范大学出版社，1997年，第7-14页。 鼓励支持乡村治理中多元参与，促进党组织领导、政府治理、社会参与和村民自治的良性互动，健全自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的乡村社会自治体系。另一方面，要以“法”治“德”，为自治中德治秩序形成与维系提供规则保障。乡村自治实践表明，乡村自治主体仅有道德品质的培育是不够的，德治强调自治主体的道德性，其精神劝导手段缺乏强制性，难以约束行为主体的个体行为。这就需要将普遍认可的道德规范直接赋予法律效力，从而为自治中德治秩序形成与维系提供规则保障。此外，要以“德”润“法”，为乡村自治中法治精神塑造与践行提供价值引导。法有善恶之分，如果法治偏离道德价值，就会沦为工具性法制，成为一种纯粹的外在强制力，因此法治需要价值引导。这就需要依托乡村道德认知渠道为乡村社会建立法治认知，并借助乡村道德情感培植渠道为乡村社会培植法治情感。
(四)以“政策调适”优化“三治”的制度环境
当前乡村治理面临新的形势，中央相继出台了一系列政策文件，如党的十九大报告、《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》等，不仅对乡村治理进行了总体部署，而且对“三治”融合进行了顶层设计和总体规划，同时实施并多次修订了相关法律文件，如《中华人民共和国村民委员会组织法》。然而，当前乡村治理仍然遭遇现实困境，不仅缺少制度规范，而且制度权威弱化、制度效能低下，制度悬浮化、制度权威碎片化和制度权威替代等制度性障碍将会对“三治”融合造成阻碍，这就需要通过“政策调适”对“三治”的制度环境进行优化。政策调适主要指政策制定主体根据社会环境的变化，在不同阶段对政策进行微调，以此回应社会变化带来的政策需求。因此，既需要整合政府职能、加强制度设计，更需要增加制度供给、完善配套制度。目前，不同地区的乡村治理情况差异较大，“三治”融合相关政策的具体落实并不是要搞标准化或一刀切。各地区在健全自治、法治、德治相结合乡村治理体系时，不必拘泥于某一种、某一类善治类型、善治途径，而应根据本地自治条件、德治基础及法治保障情况，因地制宜地选择不同的治理组合，因地制宜地选择不同的治理强度，形成 “最适宜的善治”、最适宜的组合方式及最适宜的治理体系。[注] 邓大才：《走向善治之路：自治、法治与德治的选择与组合——以乡村治理体系为研究对象》，《社会科学研究》2018年第4期，第38页。 因此，各地政府应结合具体情况对政策进行调适，实现“三治”的最优组合，推动“三治融合”实践。
在组建小组前，要物色落实小组长，选一些思想品德好、学习成绩较好的、具有特长、口齿清楚、说话流利的学生为组长，并进行积极培养。一个积极主动的小组长，总是能感染他的组员，使这一组变得活跃向上。
The Perspectives in and Approaches to Rural Governance in the New Era
Jiang Xiaoping，Xu Dan
Abstract : As a new idea in rural governance in the new era, “integration of three types of governance” needs to take “self-government” as the main dimension of rural governance, which is to stimulate the internal motive force of rural governance based on the “the vitality of self-government”. It is also necessary to take the “rule of law” as the functional dimension of rural governance, adhere to the bottom line of “rule of law order”, and to ensure the normative operation of public power and orderly maintenance of villagers'rights. Meanwhile, the “rule of virtue” should be considered the value dimension of rural governance, in which we should clarify the red line of “rule of virtue spirit”, and constantly awaken villagers'community consciousness and public responsibility. Only by clarifying relevant mechanisms that are compatible with the vitality of self-government, the rule of law and moral norms can we achieve our goals of integrating self-governance, the rule of law and the rule of virtue in rural governance, ultimately optimizing our system of three-dimensional interactive rural governance that is in line with the Chinese landscape.
Key words : rural governance, integration of three types of governance, the vitality of self-government, rule of law order, rule of virtue spirit, the New Era
中图分类号： D035
文献标志码： A
文章编号： 1006-0766(2019)04-0029-09
作者简介： 姜晓萍，四川大学公共管理学院长江学者特聘教授；许丹，四川大学公共管理学院博士研究生(成都 610064)
(责任编辑:曹玉华)
标签：乡村治理论文; 三治融合论文; 自治活力论文; 法治秩序论文; 德治精神论文; 新时代论文; 四川大学公共管理学院论文;