国家审计与反腐倡廉，本文主要内容关键词为：反腐倡廉论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
系统总结国家审计在反腐倡廉建设中取得的基本经验，准确把握国家审计与反腐倡廉的关系，对新形势下进一步发挥国家审计在反腐倡廉建设中的作用具有十分重要的意义。
一、国家审计与反腐倡廉的关系
（一）反腐倡廉是国家审计的职责要求
从法规制度看，反腐倡廉是国家审计的基本职责之一。1931年11月，中华苏维埃临时中央政府在瑞金成立。为巩固刚诞生的红色政权，克服和制止乱收乱支、贪污浪费现象，各根据地的一些地方苏维埃政权设立了经济审查委员会等组织，清理财政收支，查处贪污浪费，开展节省运动等活动。1932年8月，根据中央人民委员会的决定，中央政府财政部设立审计处。1933年9月，苏区中央政府成立审计委员会。1934年2月，中央执行委员会公布的《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》第一条明确：“为着保障苏维埃财政政策的充分执行，裁判检举对贪污浪费的行为，使财政收支适合于目前革命战争的需要，特制定本条例。”1982年12月颁布的宪法，规定在国务院和县级以上地方各级人民政府设立审计机关，依照法律规定独立行使审计监督权，并对审计机关的职责、权限、管理体制等做出了原则规定。1994年8月公布的《审计法》将“促进廉政建设”明确为审计立法的目的之一。上述规定为审计机关参与反腐倡廉建设提供了法律依据。
从审计内容看，反腐倡廉是国家审计的工作重点之一。国家审计主要通过审计财政财务收支真实、合法和效益，达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济和社会健康发展的目的。新民主主义革命时期，审计工作的重点是稳定、发展革命根据地的财政经济，开源节流，支持革命战争，防止贪污浪费，保持廉洁奉公的革命本色。改革开放初期，审计工作围绕国家治理经济环境、整顿经济秩序，突出强调严肃财经纪律，保证了治理整顿和深化改革的顺利进行。随着国家建立社会主义市场经济体制目标的确立，审计重点逐步从预算资金的收入环节，向规范支出和提高财政资金使用效益方面转变，逐步实现了从简单的查错纠弊向促进规范预算行为，提高财政管理水平，为政府宏观经济改革和发展服务的转变。
从发挥作用看，反腐倡廉是国家审计的主要成效之一。国家审计监督作为一种制度性设计，几乎覆盖所有财政资金和政府机构，最有条件发现国家财富被直接侵吞或间接侵占，也最有可能发现和揭露大案要案线索，在国家反腐倡廉建设中发挥重要作用。审计机关成立以来，始终把监督检查党和国家政策措施的贯彻落实情况作为重要内容，高度关注宏观调控措施的执行结果和涉及人民群众切身利益的问题。始终坚持探索符合中国国情、尊重客观规律和借鉴各国有益经验的思路，既关注财政资金使用的效益、效率和效果，又关注社会效益和生态效益，推动社会和谐发展。
从社会需求看，反腐倡廉是人民群众对国家审计的热切期待之一。当前，我国正处于经济转轨、社会转型的加速期和社会矛盾的凸显期，各种损害群众切身利益的腐败问题严重影响社会的和谐稳定。作为国家惩治和预防腐败体系重要组成部分的国家审计，只有坚定不移地通过审计推进反腐倡廉建设，在依法查处重大违纪违法问题的同时，切实推进审计整改，有效推动问责机制的建立和责任追究制度的健全落实，才能得到党和政府的信任、人民群众的拥护。
（二）国家审计是惩治和预防腐败体系的重要组成部分
反腐倡廉关系党和国家的生死存亡。腐败是一种社会历史现象，并非今日才有，也并非中国独有。中国共产党自诞生之日起就旗帜鲜明地反对腐败，为中国革命的胜利、社会主义基本制度的确立和改革开放、社会主义现代化建设提供了重要保障。建立惩治和预防腐败体系是从源头上防治腐败的根本举措。2005年1月，中共中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这是我们党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的进一步深化，是从源头上防治腐败的根本举措。加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，是我们党准确把握我国现阶段反腐倡廉形势得出的科学结论，也是深入开展党风廉政建设和反腐败斗争必须抓好的战略任务。面对当前腐败现象在一些领域仍然易发多发的势头，必须加大查办违法违纪案件工作力度，始终保持惩治腐败的高压态势。同时，更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设，最大限度地减少腐败问题的发生。
国家审计应当并且可以在反腐倡廉建设中发挥作用。腐败，从广义上说是行为主体为其特殊利益而滥用职权或偏离公共职责的权力变异现象；从狭义上说是指国家公职人员为其特殊利益而滥用权力的权力蜕变现象。国家审计作为国家治理的重要组成部分，发挥着预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，其实质是国家依法用权力监督制约权力的行为。围绕国家治理的工作中心、服务反腐倡廉建设的工作大局，既是国家对审计工作的必然要求，也是审计事业发展的必然选择。国家审计可以在依法用权力监督制约权力、揭露问题的同时，通过对发现问题的分析，揭示体制、机制、制度方面存在的漏洞、缺陷，进而有针对性地提出审计的对策和建议，督促有关方面弥补漏洞、完善法规制度，从根本上抵御类似违法违纪问题的再次发生。
（三）国家审计在反腐倡廉建设中发挥了重要作用
揭露查处腐败行为。近年来，为配合国家反腐败工作的深入开展，审计工作由过去单一的事后审计逐步向事前、事中与事后审计相结合转变，把发现问题和解决问题有机结合起来，积极探索从源头上预防腐败。通过例行审计，掌握第一手资料，及时发现腐败线索和信息，彰显了审计治本的功能。通过对腐败高发领域的工程项目实行全程跟踪审计监督，及时发现问题，向党委、政府和有关部门提出建议，有效地预防了腐败。通过开展领导干部经济责任审计，逐步增加任中审计的比重，试行任前审计，实行离任事项审计交接，前移干部监督关口，构筑起了预防腐败的“防火墙”。
纠正单位、部门和行业的不正之风。审计机关坚持把审计工作与纠正行业不正之风工作相结合，切实把用制度管事、管权、管人的要求落实到促进行业管理和加强行业监督中，进一步密切了党和政府与群众的关系，为促进经济社会又好又快发展提供了有力保证。
促进建立健全反腐倡廉机制、制度。审计机关通过审计，揭示和分析被审计单位违法违纪行为背后的深层次原因，及时发现苗头性、普遍性、倾向性和根本性的问题，查找制度上和管理上的漏洞，提出解决办法和建议，促使各级政府和决策机关及时采取措施，从宏观上、源头上解决问题。通过对被审计单位内控制度的健全性、符合性及有效性的测试与评价，积极探索通过加强内部控制和管理从源头上预防和治理腐败的途径。为了及时掌握案情，审计机关加强与纪检、监察部门的工作联系，经常交流、通报有关情况，并建立了行之有效的情况通报、联席会议制度。
促进领导干部廉洁自律。国家审计机关开展的领导干部经济责任审计，实现了审计监督与组织监督、纪检监督的有机结合。10多年来，全国审计机关对43万多名领导干部进行了经济责任审计，其中省部级党政领导干部和中央企业领导人员150多名。通过审计，推动了领导干部遵纪守法意识和自我约束能力的提高。
推进社会主义民主政治建设。审计监督体系的严密性，审计监督的有效性，推动了社会主义民主政治建设。一是通过加强财政“同级审”，使人大及其常委会的监督更加有效。二是通过审计对象由“单位”到“官员”、由“法人”到“个人”的转变，强化对权力的有效监督和约束。国家审计机关依据宪法和法律赋予的权力，围绕建立民主政治、依法行政和科学决策机制的要求，把领导干部行使权力与承担责任联系起来，通过开展经济责任审计，对政府机构和相关领导的权力进行有效监督和约束，把政府和官员的权力约束在人民的授权范围之内。三是通过审计结果公开，推动舆论监督、社会监督的进步。
二、国家审计如何在反腐倡廉建设中进一步发挥作用
（一）总结经验，进一步把握国家审计促进反腐倡廉建设的规律性
始终坚持服务大局、促进发展，是国家审计促进反腐倡廉建设的根本要求。围绕中心、服务大局是审计机关履行审计职责必须遵循的方针。审计工作只有从经济社会发展的大局出发，紧紧围绕党委、政府关注的重大问题和涉及人民群众切身利益的问题开展审计监督，才能引起党委、政府的重视，才能得到社会公众的支持。审计目的就是服务发展、保障发展、促进发展，通过发展保障人民的合法权益，体现依法治国的执政理念。审计在揭示问题的同时，只有透过问题去分析和揭示体制、机制、制度方面存在的漏洞、缺陷，进而提出有针对性的审计建议，督促有关方面弥补漏洞、完善制度，才能从根本上防范乃至杜绝违法违纪问题和经济案件的发生。
始终坚持解放思想、与时俱进，是国家审计促进反腐倡廉建设的强大动力。解放思想、与时俱进，就是要在继承中发展，在发展中创新，正确认识和处理好三个关系：一是监督与服务的关系。坚持寓服务于审计监督之中，在审计监督中体现服务，注重审计工作的整体性、效益性、宏观性和建设性。二是全面审计与突出重点的关系。在加强对全部政府性资金和政府性资产全方位审计的基础上，突出对重点部门、重点领域、重点资金，党政领导关心、人民群众关注的热点、焦点，以及反腐倡廉建设的重点、难点等的审计和审计调查。三是程序与效率的关系。既要坚持依法审计，严格遵守法定程序，控制审计风险，又要注意删繁就简，提高工作效率。
始终坚持依法审计、客观公正，是国家审计促进反腐倡廉建设的关键所在。依法审计是审计工作必须始终坚持的法理精神。在强调依法治国、推进法治社会建设的进程中，审计机关必须牢固树立依法审计的观念，认真贯彻“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，紧密联系审计工作的性质和特点，加快推进惩治和预防腐败体系建设。客观公正是审计工作的立足点，也是衡量审计职业责任和职业良心的价值尺度。审计监督能否起到作用，审计价值是否得到体现，审计影响力和信誉度的高低，都与审计人员是否客观公正直接相关。秉持公平、公正、公开、透明的原则，做到一视同仁、不偏不倚，不徇私枉法，不损公利己，是审计职业信誉的关键。
始终坚持打牢基础、强化建设，是国家审计促进反腐倡廉建设的基本保障。打牢基础、强化建设，也就是审计署强调的加强审计机关自身建设。首先是制度建设。各级审计机关结合审计工作实际，制定、修订了一大批制度，进一步完善了审计机关自身反腐倡廉制度体系，为深入推进审计机关反腐倡廉建设发挥了重要作用。其次是队伍建设。审计机关始终坚持以提高审计人员依法审计能力和审计工作水平为核心，把廉政建设视为审计工作的生命线，把审计纪律作为审计工作的高压线，把作风建设作为审计队伍建设的传家宝，要求审计人员用高于别人的标准要求自己，用严于别人的标准监督自己，为依法履行职责提供了坚强保证。第三是技能建设。审计机关坚持以“金审工程”建设为依托，大力推进信息技术在审计领域的开发应用，提高了审计效率，为国家审计促进反腐倡廉建设提供了技术支撑。
始终坚持加强协作、形成合力，是国家审计促进反腐倡廉建设的重要举措。审计机关注重加强与纪检监察等部门的协调配合，完善相关的领导小组（联席会议）协作配合机制，形成了监督合力。各级审计机关不断增强职业敏感度和发现问题的能力，注重加大对腐败案件和经济犯罪线索的揭露和查处力度，关注领导机关和领导干部职务犯罪，以及招投标、土地开发、矿产资源开发、企业改制和金融等领域可能存在的违法违纪问题和案件线索，同时建立与纪检监察、检察、公安等执纪执法部门案件情况通报交流、案件线索移送制度，较好地发挥了审计的威慑作用。
（二）明确目标，进一步增强国家审计参与反腐倡廉建设的主动性
在指导思想上强化国家治理意识。审计机关虽然不是反腐败斗争的主管部门，但具有反腐败的法定职责。10多年来，全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送了大量案件。这些案件的查处，不仅为国家挽回了经济损失，而且有力地推动了反腐倡廉建设。因此，各级审计机关必须在指导思想上进一步强化国家治理意识，明确国家审计是加强反腐倡廉的有力工具，推进反腐倡廉建设是审计机关的一项重要而又具体的政治任务。
在制定计划时突出强调重点单位部门。各级审计机关在制定计划时应加强对使用财政资金数额大、权力过于集中的单位、部门的审计监督。一是加强对中央宏观调控政策措施实施情况的跟踪审计。二是加强对政府投资项目建设和管理情况的审计监督。三是加强对重点民生工程和民生资金的审计监督。四是加大对重大违法违纪问题的揭露和查处力度。五是加大对经济运行中的突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度。六是注重发现体制、机制和制度方面的问题。
在审计实施中注意发现大案要案线索。各级审计机关应注重研究和分析新形势下腐败案件发生的特点和规律，有针对性地加强审计监督。一是时刻绷紧发现案件线索这根弦，不断提高审计职业敏感性。二是要自我加压，不断提高发现大案要案线索的能力和水平。
在审计处理时注重加强部门协调。审计机关应健全和完善与纪检、监察、组织、人事等机关的协调配合机制，建立行之有效的工作联系、情况通报、联席会议制度，形成监督合力。
（三）强化职责，进一步突出国家审计服务反腐倡廉建设的针对性
严肃财经法纪，推进依法行政。各级审计机关应围绕加强党的执政能力建设、促进经济社会全面协调可持续发展的要求，围绕国家经济工作中心和社会难点、热点问题，强化合法性审计，为全面推进依法行政发挥更大的作用。
关注数据真实，促进社会诚信。各级审计机关应着眼改革、发展、稳定大局，关注财务数据的真实性，为统筹协调各种利益关系、有效减少各种社会矛盾、依法查处各种违法违纪行为，提供真实可信、客观公正的基础信息，促进社会主义诚信体系建设，全面提升全社会决策信用、执行信用、监督信用、服务信用和商务信用水平，树立政府部门依法行政、公正公平、公开透明、廉洁高效的新形象。
开展绩效评估，促进形成正确的政绩导向。逐步推行效益审计，既是《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》对审计机关的明确要求，更是法律赋予审计机关的重要职责。通过效益审计，可以揭示和防范严重损失浪费、权力被滥用以及以权谋私等现象，形成正确的政绩导向，促进树立与科学发展观相适应的政绩观，从更高层次上推进反腐倡廉建设。特别是通过开展对政府重大投资项目、重点民生专项资金、政府有关重要经济决策的绩效评估，促使各级政府把公共财政资金用得更加科学、合理，最大限度地发挥其效益。
强化审计问责，促进领导干部廉洁从政。开展领导干部经济责任审计不仅有利于加强对领导干部的管理和监督，健全权力制约和监督机制，而且还有利于完善责任制、问责制和责任追究制，促进惩治和预防腐败体系建设。经济责任审计工作应重点关注权力运行，强化审计问责，为组织人事等部门考核、奖惩、选用、管理干部提供重要的参考依据。
关注民生问题，促进和谐社会构建。审计机关在服务反腐倡廉建设中，应牢固树立“民本审计观”，对与人民群众密切相关的专项资金进行审计或审计调查，及时披露挤占挪用或擅自改变专项资金用途的违规问题，依法查处各种腐败行为，进一步规范专项资金管理，保障各级党委、政府惠民政策措施落实到位，促进社会主义和谐社会的构建。
（四）创新方法，进一步提高国家审计推进反腐倡廉建设的有效性
在审计内容上，应由微观转向微观与宏观并存，更多地关注宏观。做到立足微观审计，审深审透每一单位和项目，全面、准确、客观地反映情况、揭示问题。同时着眼宏观服务，在解剖一个个“麻雀”中增强“共性”意识，注意寻找带有规律性、普遍性、倾向性、政策性的东西，注意从完善惩治和预防腐败体制机制的角度提出建设性审计意见和建议，为领导宏观管理与决策提供科学依据，使审计在更大范围、更宽领域、更高层次发挥作用，实现由个别到一般、由微观到宏观的提升。
在审计重点上，应由真实、合法审计转向真实、合法审计与绩效审计并存，更多地关注绩效。真实性要求被审计单位提供的一切资料真实可靠，审计人员的行为真实可靠；合法性要求被审计单位的经济行为合法，要求审计人员监督行为合乎法定程序；效益性则要求对被审计单位经济运行的经济效益、社会效益、生态效益等进行监督与评价。因此，应做到在真实性、合法性审计的基础上，全面推进以促进提高资金使用效益、减少损失浪费、节约资源和保护环境为主要目标的绩效审计，注重发现和揭露扰乱市场经济秩序和贪污贿赂、侵占国有资产、损失浪费等问题，彰显审计治本的功能。
在审计方式上，应由个案审计转向个案审计与专项审计调查并存，更多地关注专项审计调查。专项审计调查是审计机关运用审计方法和其他调查方法，对经济社会运行或者本级党委、政府交办的特定事项，向有关地方、部门、单位进行的专门调查活动。因此，在审计方式上，应坚持审计与专项审计调查相结合，充分发挥专项审计调查宏观性强、作用范围广、简便易行、效率高等特点，紧紧围绕领导关心、群众关注的重点、热点问题，从政策、体制和制度角度分析研究反腐倡廉问题，提出建设性意见，为各级党委、政府宏观决策服务。
在审计手段上，应由手工账目审计转向手工账目审计与计算机审计并存，更多地关注计算机审计。
在审计对象上，应由单位、项目审计转向单位、项目审计与领导干部经济责任审计并存，更多地关注领导干部经济责任审计。
在审计结果利用上，应由封闭转向封闭与开放并存，更多地关注开放。不断提高审计工作的开放度和透明度，将审计监督与社会监督、舆论监督及其他专业监督有机结合起来，充分利用社会舆论具有传播范围广、反应速度快、影响震动大的特点，对凡不涉及国家机密和单位经济秘密的事项应逐步实行向社会公开，扩大相关部门和社会公众对审计结果的知情权、参与权和监督权，以形成强大的社会压力，促进审计查处的问题能够尽快得到落实和纠正，大力提升审计结果的利用率，保障经济社会的健康运行。
本文系中国审计学会与安徽省审计学会合作研究课题“国家审计与反腐倡廉”的阶段性研究成果。
课题负责人：刘春华，执笔人：王羚、程敏、周仕东、王彭生
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